Понятие и элементы административно-правового статуса граждан

Прежде чем рассматривать содержание административно-правового статуса граждан, необходимо уяснить его значение. Слово «статус» произошло от латинского status – состояние, положение. Правовой статус – это лишь та частичка социального статуса человека, которая определена нормами права. Юридическое закрепление правового положения личности есть отражение отношений между человеком и государством. Именно эти отношения и определяют роль и место личности в правовой системе общества.

Некоторыми авторами (Н.В. Витрук, В.А. Кучинский, Е.А. Лукашева, Н.С. Малеин и др.) предпринималась попытка разграничить понятия «правовой статус» и «правовое положение». Однако точка зрения большинства ученых, которую выразил Н.И. Матузов, заключается в том, что «в этом нет ни теоретической, ни практической необходимости. Эти понятия равнозначны и всякие попытки их разграничения выглядят искусственными, неубедительными»[48].

В юридической литературе также давно и активно обсуждается проблема содержания (или элементов) правового статуса личности. По данному поводу высказываются различные точки зрения, однако трудно не согласиться с утверждением, о том, что «все институты, непосредственно раскрывающие место индивида в обществе и государстве, можно смело включить в основы правового положения личности»[49].

Некоторые авторы под правовым статусом личности понимают лишь «совокупность прав и свобод, обязанностей и ответственности личности, устанавливающих её правовое положение в обществе»[50]. Однако такое «двухэлементное» определение правового статуса личности не нашло серьезной поддержки у ученых.

Различными авторами в юридической литературе в общей сложности были названы десять элементов правового статуса личности. Это: 1) права, свободы и обязанности; 2) законные интересы; 3) правосубъектность; 4) гарантии обеспечения прав и обязанностей; 5) гражданство; 6) юридическая ответственность; 7)правовые принципы; 8) правовой долг; 9) соответствующие правовые нормы; 10) правоотношения общего (статусного) характера.

Не вызывает возражений практически у всех авторов принадлежность к элементам правового статуса личности комплекса ее прав, свобод и обязанностей. В юридической литературе не обозначено также и принципиальных споров о правосубъектности как элементе правового статуса, поскольку без нее основной, первый указанный нами элемент теряет всяческий смысл. По остальным элементам правового статуса личности в юридической литературе ведутся довольно серьезные дискуссии.

Н.И. Матузов, говоря о гарантиях наряду с такими феноменами, как правовой долг, правосознание, правовая активность, правовая культура и законность, считает, что они «либо принципы, либо черты, либо предпосылки правового статуса, которые безусловно характеризуют положение личности в обществе, пронизывают данное понятие, но не выступают в качестве его самостоятельных элементов»[51].

Данное высказывание в отношении правового долга, правосознания, правовой активности, правовой культуры и законности нам представляется абсолютно справедливым. Однако в отношении гарантий такая справедливость, на наш взгляд, будет существовать лишь в тех случаях, когда под таковыми понимаются «способы фактического обеспечения реализации прав и демократических свобод советских граждан»[52]. И действительно, трудно не признать тот факт, что «суть гарантий состоит в том, что они направлены на обеспечение, охрану и защиту прав и свобод человека и гражданина в целях беспрепятственного пользования ими»[53].

Однако цель обеспечения, охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина может быть достигнута и путем выполнения уполномоченными на то органами государства такого рода своих юридических обязанностей, «которым предписано Конституцией обеспечить практическую реализацию прав и свобод»[54].

На наш взгляд такие юридические обязанности уполномоченных органов (в тех случаях, когда они им не корреспондируются соответствующими правами личности) также необходимо включать в состав правового статуса личности в качестве гарантий их прав, свобод и законных интересов.

Что же касается юридической ответственности, то следует согласиться с мнением А.Б. Венгерова о том, что «юридическая ответственность – одна из форм государственного принуждения, обеспечивающего правовую систему общества. По сути, это всегда отрицательная реакция государства на противоправное действие»[55].

Поскольку юридическая ответственность есть реакция государства именно на противоправное поведение, то и наступает она лишь за правонарушения. В свою очередь, любой из видов правонарушений является невыполнением, либо ненадлежащим выполнением имеющихся у лица юридических обязанностей. Из сказанного можно сделать вывод о том, что роль юридической ответственности в обществе заключается в том, чтобы гарантировать выполнение всеми субъектами права (в том числе и личностью) своих юридических обязанностей. Один из частных случаев такой гарантированности заключается именно в наличии юридических обязанностей у уполномоченных субъектов в определенных случаях привлекать виновного субъекта права к определенному виду юридической ответственности. Такого рода гарантии мы ранее уже отнесли к элементам правового статуса личности.

«Юридическая ответственность предполагает наступление негативных последствий (лишений) для правонарушителя: ущемление его прав (лишения свободы, родительских прав и др.), возложение на него новых дополнительных обязанностей (выплата определённой суммы, совершение каких-либо действий и др.)»[56] – обоснованно считает Р.А. Ромашов. При рассмотрении юридической ответственности с точки зрения ее результатов, очевидно, что она либо ограничивает права и свободы личности, либо возлагает на личность дополнительные обязанности. Если при этом и происходят изменения правового статуса, то эти последствия изменения полностью охватываются основным элементом – правами, свободами и обязанностями личности. В обоих случаях выделять юридическую ответственность в качестве самостоятельного элемента правового статуса нам не представляется необходимым.

По общему определению ученых-правоведов «законные интересы личности – это юридически значимые и юридически оправданные притязания человека на социальные блага, не охватываемые непосредственно содержанием прав и свобод граждан»[57]. Но следует признать, что в отличие от прав, свобод и обязанностей, законные интересы нормами права не устанавливаются и не могут быть установлены, т.к. они возникают у личности исходя из конкретных жизненных ситуаций. Следовательно, признать законные интересы элементом правового статуса было бы неверным.

Сам Н.И. Матузов признает, что «в юридической литературе высказаны возражения против включения в правовой статус юридических норм и правоотношений. Между тем - говорит автор - без соответствующих норм, главным образом конституционных, регулирующих наиболее важные отношения гражданина и государства, установление, закрепление, а следовательно, само существование правового статуса невозможны. То же самое можно сказать об общих (статусных) правоотношениях, в которых состоят все граждане с государством и друг с другом по поводу осуществления своих основных прав и обязанностей, их гарантирования, защиты и т.д.»[58].

Нормы права, наделяющие личность комплексом прав, свобод, законных интересов и обязанностями, а также нормы права, их гарантирующие определенным (указанным нами выше) способом нами уже признаны элементами правового статуса в составе двух названных. Что же касается остальных норм права, то необходимости их включения в качестве самостоятельного элемента правового статуса личности нами не усматривается.

Правоотношения являются разновидностью социальных отношений и их роль в качестве элемента правового статуса нами не прослеживается. Более правильным, наверное, имело бы смысл говорить о правах и обязанностях личности, возникающих, изменяющихся или прекращающихся в результате вступления этой личности в конкретные правоотношения. Однако права и обязанности личности, приобретенные ею из конкретных правоотношений, учеными-правоведами обоснованно в содержание правового статуса личности не включаются. Кроме того, спор по этому поводу нам представляется непринципиальным, поскольку даже в случае их признания таковыми они опять же будут отнесены к основному элементу правового статуса.

Рассматривая правовые принципы в качестве предложенного элемента правового статуса, следует отметить, что сам Н.И. Матузов, включивший их в состав элементов правового статуса, позже в этой же работе скажет, что «ясно, какое значение эти принципы имеют для правового положения личности в обществе, ее активной деятельности. Однако они не входят непосредственно в содержание правового статуса в качестве его структурных элементов, а характеризуют данное явление главным образом с внешней стороны, указывают на его предпосылки, исходные начала, условия, взаимосвязи с другими социальными и политическими явлениями»[59]. С этим следует согласиться.

«Институт гражданства устанавливает первичную политико-правовую связь государства, с одной стороны, и конкретного индивида – с другой»[60] - обоснованно считает Л.Д. Воеводин.Трудно возразить и по поводу того, что «принадлежность человека к тому или иному государству есть правовая принадлежность, юридическое состояние лица, в силу которого оно обладает определённой совокупностью прав и обязанностей, установленных законами данного государства. Эта совокупность прав и обязанностей граждан и их гарантий определяет и характеризует основы их правового положения в обществе и государстве»[61]. Однако эти права и обязанности граждан входят в состав элементов правового статуса в виде первого и основного элемента.

«Гражданство – устойчивая правовая связь лица с государством, которая служит основанием для того, чтобы это лицо находилось под постоянным и полным воздействием суверенной власти данного государства как внутри, так и вне его границ»[62] - также обоснованно указывает В.С. Шевцов.

Из приведенной цитаты следует, что помимо обязанностей личности в отношении государства, охватываемых понятием гражданства и рассмотренных выше, в содержание понятия «гражданство» входят еще и некоторые обязанности государства в отношении личности. В этом случае такие обязанности будут, на наш взгляд, полностью охватываться таким элементом правового статуса, как юридические гарантии прав, свобод, законных интересов и обязанностей личности, и включать их в качестве самостоятельного элемента правового статуса также представляется нецелесообразным.

Таким образом, правовой статус личности – это ее правовое положение, определяемое комплексом принадлежащих ей прав, свобод и обязанностей, их юридическими гарантиями и ее правосубъектностью.

Поскольку правовой статус – это положение, урегулированное нормами права, то административно-правовой статус – правовое положение в сфере государственного управления или положение, урегулированное только нормами административного права.Правовое положение граждан в сфере государственного управления – часть их общего правового статуса.

«Гражданин является субъектом государственного управления, и нормы права закрепляют его специфический статус в данной области, основанный на общем статусе, но во многих чертах отличающийся от него, прежде всего, большей конкретностью.

Правовой статус граждан в государственном управлении – это конкретизация общего правового статуса граждан применительно к особенностям (задачам, целям, условиям) государственного управления как одного из видов государственной деятельности»^[63] –отмечает В.И. Новоселов.

Говоря о правах, свободах и обязанностях личности как об основном элементе ее административно-правового статуса, следует разобраться с вопросом: что является основанием их возникновения и какие из них входят в состав этого статуса?

Как известно из курса теории государства и права, права человека выделяются в объективном и субъективном смыслах. В первом случае - это система общепризнанных принципов и норм международного права, закрепляющих положение личности, правила взаимоотношений между людьми, отношения человека и государства. Во втором - закрепленные в правовых нормах, юридически гарантированные государством возможности индивида совершать определенные действия, поступки, пользоваться определенными социальными благами. Юридические обязанности - это мера должного поведения их носителей.

«Права личности, или субъективные права, - это не потенциальные, а реальные социальные возможности индивида, вытекающие непосредственно из закона. Данное положение следует подчеркнуть, поскольку в юридической науке широко утвердилось понимание субъективного права как элемента конкретного правоотношения, возникающего при наличии юридического факта, который порождает данное отношение»[64] - указывает Е.А. Лукашева.

Такое определение источников возникновения субъективных прав личности представляется необоснованно узким. Субъективные права могут возникать и в результате юридических фактов, как в рамках конкретных правоотношений (действия), так и без них (события). При этом «способ возникновения, форма проявления и реализация тех или иных прав не имеют принципиального значения для их характеристики как субъективных»[65] - отмечает Н.И. Матузов. Аналогичным образом, на наш взгляд, в праве складывается ситуация и с основаниями возникновения юридических обязанностей.

Что же касается свобод, то следует согласиться с мнением М.С. Строговича, включающего их в состав субъективного права лица как одной из форм ее выражения. Он считал, что «субъективное право лица означает выраженные в норме права и закрепленные в ней: а) возможность пользования определенным социальным благом, б) полномочие совершать определенные действия и требовать соответствующих действий от других лиц, в) свободу поведения поступков в границах, установленных нормой права»[66]. «Свободы личности – это практически те же права гражданина, имеющие лишь некоторые особенности»[67] - обоснованно считает Бережнов А.Г.

Административно-правовой статус личности определяется лишь теми правами, свободами и обязанностями личности, которые закреплены в нормах административного права. Соответственно права, свободы и обязанности личности, имеющиеся у них из юридических фактов, в содержание их административно-правового статуса не входят.

Комплекс прав, свобод и обязанностей граждан в сфере государственного управления определяется разнообразными по юридической силе нормативными актами: а) международными правовыми актами, ратифицированными Российской Федерацией; б) Конституцией РФ; в) Законами РФ и субъектов РФ; г) всевозможными подзаконными нормативно-правовыми актами.

По мнению В.И. Новоселова, «в состав правового статуса входит также еще один особый элемент: права-обязанности. Дело в том, что среди правовых категорий имеется одна специфическая категория – права, являющиеся в то же время обязанностями (право на труд и обязанность трудиться; право на образование и обязанность получить установленный минимум образования; право получить паспорт и обязанность иметь паспорт и т.д.)»^[68]. Представляется невозможным согласиться с указанным мнением. Следует различать разные по объему действия. Конституционной обязанностью являлось получение основного общего образования. Получение среднего профессионального и высшего образования является конституционным правом и т. д. Равные же по объему действия не могут быть одновременно правом и обязанностью лица, поскольку эти понятия взаимоисключающие.

Вторым элементом административно-правового статуса граждан были названы административно-правовые гарантии их прав, свобод и обязанностей. В силу своей значимости и сложности восприятия, они будут рассмотрены отдельно.

В качестве третьего элемента административно-правового статуса граждан называлась административная праводееспособность гражданина или его правосубъектность.

Административная правоспособность гражданина – это признаваемая за ним государством возможность быть субъектом административного права, иметь права и обязанности административно-правового характера.

Административная правоспособность возникает с момента рождения. Однако в момент рождения она еще не полная и не у всех равная. Она может отличаться в зависимости от пола, состояния здоровья. С достижением определенного возраста, получением образования и т. д. она развивается и изменяется. Так, Президентом РФ можно стать, лишь достигнув 35-летнего возраста, являться носителем права на поступление в ряд учебных заведений можно лишь до 30 лет и т. д. Административную правоспособность нельзя изменить по собственному желанию. Ее объем устанавливается и изменяется лишь государством. Административное законодательство предусматривает возможность полного или временного лишения некоторых прав.

Условием реализации административной правоспособности является наличие у гражданина административной дееспособности. Административная дееспособность гражданина – признаваемая за ним государством способность своими действиями осуществлять, приобретать права и выполнять возложенные на него обязанности административно-правового характера.

Административная дееспособность граждан РФ возникает позже административной правоспособности, но конкретный возраст ее наступления в законодательстве не установлен. В ряде случаев она наступает уже с шестилетнего возраста (ответственность школьников за систематическое неуспевание по ряду предметов или нарушение дисциплины). Так же, как и административная правоспособность, административная дееспособность развивается и изменяется. Как правило, полная дееспособность наступает с 18-летнего возраста (административная деликтоспособность – с 16-ти лет). В соответствии с законом некоторые граждане могут быть признаны полностью или частично недееспособными.

На основе правоспособности дееспособные граждане реализуют свои субъективные права, выполняют свои обязанности, вступая в конкретные административно-правовые отношения.