Функции политического звена исполнительной власти

А если проще, то задача политического звена исполнительной власти заключается в том, чтобы «вести общество вперед», осуществлять в нем политическое лидерство. Данный уровень власти можно представить как «командную высоту» государства — самое его ядро. Эта роль распространяется на самые разные области, и членам политического звена исполнительной власти всегда приходится исполнять несколько функций, подчас одновременно. Наиболее важными из этих областей являются:

• обязанности церемониального характера

• контроль за осуществлением политики

• политическое лидерство, каким его видит общество

• управление государственной службой

• принятие решений в кризисных ситуациях.

Кабинет— орган, состоящий из старших министров, регулярно собираемый и возглавляемый высшим должностным лицом исполнительной власти; в разных политических системах функции кабинета простираются от формирования политического курса до исполнения чисто совещательных функций.

414 IV. Механизмы государственного управления

Обязанности церемониального характера

Главы государств и правительств, а также, хотя и в меньшей степени, министры, олицетворяют собой государство. Персонифицируя собой государственную власть, они представляют, собственно, всю страну, по-своему символизируя ее единство. Эта роль носит главным образом формальный и церемониальный характер, распространяясь на такие случаи, как государственные мероприятия, зарубежные визиты, международные конференции, ратификация договоров и подписание законов страны. Есть политические системы, в которых такие же церемониальные обязанности возлагаются на «неправящего» президента или монарха, в то время как другие лица исполнительной власти заняты повседневными делами государства. Но данная роль, нужно сказать, вообще-то выходит за рамки простой церемониальности, на самом деле имея более важное значение, и это по двум причинам. Во-первых, в ней сфокусировано единство страны — это та высшая точка, к которой сходятся отношения политической лояльности в данной политической системе: она, таким образом, по-своему легитимизирует режим. Во-вторых, она придает высшему звену исполнительной власти своеобразную ауру «национальных лидеров», что усиливает их электоральную базу в обществе.

Контроль за осуществлением политики

Ключевая задача политического звена исполнительной власти — направлять и контролировать политический процесс, т.е. общество от этой системы ожидает, чтобы она «правила и управляла». Нужно сказать, что значение этой роли резко возросло в XX в., когда государство систематически расширяло свои обязательства. От верховных носителей исполнительной власти прежде всего ожидают того, чтобы от них исходили эффективные экономические и социальные программы, которые вполне отвечали бы потребностям все более сложных обществ, и чтобы они направляли многообразные внешние сношения страны в мире, где усиливается взаимозависимость. Одним из последствий всего этого стало расширение законодательных полномочий и возможностей исполнительной власти, где она, так сказать, явно покушается на традиционную сферу ответственности ассамблей.

Сегодня исполнительная власть не только инициирует законодательные программы и подталкивает, убеждением или иными способами, законотворческий процесс вперед, во многих случаях ей самой принадлежит весьма широкий круг законодательных функций, которые она и реализует через декреты, исполнительные указы и распоряжения, иные правовые документы. Законодательная инициатива также исходит от партий и групп интересов. Свою важнейшую роль в этом процессе играет и государственная служба, обладающая громадными информационными и аналитическими возможностями, так что подчас высшему звену исполнительной власти остается лишь определять общее направление правительственной политики.

Политическое лидерство, каким его видит общество

Одним из важнейших факторов, определяющих характер и стабильность режима в целом, является популярность высшего звена исполнительной власти. На политическом уровне от ее способности мобилизовать общественную поддержку за-

16. Исполнительная власть 415

16. Исполнительная власть 417

Для каждой из этих категорий следует учитывать три аспекта власти:

• формальное, или официальное, измерение — как их полномочия определены в конституции и вписаны в ту институциональную среду, где они осуществляют свою деятельность

• неформальное измерение — личностные качества, политическое искусство и опыт политика, влияние на него партий и средств массовой информации

• внешнее измерение — политические, экономические, дипломатические факторы, действующие в государстве и за его пределами.

Президенты

Президент является официальным главой государства — титул, в других политических системах принадлежащий монарху или, скажем, императору. Здесь, впрочем, нужно указать на различие между так называемыми «конституционными» и «исполнительными» президентами. «Конституционный» президент (примеры мы находим в Индии, Израиле и Германии) есть фигура, характерная для парламентских систем; его полномочия ограничены по большей части обязанностями церемониального характера. Исполнительная власть в этом случае принадлежит премьер-министру и/или кабинету министров. В этом разделе мы будем говорить об «исполнительных» президентах — фигурах, которые объединяют в себе функции официального (формального) главы государства и реальную исполнительную власть. Президентство такого типа присуще так называемым президентским государственным системам (см. рис. 16.1) в их отличиях от парламентских государственных систем (см. рис. 15.1).

Рис. 16.1. Президентская форма государственного управления

Власть президента в этих системах может носить как ограниченный, так и неограниченный характер. В первом случае его полномочия ограничены такими факторами, как конституция; те или иные демократические нормы, принятые в данном обществе; партийное соперничество; разделение властей, но главное — уравновешена властью всенародно избранного законодательного собрания. Наиболее типичный пример такого президентства являют собой США, но существуют и

418 lV. Механизмы государственного управления

430 IV. Механизмы государственного управления

Фридрих Ницше (1844—1900)

Немецкий философ. В двадцать пять стал профессором классической филологии в Базеле; затем испытал на себе сильнейшее воздействие философии А. Шопенгауэра (1788—1860) и музыки Р. Вагнера (1813— 1883). После 1889 г. из-за обострявшейся болезни и надвигавшегося помешательства попал под опеку своей сестры Элизабет. В ее же руки перешли все его труды, которые она произвольно редактировала и, вероятнее всего, искажала. В своих сложно написанных сочинениях Ницше придавал особое значение воле, особенно «воле к власти»; своей темой о том, что люди создают свои собственные миры и ценности, предвосхитил современный экзистенциализм. Главные работы Ницше — «Так говорил Заратустра» (1883/84), «По ту сторону добра и зла» (1886) и «Происхождение морали» (1887).

этом мире. Парадокс ситуации заключается в одном: никогда лидерство не имело столь большого значения, как сегодня, но никогда оно и не было более трудной задачей!

Теории лидерства

Над проблемой политического лидерства витает множество вопросов. Насколько лидерство совместимо с принципами свободы и демократии? Оно вдохновляет и мотивирует людей или лишает их инициативы и подавляет? Восхищаться ли нам сильными лидерами или опасаться их? За подобными вопросами стоят, собственно говоря, разные представления о политической природе лидерства. Здесь можно выделить четыре теории, которые рассматривают лидерство как:

• личностное качество

• социологическое явление

• организационный императив

• набор политических навыков.

В традиционном понимании лидерство являет собой редкий, но естественный дар. Как сказал Аристотель, «люди с минуты рождения судьбой предназначены к тому, чтобы одним повелевать, другим повиноваться». Здесь, в этой традиции, речь идет о чисто личностных качествах лидера, которые мы часто видим у тех людей, что являют собой тип «избранников судьбы». Крайнюю версию этой концепции представляют собой фашистские идеи о «фюрере» — верховном вожде (это всегда мужчина), который только и способен повести массы к высшей цели — представление, в чем-то восходящее к концепции Фридриха Ницше о «сверхчеловеке», что возвысился над «стадными инстинктами» расхожей морали и достиг полного господства над самим собой. В более умеренной форме эта же традиция толкует о харизме, понимаемой как власть и авторитет личности. Классические примеры харизматических лидеров часто усматриваются в таких фигурах, как Гитлер, Каст-

16. Исполнительная власть 431

1996 г. Президент Нельсон Мандела и Далай-Лама в Кейптауне, Южная Африка

ро, Насер¹ и Тэтчер, но нечто харизматическое можно видеть и в каких-то моментах политического поведения других лидеров, например, в знаменитых «разговорах у камина» Ф. Д. Рузвельта, вообще в той способности держаться перед телекамерами, которой обладают едва ли не все современные политические руководители. К сожалению, куда меньше лидеров, подобных Нельсону Манделе² и Далай Ламе³, авторитет которых зиждется на их сугубо нравственных качествах.

Современная политология и политическая психология весьма часто занимает позиции, близкие к этому подходу, и концентрируют внимание главным образом на личностных качествах лидеров. Одна из наиболее ранних научных попыток в этом направлении была предпринята Зигмундом Фрейдом (1856—1939) и Вильямом Буллитом в их весьма спорном психологическом портрете президента США Вудро Вильсона (Фрейд и Буллит, 1967). Другой пример — пионерская работа Гарольда Лассуэлла «Психопатология и политика» (Harold Lasswell Psychopathology and Politics, 1930), где утверждалось, что в своей деятельности лидеры движимы внутренними почти патологическими конфликтами, которые рационализируются лишь на уровне публичных действий. Не так давно оживленную полемику вызвало исследование политического лидерства, предпринятое Джеймсом Барбером (James Barber, 1988). Отталкиваясь от того, что он назвал «президент-ским характером», Барбер дал своего рода типологию американских президентов по следующим двум параметрам: (1) сколь «активны» или «пассивны» они были в исполнении своих обязанностей (насколько ревностно и энергично они их выполняли) и (2) сколь «позитивно» или «негативно» они относились собственно к своему президентству, его политической миссии. Было выделено четыре типа:

• активно-позитивный

• активно-негативный

• пассивно-позитивный

• пассивно-негативный

¹ Гамаль Абдель Насер (1918—1970) — президент Египта (1956—1970), некогда общепризнанный лидер арабского мира. (Прим. пер.)

² Нельсон Мандела (род. в 1918) — южноафриканский политический деятель, борец за гражданские права (с 1962 по 1990 год находился в заключении), президент Южно-Африканской республики (1994). (Прим. пер.)

³ Высшее лицо у тибетских буддистов, до 1959 г. — духовный и светский правитель Тибета. (Прим. пер.)

432 IV. Механизмы государственного управления

436 IV. Механизмы государственного управления

общество сегодня стало столь сложным, в нем столь велико влияние процессов глобального характера, что политикам здесь попросту все сложнее и сложнее «делать дело». Они как будто заведомо обречены на неудачу, на то, что общество в них разочаруется. Вторая проблема — политическое лидерство подтачивается тем, что из общественного сознания уходят те абсолютно ясные и понятные представления, что были присущи идеологиям былых времен, «придумать легенду» и повести за ней общество сегодня куда сложнее, чем когда-либо прежде.

Третья проблема — общество сегодня становится более разнообразным и фрагментированным, поэтому лидерам все сложнее предложить ему такую программу, что основывалась бы на общей культуре и общих ценностях. Наконец, четвертая проблема — сегодня есть, кажется, все основания говорить о глубоком разрыве между «политическим» и «неполитическим» мирами, ибо сегодняшние политические лидеры в большинстве своем суть карьерные политики, по своим жизненным стилям, мироощущению и даже языку весьма и весьма далекие от массы рядовых граждан общества. Конечно, политики вольны говорить о тех надеждах и чаяниях простых людей, которые они выражают, — как раз для простых-то людей все это уже «где-то там — далеко». Коль скоро это так, в обществе нарастает отчуждение от традиционной политики, и лидеров оно начинает искать совсем в иных сферах.

■ Выводы

♦ Исполнительная ветвь государственной власти отвечает за «исполнение» политики — за ее реализацию. Эта ветвь подразделяется на две части — «политическую» и «бюрократическую»: первая представляет собой собственно «действующее правительство» или «администрацию», вторая — корпус государственных служащих. Следует, однако, понимать, что при сегодняшних сложностях политического процесса границу между двумя этими частями провести подчас непросто.

♦ Глава исполнительной власти выполняет несколько важнейших функций: представляет государство в мероприятиях церемониального характера, осуществляет стратегическое руководство процессами разработки политики, контролирует аппарат государственной службы, принимает жизненно важные решения в ситуациях критического характера.

♦ В президентских системах главой исполнительной власти выступает президент, совмещающий полномочия главы государства и главы правительства, но в тех же системах ему противостоит законодательное собрание, обладающее конституционной и политической независимостью. В парламентских системах премьер-министр осуществляет свою деятельность в двух измерениях: в одном он связан с кабинетом, отдельными министрами и министерствами, в другом — с собственной партией и законодательным собранием, которое в данном случае и является источником его власти.

♦ Власть, которой обладают главы государств и правительств, существенно усилилась под действием таких факторов, как тенденция СМИ освещать преимущественно внешний и чисто личностный аспект событий; аналогичный механизм, действовавший в электоральном процессе; расширение практики встреч на высшем уровне и международных визитов; наконец, тот момент, что все более сложные структуры исполнительной власти испытывали возраставшую потребность в политическом и идеологическом лидерстве. Однако власть глав государств и правительств имеет и свои противовесы,

16. Исполнительная власть 437

идущие от кабинетов, партий, законодательных собраний, аппарата государственной службы.

♦ Политологи по-разному подходят к проблеме политического лидерства. Его трактуют как воплощение чисто индивидуальных способностей — харизмы; как социологический феномен, где лидеры воплощают в себе дух и смысл тех или иных социально-исторических процессов; как ответ на потребность организаций в единстве и руководстве; наконец, как вопрос политического искусства, которым вполне можно овладеть.

♦ Политическим лидерам присущи различные стили руководства. Стиль «невмешательства» предполагает делегирование ответственности вниз, положительным результатом чего становится дух сотрудничества и командной работы; стилю «координации» сопутствует постоянный поиск баланса между фракциями и интересами в правительстве; стиль «радикального реформатора» сильнейшим образом акцентирует стратегические цели и задачи общества.

■ Вопросы для обсуждения

► В каких вопросах главы государств играют особо важную роль?

► Помимо «власти убеждать», какие еще полномочия принадлежат главе правительства?

► У кого больше власти — у президента или премьер-министра?

► Каковы сильные и слабые стороны коллективного кабинетного правительства?

► Как стоит относиться к сильным лидерам — с восхищением или опаской?

► Является ли культ личности чертой всех политических систем — или только диктаторских?

► Верно ли говорят, что мы имеем тех политических лидеров, коих заслуживаем?