Государственной и муниципальной собственности АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ УПРАВЛЕНИЯ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ
УЧЕБНОЕ ПОСОБИЕ
С.Г. ЕРЕМИН
Рецензенты:
Абрамов Р.А., доктор экономических наук, профессор, заведующий кафедрой "Государственное и муниципальное управление" РЭУ им. Г.В. Плеханова;
Ростанец В.Г., доктор экономических наук, профессор, директор института региональных экономических исследований.
Глава 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ
Содержание и принципы управления собственностью
Известно, что понятие "собственность" как общественное отношение имеет правовые, социальные, политические и экономические аспекты, которые находятся в тесной диалектической взаимосвязи и взаимозависимости.
По мнению М.М. Соловьева, Л.И. Кошкина, А.А. Свириной, собственность как экономическая категория отражает абсолютную принадлежность способных приносить желаемый результат (эффект) определенных видов материальных (имущественных) и духовных (интеллектуальных) благ - объектов собственности государству, муниципальным образованиям, юридическим и физическим лицам - субъектам собственности, которые вправе владеть, пользоваться и распоряжаться имущественной и интеллектуальной собственностью в рамках законодательно установленных ограничений и при этом нести ответственность за ее надлежащее состояние <1>.
--------------------------------
<1> Соловьев М.М., Кошкин Л.И., Свирина А.А. Управление государственной собственностью: методология, опыт, инновации: Учебник. Ростов н/Д: Феникс, 2014. 303 с.
Собственность экономически значима и является источником постоянного интереса только в том случае, когда ее объекты реально функционируют или потенциально могут быть задействованы в производственно-хозяйственной или творческой (научной и культурной) деятельности <2>.
--------------------------------
<2> Алехин А.П. Административное право России: Учебник. М.: Зерцало-М, 2013.
В соответствии с Гражданским кодексом РФ в состав государственной собственности и компетенцию государственного управления входят:
1) вещи, включая:
- недвижимость, в т.ч. земельную и иную недвижимость (земельные участки, здания и сооружения, отдельные помещения), участки недр, объекты незавершенного строительства, имущественные комплексы предприятий, а также (в порядке исключения) морские, речные и воздушные суда, космические объекты;
- движимые вещи, в т.ч. оборудование, объекты железнодорожного и автомобильного транспорта, пакеты ценных бумаг, доли в акционерном капитале хозяйственных обществ, денежные средства и т.д.;
2) информация, работы и услуги, что напрямую связано и составляет важный компонент обязательных функций государства и предоставляемых услуг населению;
Результаты интеллектуальной деятельности и нематериальные блага.
Объекты собственности, в основном недвижимое и движимое имущество, не принадлежат определенному владельцу постоянно. В зависимости от изменения политических, экономических и социальных условий возникают определенные отношения к объектам собственности, а также с партнерами в период использования имущества (эксплуатации, продажи, аренды, концессии, лизинга и др.). Переход имущественных объектов от одного собственника к другому в зависимости от целей и оснований для этого происходит с использованием определенных механизмов, позволяющих в результате повысить эффективность применения этого важнейшего ресурса, обеспечивающего любой вид хозяйственной деятельности для достижения основных целей и решения задач собственника.
Рассматривая экономическое содержание категории "собственность", следует обратить внимание на тесно связанное с ней понятие "ренты" как экономической категории. Известно, что впервые в начале XIX века ее сформулировал А. Смит: "Рента является произведением природы, которое остается за вычетом всего, что является произведением человека". Так, для земельной ренты произведение природы - земельный участок, а произведение человека - урожай, для горной ренты соответственно участок недр и добываемые полезные ископаемые, их инфраструктурное обеспечение.
В общем случае ренту можно трактовать как незаработанный доход. При этом следует различать ее три определяющие разновидности:
1) природная рента, которая существует всегда, носит постоянный характер и обусловлена различными физико-географическими, геологическими, социальными и другими условиями эксплуатации природных объектов. Она подразделяется на земельную, горную, лесную, водную и другие виды ренты;
2) монопольная рента как дополнительный доход от монопольного положения производителя весьма востребованной продукции или благоприятной ценовой конъюнктуры;
3) имущественная рента - получаемый собственником дополнительный доход от передачи в пользование (аренду, концессию и т.п.) принадлежащего ему недвижимого имущества <3>.
--------------------------------
<3> Умеренко Ю.А. Правовое регулирование управления и распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена: актуальные проблемы теории и практики // Современное право. 2014. N 2. С. 63 - 71.
В каждом виде природной ренты обособляют формы их образования, в частности, в горной ренте выделяют абсолютную ренту, одинаково присущую всем объектам недропользования. Ее в свою очередь подразделяют на дифференциальную ренту I, образование которой зависит от природных горно-геологических и социальных условий, и дифференциальную ренту II, образование которой связано с инновациями, внедрением новой техники и технологии.
Природная рента возникает в зависимости от следующих факторов:
- в аграрном секторе - географического местоположения земельных участков, естественного плодородия почвы и природно-климатических условий (количества влаги, солнечных дней и др.);
- в недропользовании - местоположения, условий залегания и добычи полезных ископаемых, качества и степени разведанности месторождений, доступности и возможности их эксплуатации;
- в промышленных зонах и городах (поселениях) - нахождения земельных участков относительно рынков ресурсов и продаж, близости, уровня развития и возможностей использования производственной, транспортной и социальной инфраструктуры <4>.
--------------------------------
<4> Умеренко Ю.А. Правовое регулирование управления и распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена: актуальные проблемы теории и практики // Современное право. 2014. N 2. С. 63 - 71.
Механизмы изъятия ренты обусловлены экономическими, социальными и политическими особенностями стран с сырьевой экономикой. А. Смит подчеркивал, что земельная рента и рента природных ресурсов являются оптимальным источником финансирования государственного сектора в условиях рыночной экономики.
Управление собственностью имеет свои характерные особенности в сравнении с другими объектами управления. И в первую очередь это связано с двойственной природой объектов собственности, как:
- объектов вещей (или объектов других видов, нематериальных благ, информации и т.д.), имеющих свои вполне определенные видовые вещные и иные характеристики;
- объектов права со своими вполне определенными правовыми характеристиками, и поэтому подчиненных специальному правовому регулированию.
Это требует при поисках и анализе возможностей эффективного управления наряду с традиционными управленческими подходами, обязательного учета и использования названной правовой компоненты объектов собственности - правового поля управления, которое определяется системой законодательных документов, регулирующих отношения собственности и возможные операции с нею со стороны субъектов собственности. Важнейшее место здесь занимает система правомочий и обязанностей собственника, а также права лиц в отношении собственности, когда они не являются собственниками.
В Гражданском кодексе РФ установлены единые для всех форм собственности (включая государственную, региональную, муниципальную и частную) правомочия и ответственность собственников:
- владения - определяет разнообразие возможностей развития объекта собственности (в соответствии с программами и планами, инвестиционными и иным проектами развития);
- распоряжения - определяет множественные действия по изменению правового статуса объектов собственности (купля-продажа, приватизация и принудительный выкуп, разграничение форм и передача собственности по вертикали государственного управления, различные виды аренды, мена, наследование, дарение и др.), в т.ч. их рыночную оборотоспособность;
- пользования - определяет возможности эффективного извлечения пользы из объекта собственности;
- бремя содержания и ограничения - определяет обширную гамму обязанностей и ответственности собственника по архитектурно-строительному, эстетическому, экологически и физически безопасному, а также иному критериальному содержанию объекта в соответствии с установленными нормативами, правилами и ограничениями. Здесь, в частности, содержатся определенные гарантии сохранения и развития исторического, культурного и духовного наследия (страны, нации, семьи, человечества) применительно к ценнейшим объектам государственной собственности.
Государство, обладая властью и реальным влиянием на параметры нормативно-законодательного регулирования правовых отношений собственности, может весьма активно и целенаправленно определять пределы правомочий, ограничений и обязанностей собственников.
В настоящее время в нашей стране государственная собственность (федеральная и региональная) составляет около 75%, частная - порядка 20% и муниципальная - менее 5%.
Муниципальная собственность в Конституции РФ учреждена как самостоятельная форма собственности, которая не является разновидностью государственной собственности, признается и подлежит правовой защите наряду с другими формами собственности.
В соответствии с законодательством для производства продукции массового спроса, оказания услуг населению и проведения иной деятельности органы местного самоуправления могут создавать муниципальные организации в форме предприятий и учреждений. Учреждения выполняют управленческие, социально-культурные или иные функции некоммерческого характера. Муниципальные организации предоставляют населению жизненно необходимые материальные и духовные блага, тесно взаимосвязаны в процессе функционирования, что позволяет с позиций управления собственностью объединить их в единый имущественный комплекс социально-бытовой сферы муниципального образования.
Функционирование и развитие имущественных объектов социально-бытовой сферы осложнено схожими серьезными и трудноразрешимыми проблемами в области создания нормальной среды обитания, обеспечения населения жильем, жилищно-коммунального обслуживания, благоустройства территории, работы пассажирского транспорта, расширения ассортимента и повышением качества товаров народного потребления и бытовых услуг. Возникновение и трудности преодоления этих проблем в значительной степени обусловлены остаточным принципом выделения для социально-бытовой сферы ресурсов, прежде всего материально-технических, и хроническим дефицитом бюджетных средств.
Возникновение различных организационных форм и многообразных отношений собственности в условиях становления в нашей стране рыночных отношений, коренная реструктуризация государственной собственности с целью повышения эффективности ее использования существенно затрудняют обеспечение гармоничного сочетания интересов субъектов собственности - государства, регионов, муниципальных образований, социальных групп, организаций и отдельных граждан.
Проблема заключается не только в установлении оптимальных масштабов и структуры государственной собственности в определенной сфере хозяйственной деятельности, обеспечивающей более высокую по сравнению с другими формами собственности, общественную, экономическую и социальную эффективность, но и в обосновании целостной системы ее реализации.
Это вызывает необходимость создания соответствующих условий для возникновения прогрессивных отношений и соподчинения различных форм собственности, поскольку их многообразие позволяет, с одной стороны, обеспечивать реализацию преимуществ регулирования рыночного хозяйства - сохранять, воспроизводить и развивать наиболее сильные стороны конкурентной экономики, а с другой - компенсировать его недостатки и нейтрализовать негативные последствия.
Создавая в нашей стране социально ориентированную рыночную экономику, следует помнить весьма актуальные сегодня "заветные мысли" великого ученого Д.И. Менделеева, который подчеркивал, что в России рынок должен обязательно сочетаться с активной ролью государства в экономике, и только государство, дополняя рынок, может обеспечить общенациональный интерес, стать инструментом достижения общего благосостояния.
Основные формы
государственной и муниципальной собственности
Формой собственности называют ее вид, характеризуемый прежде всего тем, кто является собственником. Форма собственности определяет принадлежность разнообразных объектов собственности субъекту какой-либо одной, единой, общей природы, скажем, человеку, семье, группе, коллективу, населению. Нельзя разобраться в экономике, если не научиться классифицировать собственность, т.е. надо уметь распределять отношения присвоения по классам и соподчиненным им видам, конкретным формам в зависимости от их общих признаков.
Основанием для классификации собственности в ее экономическом понимании служит степень развития кооперации труда и производства. Этот критерий показывает, сколько людей объединено в процессе труда и на деле присваивают средства и результаты производства. Тем самым определяется уровень реального обобществления имущества.
Обобществление производства имеет три основных уровня:
1) низший уровень - единоличное присвоение (мелкое предприятие, на котором хозяйствует один человек или его семья);
2) средний масштаб обобществления (более или менее крупное предприятие или хозяйственное объединение, на которым объединен под единым началом труд многих людей);
3) высший уровень - национальный комплекс (труд кооперирован в народнохозяйственном масштабе) <5>.
--------------------------------
<5> http://www.vsmsinfo.ru (Всероссийский Совет местного самоуправления).
Иногда формы собственности сводят вообще к двум видам - частной и государственной, чтобы упростить их рассмотрение и изучение. Сконцентрируем внимание на собственности, разделенной на формы:
а) по форме присвоения:
- индивидуальная: личное подсобное хозяйство, трудовое хозяйство, индивидуальная трудовая деятельность, личная собственность;
- коллективная: кооперативы, коллективные предприятия, арендные предприятия, товарищества, акционерные предприятия, ассоциации и т.д.;
- государственная, общегосударственная, муниципальная: образования на территории государства;
б) по форме права собственности:
- частная: граждан, юридических лиц (предприятий, объединений, организаций);
- государственная, федеральная: республик и других образований в составе государства, муниципальная;
- совместная: совместных предприятий и организаций <6>.
--------------------------------
<6> Региональное развитие и региональная политика России в переходный период / Под ред. С.С. Артоболевского, О.Б. Глезер. М.: Изд-во МГТУ им. Н.Э. Баумана, 2011.
На сегодняшний день основными нормативными правовыми актами, регулирующими приватизацию государственной собственности, являются Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) и Федеральный закон от 21.12.2001 N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" (далее - Федеральный закон N 178-ФЗ).
Согласно ст. 217 Гражданского кодекса Российской Федерации имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, может быть передано его собственником в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном Федеральным законом N 178-ФЗ.
При этом в соответствии с частью 4 ст. 3 Федерального закона N 178-ФЗ к отношениям по отчуждению государственного и муниципального имущества, не урегулированным данным Федеральным законом, применяются нормы гражданского законодательства <7>.
--------------------------------
<7> Социально-экономические аспекты развития государственной и муниципальной собственности в регионе: Монография / Т.Ф. Лушникова, О.А. Хэгай, Е.Н. Елисеева и др. // Челяб. гос. ун-т. Челябинск: Полиграф-Мастер, 2012. 176 с.
В свою очередь, Гражданский кодекс Российской Федерации содержит аналогичную норму, согласно которой положения данного Кодекса применяются к правоотношениям, возникающим при приватизации государственного или муниципального имущества, если Законом о приватизации не предусмотрено иное.
|