Оценка основных направлений бюджетной политики

Всего за три года значительный профицит сменится практически сбалансированным бюджетом. Период 2008-2010 гг. в России с макроэкономической точки зрения во многих отношениях обещает стать переломным. Он будет характеризоваться как изменением объективных условий развития российской экономики, так и поворотом в характере политики правительства.

Во-первых, как ожидается, быстрый рост цен на мировых рынках сырья сменится их снижением. Цены на нефть по прогнозам, снизятся до 50 дол./бар. к 2010 г.

Во-вторых, отставание добычи и экспорта углеводородов от роста российской экономики примет хронический характер.

Несмотря на это, взрывное расширение притока иностранного капитала вызовет дальнейшее реальное укрепление рубля, сокращающее удельный вес экспортно-ориентированных отраслей в ВВП. В итоге размеры нефтегазового комплекса, включая добычу, переработку и транспортировку, стабилизируются на уровне 210-220 млрд. дол.,. A его доля в ВВП будет быстро падать: с 23% в 2006 г. До 13% в 2010 г. Соответственно, расчетная величина природной ренты в нефтегазовом секторе сократится почти вдвое - с 19,1% ВВП в 2006 г. до 10,6% ВВП в 2010 г., как и изъятие нефтегазовой ренты в бюджетную систему. Резкое сокращение удельного веса нефтегазового комплекса повлечет за собой значительное падение суммарных бюджетных доходов. Это объясняется проведенным в ходе налоговой реформы перераспределением налоговой нагрузки, которая в итоге оказалась в нефтяном секторе более чем вдвое, а в газовом секторе - в полтора раза выше, чем в остальной экономике.

Сокращение нефтегазовых поступлений не может быть компенсировано за счет других источников, так что суммарные доходы федерального и расширенного бюджета в 2008-2010 гг. снизятся на 5,4% ВВП.[10,c 58]

Драматическое падение нефтегазовых доходов бюджета будет сопровождаться противоречивыми изменениями в управлении ими.

Преобразование стабилизационного фонда в резервный фонд и фонд будущих поколений в 2008 г. означает переход к значительно более жестким бюджетным правилам. В особом режиме теперь будут управляться не два основных нефтяных налога (НДПИ и экспортные пошлины на сырую нефть), а все пять основных нефтегазовых налогов, кроме налога на прибыль. Кроме того, изменится принцип разделения нефтегазовых доходов на расходуемые и сберегаемые. До сих пор сберегались дополнительные (по сравнению с базовой ценой на нефть) поступления двух основных налогов. Величина расходуемых средств менялась при этом в зависимости от цен на нефть и газ. По новым правилам величина расходуемых средств, называемая «нефтегазовым трансфертом», фиксируется ,в размере 3,7% от ВВП и не будет зависеть от цен на углеводороды. В целом реформа стабилизационного фонда представляет собой переход от краткосрочного частичного сглаживания использования нефтегазовых доходов к их полному долгосрочному сглаживанию. Вместе с тем на переходный период в 2008-2010 гг. нефтегазовый трансферт будет превосходить как установленные стандартные размеры, так и расчетную величину за предыдущие годы.

Если в 2007 г. сбережение нефтегазовых поступлений достигало 7,5% ВВП, то в 2008--2010 гг. оно составит менее 1% ВВП. Сочетание роста расходов федерального бюджета со снижением доходов приведет к быстрому - всего за три года - переходу от значительного профицита (7,4% ВВП) к практически сбалансированному бюджету.[9, c 45]

Основное увеличение расходов связано с увеличением госинвестиций, формированием государственных корпораций, капитализацией институтов развития и пр. За этим стоит намерение стимулировать развитие несырьевых секторов через расширение базы роста экономики и пополнение бюджета. Имея в виду низкую результативность госинвестиций в прошлом, сейчас взят курс на их реализацию в рамках частно-государственного партнерства (ЧГП). Тем не менее, остаются опасения, что дополнительные расходы, ослабив долгосрочную макроэкономическую стабильность, не решат поставленных задач. Ряд международных исследований выявил, что государственные инвестиции и другие меры поддержки ускоряют рост экономики, если качество государственных институтов сравнительно высокое, но не дают эффекта при их низком качестве, что характерно в настоящее время для России.

Международный опыт также свидетельствует, что ЧГП могут внести существенный вклад в развитие инфраструктуры, однако в ряде случаев ослабляют стабильность, создавая значительные скрытые бюджетные обязательства.[13, c 68]

Расчеты показывают, что и после 2010 г. тенденция сокращения бюджетных доходов сохранится. Если взять за основу прогноз средней цены на нефть Агентства энергетической информации США - примерно 45 дол./бар. в 2011-2020 гг. (в пересчете на марку «Юралс»), то доходы федерального бюджета могут снизиться к 2020 г. до 16,5% ВВП, в том числе не нефтегазовых доходов - до 13,4% ВВП. На величину нефтегазового дефицита с 2008 г. установлено жесткое ограничение - он не может превышать 4,7% ВВП, то есть чистые заимствования не должны превосходить 1% ВВП. Прогнозируемая предельная величина расходов стабилизируется тогда на уровне около 18% ВВП Финансовая политика в сфере международных финансовых отношений. Таким образом, после 2010 г. предстоит перейти от этапа быстрого наращивания бюджетных расходов к этапу их постепенного сокращения. При этом следует учитывать растущие потребности финансовой поддержки пенсионной системы. Хотя ей не грозит формальная невозможность выполнить свои обязательства, однако с социальной точки зрения слишком большой разрыв между уровнем трудовых пенсий и зарплаты неприемлем.

Это соотношение в последние годы падало: с 32,0% в 2002 г. до 25,8% в 2007 г. Для предотвращения чрезмерного дальнейшего падения федеральный бюджет предусматривает увеличение трансфертов на трудовые пенсии на 0,7 п.п. к 2010 г.

Расчеты показывают, что для поддержания данного соотношения хотя бы на уровне 2007 г. в 2020 г. потребуется дальнейшее увеличение трансфертов Пенсионному фонду еще на 2,2% ВВП.

Приведенные оценки ясно говорят об острой необходимости перехода от «экстенсивной» к «интенсивной» политике госрасходов. На экстенсивный характер последних тенденций указывает не только быстрое наращивание расходов, но и, например, содержание национальных проектов в здравоохранении и образовании, где выделение дополнительных ресурсов не сопровождалось заметным прогрессом в проведении реформ. Между тем дополнительные ресурсы без улучшения институциональной среды не обеспечивают повышения качества общественных услуг, тогда как реформирование механизмов работы госсектора позволяет решить эту задачу без увеличения расходов.[9,c 23]

Задача-максимум состоит в том, чтобы не просто сдержать дальнейшее увеличение бюджетных расходов, но и довести накопления фонда будущих поколений до размеров, позволяющих решать проблемы пенсионной системы за счет инвестиционного дохода от размещения фонда. Если не будет решена задача повышения эффективности госсектора, то останутся два равно непривлекательных варианта. Ограничения на суммарные расходы будут вести к постепенной деградации социальной сферы. Чтобы этого не допустить, власти могут отказаться от установленных жестких бюджетных правил, увеличив заимствования и используя больше нефтегазовых накоплений. Однако такая политика лишь отсрочит на некоторое время необходимость выбора - проведение серьезных реформ или сдерживание расходов. Кроме того, поддержание высоких расходов создает серьезные макроэкономические риски: в случае неожиданного ухудшения внешней конъюнктуры либо изменения готовности инвесторов кредитовать правительство, оно не сможет в полном объеме выполнять свои обязательства.[7,c 203]

Таким образом, правительство стоит перед серьезным вызовом. В случае успеха макроэкономические и социальные условия для развития будут оставаться благоприятными, неспособность же привести качество работы госсектора в соответствие с повышенными требованиями поставит под сомнение перспективы дальнейшего развития экономики. Налоговая система современной России формировалась в сложных условиях. Спад производства обострил проблему мобилизации доходов в государственный бюджет, хаотически осуществленная приватизация лишила государство важнейших источников финансовых накоплений, рост внешней задолженности вынудил власти сделать упор в налоговой политике на достижение главным образом фискальных целей. Однако при разгуле коррупции (общая сумма взяток сопоставима с доходами федерального бюджета), криминализации общественной жизни ориентация на ужесточение налогового режима обычно приводит к результатам, обратным ожидаемым.[9,c 45] Как следствие теневой сектор в российской экономике приобрел угрожающие масштабы, наметились тенденции к массовому уклонению от уплаты налогов, сокращению налоговой базы. Власти были вынуждены объявить о проведении налоговой реформы, пойти на некоторое ослабление налогового пресса. Хотя, если ставки по отдельным налогам и были снижены (правда, с учетом одновременной отмены льгот по этим налогам налоговое бремя для предприятий, особенно в сфере малого бизнеса, уменьшилось незначительно), о подлинном реформировании налоговой системы говорить пока преждевременно. Действительно, при всем внешнем приближении российской налоговой системы к западным образцам (резкое расширение системы подоходного обложения граждан и предприятий, переход к исчислению прибыли предприятий как разницы между валовой выручкой и суммой расходов, замена налога с оборота на НДС, принятие Налогового кодекса и т.д.) никак не сокращается - а скорее, растет - разрыв между пониманием задач, целей и принципов налогообложения в странах Запада и в России. Если в первых считается неоспоримым, что налоги не должны подавлять производственную активность предприятий, подрывать покупательную способность населения и препятствовать накоплениям (как источнику внутренних инвестиций), то в нашей стране эти истины опровергаются на каждом шагу. Более того, можно утверждать, что в России система налогообложения в целом построена на открытом игнорировании почти всех его основополагающих принципов Мировой финансовый кризис: причины и последствия. Важность стимулирующей функции налогов. Мы исходим из того, что главной целью любой налоговой реформы является достижение оптимального соотношения между стимулирующей и фискальной ролью налогов. Тогда налоговая реформа призвана обеспечить более справедливое распределение налогового бремени, переход к оптимальным налоговым ставкам и упрощение налоговой системы. При этом система администрирования налогов должна способствовать снижению уровня издержек исполнения налогового законодательства, как для государства, так и для налогоплательщиков. Фактически же проводимая сейчас в России налоговая политика характеризуется следующими чертами:

- выраженной регрессивностью налогового обложения (только низкооплачиваемые наемные работники платят подоходные и социальные налоги в полной мере - почти 50%, НДС - 20%, акцизы и др.);

- неравновесным возложением основного налогового бремени на производственные; - тенденцией к расширению доли прямых налогов; Исключением из налогообложения экономических выгод, извлекаемых не в форме рублевых денежных доходов (например, в порядке прямого присвоения имущества, в виде наличных инвалютных доходов, через перевод средств на счета в зарубежных оффшорных зонах и т.д.). Причем только в России существует явная тенденция предоставлять более льготные налоговые режимы для так называемых "мобильных" видов деятельности (финансовых операций, посреднических услуг, сделок с ценными бумагами и т.д.). Которые относительно легко могут быть перенесены за пределы территории страны, чем для видов деятельности и доходов, жестко привязанных к ее территории (таких, как производственная деятельность, добыча природных ископаемых, транспортные услуги, доходы от работы по найму и т.п.). Между тем, если исходить из декларированных российским правительством целей экономической политики, то ее направленность должна быть прямо противоположной. [10,c 405] Одним из наиболее распространенных и часто используемых показателей оценки фискального потенциала действующей налоговой системы является величина налоговой нагрузки на экономику. Как известно, в 2001-2002 гг. был предпринят ряд мер, направленных на определенное ее снижение. Прежде всего, речь идет о введении плоской шкалы подоходного налога регрессивной шкалы социальных отчислений, снижении налога на прибыль юридических лиц до 24% и др. Кроме того, рассматривается возможность внесения других изменений в налоговое законодательство, в частности: отмена налога с продаж, налогов на покупку иностранной валюты, на операции с ценными бумагами, на содержание автомобильных дорог, а также ряда мелких региональных и местных целевых сборов. Повышение роли налогов, связанных с использованием природных ресурсов, введение налога, призванного обеспечить изъятие сверхдоходов, обусловленных ценовой конъюнктурой мировых рынков; переход к налогу на недвижимость, заменяющему налог на имущество и земельный налог; введение системы экологических платежей, охватывающей все виды негативного воздействия на окружающую среду. Однако все эти меры в целом не способны заметно изменить преимущественно фискальный характер налоговой политики. Более того, некоторые из них еще более усугубляют существующие в ней элементы налоговой несправедливости и усложняют действующие налоговые режимы. На начальном этапе проведения экономических реформ государство, как правило, испытывает потребность в значительном объеме централизованных финансовых ресурсов и соответственно вынуждено прибегать к увеличению налогового бремени. Однако в долгосрочной перспективе такая стратегия будет сдерживать развитие экономики. С обеспечением экономической стабилизации на смену ей должна прийти налоговая стратегия, направленная на стимулирование экономического роста, создание благоприятного инвестиционного климата. В этом и состоит главная цель налогового регулирования. Как показывает мировой опыт, достижение определенного уровня экономического развития и стабильности позволяет государству усиливать централизацию финансовых средств для решения социальных и других проблем общегосударственного значения.[10, c 410] В зависимости от степени социальной ориентированности общества налоговая нагрузка на экономику развитых стран колеблется от 30 (США) до 60% (Швеция). В странах с переходной экономикой уровень налоговой нагрузки в период рыночных реформ достигает 26-28%. При внимательном изучении зарубежного опыта становится очевидным, что России не следует повторять сделанные в других странах ошибки и просчеты. Во-первых, это касается корпоративного налога, который на Западе давно подвергается серьезной критике. Попытки налоговых органов "уловить" чистую прибыль предприятий создают массу проблем как для тех, так и для других (достаточно упомянуть "раздвоение" учета на бухгалтерский и налоговый, проблемы обложения филиалов и обособленных подразделений предприятий, применение трансфертных цен и др.). В наших условиях было бы целесообразным полностью отменить этот налог и перейти к обложению лишь выводимых из предприятия (производства) доходов и капиталов. Тогда в категорию облагаемых налогом попали бы только распределяемые между акционерами прибыли (дивиденды), любые другие выплаты в их пользу (включая и маскируемые под видом ссуд, гонораров и т.д.) возвраты капитала в любых формах и избыточные (сверх нормальных размеров) оклады, жалования, субсидии, опционы и т.д. выплачиваемые директорам и высшим управляющим компаний, кроме того, в порядке частичной замены налога на прибыль следует ввести "энергетический акциз" (одновременно со снижением ставки НДС до среднеевропейских 15%), за счет которого государство сможет вывести внутренние цены на энергоресурсы на уровень среднеевропейских и начнет формировать общегосударственные фонды (бюджет) развития. Размеры этого акциза не должны превышать нынешние обязательства предприятий по налогу на прибыль, но его преимущество состоит в том, что предприятия и другие потребители энергоресурсов смогут законно и неограниченно снижать свои налоговые платежи просто благодаря экономии энергии или посредством перехода на использование альтернативных источников энергопитания. Во-вторых, следует отменить все формы прямого обложения доходов, не превышающих прожиточный минимум работников (подоходный и социальный налоги, другие удержания). Очевидно, работники с такими доходами не могут (и не должны) участвовать и в финансировании государственных расходов, и в накоплении ресурсов на свое пенсионное обеспечение. Бессмысленно изымать деньги у этих лиц, ведь они тут же включаются в систему обеспечения пособиями за счет того же государства. Кроме лишней учетной и финансовой работы, никакой общественной пользы такая практика не приносит. Наконец, в-третьих, необходимо окончательно отказаться от идеи налогообложения малого бизнеса. Государство не может и не должно карать своих граждан за то, что они не просто берут на себя все заботы о собственном благополучии, но еще и создают рабочие места для своих близких или знакомых. Разумеется, подобная свобода от налогов должна распространяться лишь на действительно малые предприятия, такие, где их учредители не только вкладывают деньги, но и работают и участвуют в управлении. Среди учредителей нет юридических лиц; предприятие действует на основе полной (неограниченной) ответственности по своим обязательствам; число наемных работников либо ограничивается членами семьи, либо составляет не более 5-10 человек; оборот не превышает установленного максимума, а чистая прибыль - кратного прожиточного минимума. [10,c 55] В последние годы серьезной проблемой во всех развитых странах стало прогрессирующее усложнение налоговых процедур и правил. Отчасти это можно объяснить объективными причинами - распространением подоходных налогов, которые требуют особого порядка исчисления облагаемого дохода, налогообложения прибыли (с учетом произведенных расходов, разрешенных списаний, предоставляемых льгот и т.д.) и суммирования доходов отдельных налогоплательщиков (с целью применения прогрессивной шкалы налогообложения). Вместе с тем нередко подобное усложнение обусловлено намерениями замаскировать предоставление льгот национальным производителям, затруднить доступ на национальный рынок продукции и услуг иностранных предприятий, лоббировать особые льготы отдельным отраслям или группам налогоплательщиков, обеспечить достижение определенных социальных целей и т.д. Налоговые органы должны не только выявлять факты сокрытия доходов и ухода от налогообложения, но и оперативно перекрывать возможные каналы возникновения налоговых нарушений посредством совершенствования нормативно-правовой базы. Следует установить жесткий оперативный контроль над соблюдением налогового законодательства, пресекать "теневые" экономические операции, повысить ответственность граждан и организаций за уклонение от уплаты налогов: - изменение организационной структуры налоговой администрации; - ускоренное развитие информационных технологий в налоговой системе, образование центров обработки данных, в которых предусматривается создание информационного массива на основе слияния потоков информации о хозяйственной деятельности налогоплательщика, поступающей не только от него, но и из других источников;

- борьба с неучтенным наличным оборотом денежных средств в легальном секторе и перекрытие каналов их перетока в теневой сектор через торговлю и оказание услуг за наличный расчет и т.п.; Для стабильного улучшения собираемости налогов требуются целенаправленные усилия государства по формированию налоговой культуры. Повышению собираемости налогов могут способствовать внесение изменений и дополнений в действующее законодательство о налогах и сборах и улучшение налогового администрирования, что прямо зависит от уровня материального обеспечения налоговых органов и их технического оснащения.[13,c 301]