Международный институционный механизм реализации

Международный организационно-правовой (институцион­ный) механизм реализации международного права включает: государства, организации и органы (комитеты, комиссии, судеб­ные органы). Они осуществляют свою деятельность посредст­вом переговоров, консультаций, встреч, конференций, рас­смотрения вопросов в согласительных комиссиях, судебного разбирательства. В своей основе последние представляют собой совокупность средств мирного разрешения споров (в том числе возникающих в процессе реализации).

В соответствии с Декларацией о принципах международно­го права 1970 г. принцип мирного разрешения споров обязы­вает государства стремиться «к скорейшему и справедливому разрешению своих международных споров путем переговоров, обследования, посредничества, арбитража, судебного разбира­тельства, обращения к региональным органам и соглашениям или иными средствами по своему выбору». Названные и иные

Глава 8. Реализация норм международного права

мирные средства могут использоваться государствами не толь­ко для разрешения споров, но и в целях решения иных про­блем — международного нормотворчества (включая правообес-печительное), осуществления правоприменительной деятельно­сти, т. е. для обеспечения реализации норм международного права.

Государства. Для обсуждения хода реализации действующих норм и совместного реагирования на их нарушения государства используют прежде всего переговоры. Они являются наиболее распространенной формой обсуждения и решения международ­ных проблем. Непосредственный контакт представителей госу­дарств позволяет быстро и детально ознакомиться с позициями друг друга, взаимными претензиями, выяснить возможность и пределы уступок и компромиссов, на которые могут пойти го­сударства.

Как правило, организация и проведение переговоров — дело самих государств. Однако в определенных ситуациях они могут воспользоваться помощью третьих государств (одного или не­скольких), международных органов или организаций и даже ча­стных лиц.

В зависимости от роли третьих государств различают пере­говоры, организованные посредством добрых услуг, и перегово­ры с помощью посредничества третьего государства.

Ни добрые услуги, ни посредничество не являются само­стоятельными формами решения проблем. Основная цель доб­рых услуг и посредничества — содействие мирному урегулиро­ванию споров путем переговоров.

Добрые услуги — это деятельность третьих государств по ор­ганизации проведения переговоров между спорящими сторона­ми. Добрые услуги могут быть оказаны либо по просьбе споря­щих сторон, либо по инициативе самих третьих государств. Роль третьего государства заключается в том, что оно создает благоприятные условия для установления контактов между спорящими сторонами, содействует вступлению их в перегово­ры посредством выяснения и передачи условий переговоров, предоставления территории для встречи, выполняет их различ­ные просьбы.

С началом переговоров полномочия третьего государства обычно заканчиваются, хотя оно может с согласия сторон при­сутствовать на переговорах.

§ 4. Международный институционный механизм реализации

Посредничество — это деятельность третьих государств или международных организаций с целью не только организации переговоров, но и оказания помощи в решении спора по суще­ству.

Посредник является активным участником переговоров и имеет возможность влиять на процесс переговоров, а также на их результат. Он обязан глубоко изучить суть спора и ситуа­цию, возникшую в связи с ним. На основе анализа и оценки ситуации он может давать советы, рекомендации участникам переговоров, предлагать проекты решения.

Посредничество осуществляется в интересах спорящих сто­рон, какие-либо попытки навязывать решение должны быть исключены. В ст. 6 Конвенции о мирном решении междуна­родных столкновений 1907 г. подчеркивается, что «добрые ус­луги или посредничество, будут ли они применяться по просьбе спорящих сторон или по почину непричастных столкновению Держав, имеют исключительное значение совета и отнюдь не могут почитаться обязательными».

Консультации. В договорах нередко предусматривается, что наряду с переговорами государства проводят консультации, встречи, причем иногда в одном договоре речь идет и о пере­говорах, и о консультациях, и о встречах.

На консультациях чаще всего государства обсуждают вопро­сы, уже урегулированные правом, дают по ним друг другу со­веты.

Для встреч типичен непосредственный характер, тогда как переговоры и консультации могут проводиться и путем пере­писки, а также по телефону. Встречи и консультации, преду­смотренные в одном договоре, не противопоставляются друг ДРУГУ; подчеркиваются лишь необходимость более тщательной подготовки, авторитетность одной (встречи) и оперативность, рабочий характер другой (консультации).

Международные конференции. В рассматриваемом контексте международная конференция — это временный форум госу­дарств — участников договора для определения мер по обеспе­чению его выполнения. Основные цели конференций: обсужде­ние информации по исполнению договора, разработка реко­мендаций, учреждение специальных органов для обеспечения выполнения обязательств по договору, рассмотрение и приня­тие поправок. Этот перечень не является исчерпывающим, ка-

Глава 8. Реализация норм международного права

§ 4. Международный институционный механизм реализации

ждая конференция может иметь свои цели и задачи в зависи­мости от сферы сотрудничества, намерения участников и т. д.

Конференциям по рассмотрению договоров государства придают большое и все возрастающее значение. Можно при­знать уже типичной ситуацию, когда, заключая договор, госу­дарства предусматривают созыв участников договоров для рас­смотрения того, как сказано, например, в ст. 12 Конвенции о запрещении разработки, производства и накопления запасов бактериологического (биологического) и токсинного оружия и их уничтожении 1972 г., «как действует Конвенция, чтобы иметь уверенность в том, что цели, изложенные в преамбуле, и положения Конвенции... осуществляются».

Конференции являются необходимым и важным этапом в претворении договорных положений в жизнь, анализируя на многосторонней основе ход выполнения договора. Важную роль сыграли конференции по Конвенции о запрещении хими­ческого оружия (октябрь 2002 г.), по Договору о запрещении размещения на дне морей и океанов и в его недрах ядерного оружия и других видов оружия массового уничтожения, по До­говору о нераспространении ядерного оружия, по Конвенции о запрещении военного или любого иного враждебного исполь­зования средств воздействия на природную среду, по Конвен­ции о международной торговле видами дикой флоры и фауны, находящимися под угрозой исчезновения, и др.

В силу специфики международного права проведение кон­ференций призвано оказать действенную помощь в реализации его норм и является важным условием повышения их эффек­тивности.

Международные органы.Расширение и углубление сотрудни­чества государств неизбежно ведут к усложнению организаци­онных форм его обеспечения. Государства все чаще создают специальные международные органы — комитеты, комиссии, рабочие группы. Они могут создаваться на постоянной основе (комитеты по защите прав человека, комиссии по экономиче­скому, торговому, научно-техническому сотрудничеству и др.) либо для решения какого-либо конкретного вопроса или спора (следственные и согласительные комиссии, комиссии экспер­тов и докладчиков по выяснению фактов и др.).

Задача подобных международных органов — изучение и оценка действия конкретных принципов и норм, а также раз­работка мер по более успешному их осуществлению. В докла-

дах комитетов о своей работе, в резолюциях Генеральной Ассамблеи четко прослеживается мысль о том, что их дея­тельность служит необходимым условием и вместе с тем зна­чительным средством усиления действенности норм междуна­родного права.

Комитет по правам человека учрежден в соответствии со ст. 28 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г. Он изучает доклады, представляемые государст­вами — участниками Пакта, т. е., по существу, осуществляет контроль за реализацией обязательств. Комитет направляет свои замечания государствам относительно соблюдения Пакта, получает и рассматривает сообщения о том, что какое-либо го­сударство не выполняет своих обязательств. Комитет может оказывать добрые услуги заинтересованным сторонам, в неко­торых случаях создавать согласительные комиссии.

Создание международных органов предусматривают и дру­гие многосторонние договоры: Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации 1966 г. (Коми­тет по ликвидации расовой дискриминации), Конвенция про­тив пыток 1984 г. (Комитет против пыток) и т. д.

Учреждаются также двусторонние межправительственные органы — смешанные комиссии, рабочие группы и др. Как правило, на смешанные комиссии возлагаются следующие функции: а) контроль и координация выполнения соглашений;

б) разработка программ дальнейшего развития сотрудничества;

в) разработка мер по решению проблем, которые могут возник­нуть при выполнении соглашений; г) выработка рекомендаций по развитию сотрудничества.

Международные организации. Впроцессе реализации норм международного права особое место занимает непосредствен­ная оперативная деятельность международных межправительст­венных организаций. Они создаются для координации сотруд­ничества государств в определенной сфере и по возможности оказывают необходимую помощь государствам в реализации договоров в той же сфере сотрудничества.

Деятельность международных организаций по оказанию по­мощи государствам в развитии образования, культуры, средств информации (ЮНЕСКО), в предоставлении оборудования, ядерной технологии и материалов для использования их в мир­ных целях (МАГАТЭ), в содействии развитию сельского хозяй­ства, промышленности, транспорта, здравоохранения и других

Глава 8. Реализация норм международного права

§ 4. Международный институционный механизм реализации

сферах (Программа развития ООН (ПРООН), другие виды по­мощи — это, по существу, создание материальной базы реали­зации норм международного права государствами. В будуцем роль международных организаций в данной сфере будет возрас­тать, особенно в осуществлении прав человека, а именно: полу­чение информации через международные информационные центры и агентства, доступ к культурным ценностям путем осу­ществления международных культурных программ, охрана здо­ровья и т. д.

Что касается правового обеспечения реализации норм меж­дународного права, то организации могут наделяться весьма широкими и разнообразными полномочиями. Они принимают конкретизирующие и детализирующие акты (например, Декла­рация о принципах международного права 1970 г., принятая Ге­неральной Ассамблеей), акты толкования (резолюция Гене­ральной Ассамблеи ООН от 14 декабря 1974 г. «Определение агрессии»), осуществляют контроль за исполнением междуна­родных обязательств (рассмотрение докладов о мерах по испол­нению обязательств, обсуждение эффективности реализации договора, проведение инспекций и др.).

Существенна роль международных организаций также в деле решения споров. Они вправе предоставлять добрые услуги в споре о толковании и применении норм международного права (такое право по некоторым соглашениям предоставляется, на­пример, ЮНЕСКО). Они осуществляют функции и правопри­менительных органов — от выяснения обстоятельств до рас­смотрения споров и принятия решений (правоприменительно­го акта) по конкретному вопросу, включая применение санкций (деятельность Совета Безопасности и Международного Суда ООН, Суда Европейских сообществ, арбитражных и дру­гих органов, входящих в структуру международных организа­ций).

Мирное решение международных споров является важней­шей функцией ООН. В п. 1 ст. 1 Устава ООН предусматривает­ся, что одна из целей ООН — «проводить мирными средствами, в согласии с принципами справедливости и международного права, улаживание или разрешение международных споров или ситуаций, которые могут привести к нарушению мира».

Мирному разрешению споров специально посвящена гл. VI Устава ООН. Поскольку главная ответственность по поддержа­нию мира возлагается на Совет Безопасности, ему вверяются

основные полномочия по разрешению споров. Он рассматрива­ет любой спор или ситуацию, которая способна привести к ме­ждународным трениям или вызвать спор, для определения того, не может ли продолжение спора или ситуации угрожать под­держанию международного мира и безопасности.

Совет Безопасности может: 1) потребовать от сторон разре­шения спора при помощи мирных средств (п. 2 ст. 33); 2) реко­мендовать надлежащую процедуру или методы урегулирования (п. 1 ст. 36); 3) рекомендовать такие условия разрешения спора, какие найдет подходящими (п. 2. ст. 37); 4) делать спорящим сторонам в любом споре рекомендации по их просьбе с целью мирного решения спора (ст. 38).

Если стороны уладили спор после передачи его в Совет Безопасности, он прекращает дело. Вместе с тем ни одна из спорящих сторон не может прекратить дело в Совете Безопас­ности по своему усмотрению.

Споры могут рассматриваться также в Генеральной Ассамб­лее ООН. В соответствии с п. 2 ст. 11 Устава она может обсуж­дать и давать рекомендации по любым вопросам, относящимся к поддержанию мира и безопасности по просьбе любого члена Организации, государств — не членов, а также Совета Безопас­ности. Если Совет Безопасности уже рассматривает спор, Гене­ральная Ассамблея не может делать какие-либо рекомендации в отношении его, если Совет не запросит об этом.

Региональные структуры.Международные споры могут рас­сматриваться также в региональных организациях (например, СНГ, ОБСЕ, Организация африканского единства (ОАЕ), Лига арабских государств (ЛАГ), Организация американских госу­дарств (ОАГ) и в рамках иных форм постоянного сотрудничест­ва. Устав ООН рекомендует использовать возможности регио­нальных соглашений и органов для разрешения споров до пе­редачи их в Совет Безопасности. Последний же должен поощрять мирное разрешение международных споров при по­мощи таких организаций. В частности, ОАЕ и ЛАГ сыграли по­зитивную роль в решении ряда спорных территориальных про­блем. ОБСЕ (прежде — СБСЕ) оказывает позитивное воздейст­вие на урегулирование сложных, конфликтных ситуаций в ряде районов бывшего Союза ССР. В ОБСЕ складывается для этого надлежащая правовая основа. В ее рамках разработана ком­плексная система мирного урегулирования споров. Она вклю­чает: 1) механизм по урегулированию споров; 2) примиритель-

Глава 8. Реализация норм международного права

ные комиссии; 3) арбитражные трибуналы; 4) комиссию по примирению; 5) директивное примирение. Порядок использо­вания процедур урегулирования споров определяется актами, принятыми на специальных конференциях в 1991 г. (Валетта) и 1992 г. (Стокгольм).

Следственные комиссии.Деятельность следственных и согла­сительных комиссий обычно связана с нарушением норм меж­дународного права или угрозой такого нарушения. Они выяс­няют фактические обстоятельства нарушения норм или угрозы нарушения (в том числе посредством использования данных контрольной деятельности) и дают им юридическую оценку. Согласно Конвенции о мирном решении международных столкновений 1907 г. следственные комиссии обязаны облег­чать разрешение споров выяснением вопросов факта посредст­вом беспристрастного и добросовестного расследования. Они учреждаются на основе особого соглашения между спорящими сторонами, в котором точно определяются факты, подлежащие расследованию, порядок образования комиссии, объем полно­мочий, а также место пребывания комиссии, язык, которым она будет пользоваться (ст. 10).

Каждая спорящая сторона обязана сообщать комиссии факты, представлять акты, бумаги и документы, которые бу­дут необходимы для раскрытия истины (ст. 19), обеспечить явку свидетелей и экспертов, находящихся на ее территории (ст. 23).

Следственные комиссии являются лишь элементом систе­мы правоприменительных органов, поскольку выполняют лишь часть функций, присущих последним, — выяснение фактических обстоятельств. В итоге своей работы следствен­ная комиссия составляет доклад, который не имеет обязываю­щего значения. За государствами — участниками спора сохра­няется полная свобода воспользоваться им по своему усмот­рению.

Согласительные комиссии. Вотличие от следственных со­гласительные комиссии не ограничиваются выяснением фак­тов: они оценивают факты и могут вырабатывать условия уре­гулирования вопроса (или спора), хотя предложения согласи­тельной комиссии также не являются обязательными для сторон.

Международные судебные учреждения(см. гл. 10 настоящего учебника).

§ 5. Внутригосударственный нормативный механизм реализации 179