Поняття та ознаки адміністративно-правового спору

МАРІУПОЛЬСЬКИЙ ДЕРЖАВНИЙ УНІВЕРСИТЕТ

ЕКОНОМІКО-ПРАВОВИЙ ФАКУЛЬТЕТ

КАФЕДРА КОНСТИТУЦІЙНОГО АДМІНІСТРАТИВНОГО ТА

МІЖНАРОДНОГО ПРАВА

ДИПЛОМНА РОБОТА

Спеціаліста

на тему: «Правова природа адміністративно-правового спору»

Виконала: студентка ОКР «Спеціаліст»,

Спеціальності 7.060101 «правознавство»

Попудько С. І.

Керівник: к.ю.н., доцент

Мирошниченко Ю. М.

_______________ «____»________2015 р.

Рецензент: к.ю.н., доцент

Польщиков В. В.

_______________ «____»________2015 р.

Маріуполь - 2015 року

ЗМІСТ

ВСТУП....................................................................................................................5

РОЗДІЛ 1 АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВИЙ СПІР: ПОНЯТТЯ І

ПОРЯДОК ВИРІШЕННЯ..................................................................8

1.1. Поняття та ознаки адміністративно-правового спору.................8

1.2. Адміністративний (позасудовий) і судовий порядок вирішення

адміністративно-правових спорів, їх зміст та співвідношення..15

РОЗДІЛ 2 ДЕЯКІ ПИТАННЯ ПРАКТИКИ РОЗГЛЯДУ СУДАМИ

АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВИХ СПОРІВ............................24

2.1. Правове забезпечення судового розгляду адміністративно-

правових спорів............................................................................24

2.2. Застосування принципів судочинства при розв’язанні

адміністративно-правових спорів...............................................32

2.3. Розмежування юрисдикції судів щодо вирішення справ за

участю суб’єктів владних повноважень.....................................40

РОЗДІЛ 3 ЗАРУБІЖНИЙ ДОСВІД ОРГАНІЗАЦІЇ СИСТЕМ

АДМІНІСТРАТИВНОЇ ЮСТИЦІЇ: ЗНАЧЕННЯ ТА

МОЖЛИВОСТІ ВИКОРИСТАННЯ.............................................49

ВИСНОВКИ..........................................................................................................61

СПИСОК ВИКОРИСТАНОЇ ЛІТЕРАТУРИ.................................................64

ВСТУП

РОЗДІЛ 1

СУТНІСТЬ, ОЗНАКИ ТА ПОНЯТТЯ АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО СПОРУ

Поняття та ознаки адміністративно-правового спору

На сучасному етапі розбудови нашої держави першочергового значення набуває проблема реального забезпечення конституційного права особи на захист, особливо це стосується відносин із державними інституціями. З огляду на це, особливої актуальності набувають питання щодо удосконалення порядку вирішення, а у зв’язку з цим й розкриття змісту поняття адміністративно-правового спору.

Звертаючись до юрисдикції адміністративного суду, законодавець використовує в Кодексі адміністративного судочинства України (далі – КАС) [1] термін «публічно-правовий спір», але визначення цьому терміну не дає. Для вживання в КАС запропоновано поняття справи адміністративної юрисдикції як переданого на вирішення адміністративного суду публічно-правового спору, у якому хоча б однією зі сторін є суб’єкт владних повноважень, а саме: орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб’єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень. Наведене поняття свідчить про те, що, на думку законодавця, визначальною рисою публічно-правого спору є участь в ньому суб’єкта владних повноважень. Але потрібно пам’ятати, що суб’єкт владних повноважень може бути стороною цивільного або господарського спору. Крім того, за правилами КАС вирішуються справи, до участі в яких подібні суб’єкти можуть і не залучатися. Відповідно до ч. 1 ст. 17 КАС до останніх належать справи, пов’язані із виборчим процесом чи процесом референдуму. У таких справах згідно з положеннями статей 175 та 176 КАС сторонами, як правило, виступають кандидати на виборні посади, їх довірені особи, партії (блоки), місцеві організації партій, ініціативні групи референдуму, засоби масової інформації, їх власники тощо.

Нині науковці у своїх роботах все частіше звертаються до категорії «адміністративно-правовий спір», оскільки вона може об’єднувати ознаки, характерні для правових конфліктів, розв’язання яких як в судовому, так і в адміністративному порядку потребує запровадження спеціальних правил.

Поширеною в юридичній науці є точка зору, згідно з якою спір відносять до категорії адміністративних, якщо юридичне питання, що складає зміст спору, є питанням адміністративного права [2, с. 10; 3, с. 30].

В. Ф. Фролов вважає, що спір є претензією, в якому одна сторона відстоює свою позицію про предмет спору [4, с. 173].

На думку Е. Б. Лупарева, спір виступає власне типом правовідносин, який характеризується наявністю протиріч сторін, викликаних конфліктом інтересів або неспівпаданням поглядів [5, с. 134].

Великий тлумачний словник сучасної української мови дає нам два визначення спору:

1) словесне змагання; обговорення чого-небудь двома або кількома особами, в якому кожна із сторін обстоює свою думку, свою правоту;

2) взаємні домагання щодо володіння чим-небудь, посідання чогось та ін., вирішуванні переважно судом [6, с. 1172].

Таким чином, спір ми можемо визначити як виникаюче в результаті певних розбіжностей словесне змагання, обговорення чого-небудь, у якому кожний учасник відстоює свою думку, яка відрізняється від думки іншого учасника.

Визначення категорії «адміністративно-правовий спір» не можливо без визначення поняття «адміністративної юрисдикції».

Так, термін «юрисдикція», на думку вчених Л. С. Анохіної і О. М. Анохіна, охоплює повноваження суб’єктів, які здійснюють правозастосовчу й правоохоронну діяльність. Вони вважають, що юрисдикція нерозривно пов’язана з функціонуванням інституту юридичної відповідальності, оскільки остання може бути реалізована тільки в межах юрисдикційного процесу, а тому її розглядають як врегульовану адміністративно-правовими нормами діяльність відповідних суб’єктів щодо розгляду та вирішення справ про адміністративні правопорушення та застосування за їх вчинення адміністративних стягнень [7, с. 11–13].

На думку В. А. Круглова, адміністративна юрисдикція – це встановлена законом сукупність повноважень відповідних державних органів, посадових осіб щодо розгляду та вирішення справ про адміністративні правопорушення [8, с. 13].

Ю. А. Андріанова під адміністративною юрисдикцією розуміє самостійний вид державної, підзаконної, правозастосовчої і правоохоронної діяльності, якій притаманна змагальна процедура вирішення справи, видання юрисдикційного акта в установленій законом формі і наявність правового спору. На її думку, адміністративна юрисдикція – це діяльність, яка здійснюється шляхом реалізації відповідних правових норм і вимог, за допомогою заходів як судового, так й позасудового (адміністративного) процесу. Форма життя адміністративної юрисдикції – адміністративний процес. Сфера застосування адміністративного процесу – захист адміністративних правовідносин, вирішення протиріч сторін, викликаних конфліктом інтересів у сфері державного управління і незбігом поглядів на законність і обґрунтованість дій державних органів [9, с. 11–13].

Вчені В. К. Колпаков і О. В. Кузьменко зазначають, що необхідність визначення сутності поняття «юрисдикція» випливає з поділу всього масиву адміністративних проваджень на адміністративно-юрисдикційні та адміністративно-регулятивні.

Що стосується адміністративно-юрисдикційних проваджень, то це провадження у справах про адміністративні правопорушення, виконавче провадження, провадження щодо вжиття заходів адміністративного примусу, дисциплінарне провадження, провадження за скаргами та ін. Усі ці провадження є провадженнями з вирішення спору про права, а їх результат – накладення стягнення і відновлення порушених правовідносин [10, с. 282].

На думку Ю. М. Козлова адміністративну юрисдикцію потрібно розглядати, як адміністративно-процесуальну діяльність, яка здійснюється у позасудовому або судовому порядку з метою розгляду та вирішення адміністративно-правових спорів і застосування адміністративно-примусових заходів. В якості предмета юрисдикційної діяльності вчений зазначає неконкретні адміністративно-правові спори. Він вважає, що такого роду спори виникають не тільки за ініціативою керованої сторони, а також за ініціативою керуючої сторони (наприклад, при порушенні справи про притягнення громадян до адміністративної відповідальності) [11, с. 405, 413–414].

В. А. Круглов наголошує на тому, що практична реалізація повноважень щодо розгляду і вирішення справ про адміністративні правопорушення є адміністративно-юрисдикційною діяльністю або здійсненням стадії розгляду справи і прийняття рішення [12, с. 13–14].

І. В. Тимошенко, на відмінність від інших науковців, розглядає адміністративну юрисдикцію у вузькому значенні, як діяльність щодо розгляду і вирішення справ про адміністративні правопорушення [13, с. 140–141].

І. О. Картузова вважає, що поняття і структура адміністративно-юрисдикційного процесу зумовлені існуванням особливого роду правоохоронної діяльності, зміст якої становить розгляд справ про адміністративні проступки. Таку юрисдикційну діяльність автор визначає як діяльність з розгляду спорів і застосування примусу [14, с. 154].

А. П. Шергін зазначає, що застосування матеріальних норм про відповідальність здійснюється в межах відповідного виду юридичного процесу (а не провадження, оскільки саме провадження є внутрішньою структурою категорії юридичного процесу). Виходячи із вимог системності деліктного законодавства, дослідник робить висновок про те, що формою відображення та реалізації адміністративно-деліктного права є адміністративно-юрисдикційний процес [15, с. 168].

Отже, в теорії адміністративного права фактично виділяють дві концепції адміністративної юрисдикції: в першому випадку предмет адміністративної юрисдикції зводиться до адміністративного правопорушення, а в другому – переважно до адміністративних спорів.

Таким чином, аналіз змісту поняття адміністративної юрисдикції дає підстави для висновку, що для зазначеної діяльності завжди характерним є наявність адміністративно-правових конфліктів, які виступають у трьох структурних елементах: адміністративні правопорушення; дисциплінарні проступки; адміністративно-правові спори, які розглядаються і вирішуються в установленому законом позасудовому чи судовому порядку у визначеній адміністративно-процесуальній формі з дотриманням принципів адміністративного права спеціально уповноваженими органами.

Визначаючи поняття «адміністративно-правовий спір», потрібно брати до уваги, що у контексті чинного законодавства цей термін охоплює спори, що виникають не тільки з безпосередньо адміністративно-правових, але також з інших публічно-правових відносин (фінансових, податкових, митних, антимонопольних, виборчих і тощо.

Власне термін «адміністративно-правовий спір» слід розглядати у двох значеннях: у вузькому – як спір, що виникає з суто адміністративно-правових відносин, і у широкому – як публічно-правовий спір, який виникає з усіх відносин публічно-правового характеру в сфері публічного адміністрування. На нашу думку, саме широке розуміння категорії «адміністративно-правовий спір» гарантуватиме особам право на захист від порушень з боку публічної влади.

Особливе місце серед правових спорів займають спори фізичних та юридичних осіб з органами публічної адміністрації при здійсненні ними владних повноважень. Адже особа, вступаючи у правовідносини з органами влади, перебуває у підпорядкуванні цих органів, які можуть визначати права та обов’язки особи. Спори такого типу у Кодексі адміністративного судочинства України [1] названо публічно-правовими.

Найбільш характерною ознакою публічно-правових спорів є сфера їх виникнення, тобто сфера публічної діяльності. Відповідно, відносини, які виникають у зазначеній сфері, є публічно-правовими [16, с. 122-126].

Адміністративно-правовий спір також є різновидом юридичного конфлікту, що виникає з публічно-правових відносин у сфері державного управління та місцевого самоврядування, обов’язковою стороною такого спору повинен бути орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їх посадові особи або інші суб’єкти, на яких покладається виконання функцій державних органів, а його вирішення може бути здійснено в судовому чи адміністративному порядку з метою захисту прав, свобод і законних інтересів осіб, забезпечення законності у зазначеній сфері [17, с. 186].

Публічно-правові відносини – це передбачені нормами публічного права суспільні відносини, що виражаються у взаємних правах та обов’язках їх учасників у різних сферах життєдіяльності суспільства, пов’язаних з реалізацією публічної влади [18, с. 112].

Числені дискусії дозволили науковцям сформувати два підходи до визначення природи адміністративно-правового спору – формальний і матеріальний [19, c. 75].

При формальному підході адміністративно-правовий спір характеризують як такий, що вирішується адміністративним судом за спеціально встановленою процедурою. Такий підхід, на нашу думку, виглядає поверховим, оскільки він не дозволяє сформувати уявлення про внутрішню та змістовну специфіку даного спору.

При матеріальному підході науковці зосереджуються на суб’єктному складі спору і на характері правовідносин, з яких він виник. Як справедливо відзначають дослідники, саме характер правовідносин, з яких виник спір, дозволяє виокремити серед всіх юридичних конфліктів адміністративно-правові спори. Для встановлення характеру правовідносин акцентується увага на відмінностях між публічним і приватним правом, а також робиться акцент на тому, що адміністративно-правовий спір відсутній, якщо суб’єкт владних повноважень застосовує норми приватного права, і очевидно існує, коли юридичне питання, яке формує зміст спору, є питанням права публічного [20, c. 99].

Загальне обґрунтування вищевикладеного дозволяє виділити ряд характерних ознак, наявність яких дає змогу стверджувати, що даний конфлікт є адміністративно-правовим спором.

По-перше, адміністративно-правовий спір виникає у зв’язку з управлінською діяльністю суб’єктів владних повноважень, які представляють державу, а отже є тісно пов’язаним з державним управлінням. Однак, законодавство України передбачає, що учиняти дії, спрямовані на упорядкувань суспільних відносин, спроможні не тільки державні органи чи їх представники, але ї органи місцевого самоврядування та інші недержавні формування. Таким чином, будь-який суб’єкт, якому законом надано право здійснювати у публічних інтересах управлінські функції, може призвести до виникнення адміністративно-правового спору.

По-друге, використання в КАС для визначення юрисдикції судів словосполучення «публічно-правові відносини» означає, що адміністративно-правовий спір може виникнути з відносин різної галузевої належності. Отже, головною ознакою визначення адміністративно-правового спору, є те, що у таких відносинах суб’єкт владних повноважень здійснює саме управлінські функції.

По-третє, адміністративно правовий спір, як правило, виникає з відносин між нерівними учасниками. Але, під час вирішення такого спору його учасники повинні бути зрівняні у можливостях щодо доведення своєї правоти. Вищезазначене досягається шляхом запровадження спеціальних судових та позасудових процедур щодо розв’язання досліджуваних конфліктів.

Зазначене дозволяє сформулювати висновок про те, що адміністративно-правовий спір можна визначити як юридичний конфлікт між фізичною чи юридичною особою, з одного боку, і суб’єктом владних повноважень – з іншого, який зумовлений здійсненням останнім управлінських функцій і може вирішуватися як в судовому, так і в позасудовому (адміністративному) порядку, однак із застосуванням спеціальних процедур, якими передбачено нерівність учасників відносин, з яких він виник.