Місцеві бюджети — основа місцевих фінансів в Україні

Місцеві бюджети — визначальна ланка місцевих фінансів. У них зосереджено понад 80% від усіх фінансових ресурсів, що перебувають у розпорядженні місцевого самоврядування. Водночас місцеві бюджети — важливий і складний елемент бюджетної системи кожної держави. Питання їх побудови, ефективного використання у фінансовому механізмі держави завжди привертають увагу науковців і фінансистів.

Система місцевих бюджетів існує у всіх країнах світу. Про­те її розвиток і функції зумовлені низкою національних, полі­тичних, економічних та інших факторів. Найбільший вплив мають економічні та політичні фактори. У промислове розви­нених країнах їм належить значна роль в економічному й со­ціальному розвитку. Так, у США, Японії, Німеччині з місцевих бюджетів фінансується майже 40% від усіх бюджетних витрат держав. Найбільше видатків спрямовують на утримання закла­дів освіти, охорони здоров'я та соціального забезпечення, органів правопорядку, будівництво місцевих шляхів тощо.

На наш погляд, при дослідженні проблеми місцевих бюд­жетів їх треба розглядати у двох аспектах. По-перше, як орга­нізаційну форму мобілізації частини фінансових ресурсів у розпорядження місцевих органів самоврядування. По-друге, як систему фінансових відносин, що складаються між місце­вими та державним бюджетами, а також усередині сукупності місцевих бюджетів.

Як організаційна форма мобілізації доходів і здійснення витрат місцевими органами самоврядування місцеві бюджети — це балансові розрахунки, які відповідають вимогам складан­ня балансів, тобто вони мають дохідну й витратну частини, принципи збалансування тощо. Тому можна стверджувати, що місцеві бюджети — це балансові розрахунки доходів і витрат, які мобілізуються й витрачаються на відповідній території.

Водночас місцеві бюджети слід розглядати як важливу фі­нансову категорію, основу якої становить система фінансових відносин, а саме: відносини між місцевими бюджетами й гос­подарськими структурами, що функціонують на даній терито­рії; відносини між бюджетами й населенням даної території, що складаються при мобілізації й витрачанні коштів місцевих бюджетів; відносини між місцевими бюджетами різних рівнів із перерозподілу фінансових ресурсів; відносини між місцеви­ми бюджетами і державним.

До місцевих належать обласні, районні, міські, селищні та сільські бюджети. Це фонди фінансових ресурсів, що зосеред­жені в розпорядженні місцевих рад народних депутатів та ор­ганів місцевого й регіонального самоврядування. Компетенція кожного з них у галузі бюджету й фінансів розмежована, усьо­го місцевих бюджетів в Україні понад 14 тисяч. Найчисельніша група — це сільські, селищні та міські бюджети.

У більшості країн місцеві бюджети не включаються до державних чи федеральних бюджетів. Місцеві органи самовряду­вання самостійно визначають напрямки використання коштів своїх бюджетів. Ці бюджети містять видатки на фінансування підприємств й організацій місцевого господарства, на фінансу­вання здійснюваних місцевими органами заходів у сфері освіти, культури, охорони здоров'я, фізичної культури, соціального за­безпечення, на утримання місцевих органів влади та управління.

Перехід до ринкової економіки потребує суттєвої рефор­мації системи фінансового забезпечення соціальної сфери. Ба­гато років розвиток соціальної сфери був тісно пов'язаний із суспільними фондами споживання. Такий зв'язок відповідав ідеї соціальних гарантій населення і мав дуже привабливий вигляд. Водночас при зростанні асигнувань на соціальні по­треби значних зрушень щодо якості соціально-культурного обслуговування останніми роками не сталося.

Причини такого становища, на наш погляд, полягають у відсутності у споживача дієвих важелів контролю й оцінки якості послуг, монополізмі закладів соціальної сфери, їхній орієнтації на відомчі показники, зростаючому розриві між рів­нями оплати праці працівників соціально-культурних закладів та інших галузей економіки, значній централізації в розподілі коштів, спрощеному, зрівняльному підході до забезпечення соціальними благами та послугами.

Зрівняльний розподіл фінансових ресурсів, які спрямову­ються на розвиток соціальної сфери, призвів до нового виду соціальної нерівності, зумовленої неможливістю в багатьох ре­гіонах збільшити фінансування соціальної сфери відповідно до зростання обсягу створюваних у регіоні фінансових ресурсів.

В умовах незалежності України та розширення самостій­ності територіально-адміністративних одиниць з'являються можливості для принципово нового підходу до питань фінан­сового забезпечення потреб соціальної сфери. Розв'язання проблеми має бути перенесено на рівень місцевих рад. Це за­безпечить дієвіший контроль за розподілом ресурсів, раціо­нальний відбір пріоритетів розвитку, поставить фінансування розвитку соціальної сфери у залежність від зростання ефек­тивності виробництва в регіоні. З державного бюджету мають фінансуватися лише заходи загальнодержавного значення. Справедливий та економічно обґрунтований розподіл соціаль­них благ і послуг може бути забезпечений лише в межах міста або регіону. Звісно, що в окремих випадках підтримка гарантованого державним законодавством рівня соціального обслуговування може потребувати виділення субвенцій із загальнодержавного бюджету.

Важливим напрямком щодо поліпшення фінансового забезпечення соціальної сфери є удосконалення системи управління ЇЇ розвитком. Насамперед потрібен перехід до децентралізації управління. Основним суб'єктом управління повинні стати постійні комісії місцевих рад, в їхнє розпоряд­ження мають бути передані відповідні грошові фонди. Вони можуть використовуватися на розвиток загальної освіти, культури, охорони здоров'я.

Джерелами ресурсів для створення цих фондів мають бу­ти кошти місцевих бюджетів, надходження від зацікавлених підприємств та організацій, власні кошти населення, пожерт­вування та добровільні внески, субвенції з державного бюдже­ту. Демократизація управління соціальною сферою передба­чає відповідальність перед населенням за її розвиток. Вона буде реальною, якщо постійні комісії матимуть право розпоряд­жатися фінансовими ресурсами і на цій основі напрацьовува­ти напрямки розвитку соціальної сфери, визначати відповід­ну політику, розробляти й фінансувати цільові програми. Це дасть змогу реальніше відображати суспільні інтереси та забез­печувати їхню реалізацію.

Виконавчі органи, що існують на сьогодні, не можуть ви­конувати роль суб'єкта соціально-економічної політики в міс­ті. У їхньому розпорядженні перебувають переважно фінансові ресурси, передбачені місцевими бюджетами. Проте місцевий бюджет — це тільки частина фінансових ресурсів. Наприклад, у 1999 р. на освіту було використано з місцевих бюджетів тро­хи більше, ніж 68% від загального обсягу коштів на ці потреби. Решту становили кошти підприємств та організацій, профспі­лок, інших джерел. Схоже і в фінансуванні охорони здоров'я, культури. Координація використання значних сум фінансових ресурсів є постійною необхідністю. Концентрація коштів з усіх джерел у спеціальних фондах сприяла б раціональнішому використанню їх. Загальновідомо, що ресурси підприємств і організацій, наприклад в галузі освіти, спрямовуються не завжди туди, де ефективність їх використання найвища.

Соціальна сфера може успішно розвиватися на основі програм із будь-яких напрямків і видів послуг, які розробляють місцеві ради. На підставі розроблених і затверджених програм

мають укладатися договори й складатися замовлення конкрет­ними організаціями під відповідні асигнування. Виконавцями програм і замовлень можуть бути безпосередньо заклади соці­ально-культурної сфери. За цих умов органи місцевої держав­ної адміністрації повинні виконувати лише функції контролю за додержанням стандартів та якістю виконання договірних зобов'язань. Економічною гарантією з боку місцевих рад стали б нормативи мінімальних розмірів фінансування цих закладів на розрахункову одиницю.

Безумовно, що методи вирішення питань фінансового за­безпечення різних підгалузей соціальної сфери мають бути різними. Найважливішим у цьому питанні є розумне й ви­правдане залучення коштів населення на згадані цілі.

Вкладення коштів у розвиток освіти й охорони здоров'я є вигідною сферою з найвищим рівнем окупності. Наприклад, кожний карбованець, спрямований на розвиток освіти, дає З гривні прибутку, а в галузі охорони здоров'я — 4 гривні. Нехту­вання цими принципами або збереження залишкового методу фінансування цих соціальних потреб є наслідком спотворення структур управління будь-якого рівня. Сутність нових методів вирішення цих питань в умовах економічної реформи полягає в тому, щоб подолати всі негативні тенденції та стереотипи. У ринкових відносинах залучення коштів населення є як не­обхідністю, так і реальністю. Система фінансування має ґрунтуватися на збалансованому поєднанні бюджетних і позабюд­жетних джерел при значній децентралізації на користь самоуправлінських територіальних структур.

Так, у галузі освіти за рахунок бюджетних коштів доцільно фінансувати лише мінімальні потреби для освоєння загально­освітніх програм. Поглиблення й розширення знань у галузі професійної підготовки має здійснюватися за рахунок коштів підприємств, естетичного виховання й оздоровлення — за раху­нок коштів батьків, в охороні здоров'я — за рахунок розвитку страхової медицини.

Звичайно, потребує свого вирішення питання зміцнення дохідної бази місцевих бюджетів за рахунок податкових надход­жень. На нашу думку, цього можна досягти, якщо основу до­хідної частини бюджетів становитимуть платежі за ресурси. Та­кий підхід економічно обґрунтований, оскільки забезпечує реалізацію права власності місцевої ради на ресурси, надані в розпорядження й користування суб'єктам господарювання.

Прив'язка доходів місцевого бюджету до платежів за ресурси створює умови, за яких місцеві ради увійдуть до системи рин­кових відносин як рівноправний партнер. Важливо, що платежі за ресурси запобігатимуть марнотратству при їхньому викорис­танні, а місцеві ради будуть зацікавлені в розширенні відтворен­ня ресурсів та посиленні контролю за їхнім використанням.

Нагальною с потреба щодо запровадження деяких місце­вих податків — на перепродаж нерухомого майна, автомобілів, технічних засобів, зборів із біржових операцій, за забруднення навколишнього середовища, податків на майно, банківсь­ких депозитів тощо. Втілення цих пропозицій не пов'язане зі значними труднощами. До місцевих податків слід віднести й прибутковий податок із фізичних осіб. Загалом ці проблеми потребують серйозної наукової розробки, вивчення досвіду за­рубіжних країн і напільного розв'язання.