Основні напрями зміцнення фінансової незалежності місцевого самоврядування в Україні

Прийняття Конституції України зумовило необхідність проведення такої економічної політики, яка б передбачала послідовне розв'язання завдань соціально-економічного роз­витку регіонів. Останнє потребує реформування міжбюджетних відносин, що пов'язано з реформуванням системи дер­жавного управління, адміністративною реформою, реформою системи місцевого самоврядування, адміністративно-територі­ального устрою, податкової системи і власне бюджетної систе­ми України.

Слід зазначити, що без вирішення питань, пов'язаних із міжбюджетними відносинами, не можна досягти макроекономічної стабільності, структурної перебудови державного секто­ра, підвищення ефективності та якості державних послуг і за­безпечення економічного зростання на засадах соціальної справедливості. Досі неодноразово робилися спроби поліпши­ти фінансове становище на місцевому рівні, проте вони були здебільшого непослідовними й спрямованими на вирішення часткових питань. Заходи, які вживалися, усе ще не змогли за­безпечити реальної передачі органам влади нижчих рівнів від­повідальності та прав прийняття рішень.

Слід зазначити, що економічний розвиток більшості країн світу супроводжувався, зокрема, зростанням ролі фінансів міс­цевих органів влади у розв'язанні численних завдань повсякденного життя. Ця проблема є однією з ключових і в процесі дер­жавного будівництва в Україні, адже очевидно, що без стабіль­них і достатніх фінансових ресурсів не може існувати дієздатна й ефективна місцева влада, а без неї — демократична держава.

Як відомо, основою фінансової бази органів місцевого са­моврядування є місцеві бюджети. Свідченням посилення впли­ву органів місцевого самоврядування на розвиток економічних і соціальних процесів у регіонах і в державі в цілому є зростан­ня частки місцевих бюджетів у видатках зведеного бюджету Ук­раїни.

Правове підґрунтя формування місцевих бюджетів на сьогодні визначається Конституцією України, Законами "Про місцеве самоврядування в Україні", "Про бюджетну систему України", "Про систему оподаткування" та деякими законодавчими актами щодо зарахування дохідних джерел.

Проте певні суперечності, які є в положеннях названих законодавчих актів, не дають змоги застосувати їх у повному обсязі. Тому стає очевидним, що потрібні нові кроки у цьому напрямку, які б ґрунтувалися на глибокому науковому аналізі нинішнього рівня фінансової забезпеченості місцевого само­врядування, і на цій основі здійснювався пошук відповідних важелів щодо його вдосконалення.

Одним із таких важелів може слугувати законодавче за­кріплення принципово нової системи вирівнювання доходів та видатків бюджетів різних рівнів, тобто якнайшвидше розв'я­зання проблеми фінансового вирівнювання для забезпечення мінімальних розмірів місцевих бюджетів.

Проте й досі ще не має науково обґрунтованого чи підтвер­дженого розрахунками єдиного визначення рівня соціальних послуг на душу населення в межах усієї території України, який відповідно до Закону України "Про місцеве самовряду­вання в Україні" має бути основою для розрахунку мінімаль­ного бюджету адміністративно-територіальної одиниці, а також методики розрахунку нормативу бюджетної забезпеченості на одного жителя. Без такого визначення спроба запровадження нової системи фінансового вирівнювання у повній відповід­ності з чинними законодавством майже неможлива,

Однак система визначення обсягів бюджетного фінансу­вання з місцевих бюджетів на соціально-культурні програми та інші заходи, передбачені законодавством, лише шляхом прямо­го розрахунку за кожним типом установ на основі мережі, штатів і контингентів отримувачів бюджетних коштів не за­довольняє нагальну потреби у реформуванні бюджетних повноважень, оскільки є непрозорою, непередбачуваною і не стимулює місцеві органи влади до збільшення доходів та економії видатків.

Основними напрямками зміцнення фінансової незалеж­ності місцевого самоврядування повинно стати:

— створення бюджетної системи та міжбюджетних взаємовідносин, що відповідатимуть новій конституційній природі державної влади та потребам розвитку місцевого самоврядування;

— удосконалення системи мережі й штатів бюджетних установ;

— розмежування відповідальності центральних й місцевих органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування у сфері надання державних і громадських послуг,

— розширення власної дохідної бази місцевих бюджетів усіх рівнів та створення відповідних стимулів для нарощуван­ня доходів;

— запровадження системи фінансового вирівнювання та системи трансфертів, що ґрунтуються на прозорій правовій основі та об'єктивних критеріях.

Із цією метою необхідно:

— вирішити впродовж 2000 року питання розмежування функцій і повноважень між рівнями влади з відповідною оптимізацією мережі бюджетних установ і штатів та посилен­ня відповідальності за їхнім виконанням;

— запровадити прозору систему розподілу трансфертів між бюджетами різних рівнів, яка ґрунтуватиметься на об’єктивних показниках і критеріях;

— підвищити роль місцевих органів влади щодо визначен­ня ставок оподаткування окремих місцевих податків і зборів;

— здійснити законодавче розмежування та закріплення між рівнями влади комунального майна як матеріальної та фінансової основи місцевого самоврядування;

— визначити повноваження щодо здійснення місцевими органами влади запозичень, їхніх обсягів і форм з метою фінансування місцевих бюджетів, запровадити спеціальні процедури державного фінансового контролю за борговими та іншими фінансовими зобов'язаннями органів місцевого самоврядування;

— створити у складі державного бюджету України та обласних бюджетів фонди фінансового вирівнювання;

— місцеві податки і збори, дивіденди, доходи від операцій із капіталом уповні спрямовувати на виконання власних повно­важень місцевих органів влади, тобто на житлово-комунальне господарство, капітальний ремонт житлового фонду, благо­устрій, будівництво тощо;

— прибутковий податок із громадян і плату за землю пов­ною мірою зараховувати до місцевих бюджетів усіх рівнів, а податок на додану вартість та акцизний збір з вітчизняних товарів — до державного бюджету України, створити за раху­нок цих доходів фонд дотацій місцевим бюджетам;

— продовжити чинність положень законодавства щодо ви­користання плати за землю та податку і власників транспорт­них засобів як джерела фінансування так званих делегованих повноважень місцевих органів влади;

— здійснити децентралізацію видатків обласних бюджетів за рахунок передачі на утримання із бюджетів міст і районів установ і заходів за деякими напрямками.

Для забезпечення конституційного права громадян отриму­вати відповідний рівень послуг незалежно від місця проживан­ня та з метою об'єктивності й прозорості формування місцевих бюджетів пропонується застосувати однаковий підхід до об­рахунку обсягів мінімальних видатків місцевих бюджетів на основі агрегованих показників, що відображають специфіку кожної галузі або є спільними для всіх на відміну від тради­ційного способу їх визначення прямими розрахунками, тобто на основі мережі, штатів та контингентів.

Зокрема, видатки на охорону здоров'я слід розраховувати на душу населення, видатки на освіту — на І учня з урахуван­ням питомої ваги сільського населення та кількості учнів у загальній їх чисельності, оскільки цей показник є найузагальненішим для визначення потреби на послуги освіти.

Видатки на соціальний захист та соціальне забезпечення треба також визначати з розрахунку на душу населення. З метою повного забезпечення потреб у коштах на виплату допомог сім'ям із дітьми видатки місцевих бюджетів на ці потреби повинні розраховуватися з огляду на контингенти отримувачів та розміри виплат.

Таким чином, видатки на охорону здоров'я, освіту, соціаль­ний захист та соціальне забезпечення визначатимуться окремо, а всі інші будуть враховані у комплексному показнику на душу населення.

Загальні обсяги доходів кожного регіону доцільно розра­ховувати виходячи із обсягів відповідних прогнозних дохо­дів у цілому в державі та коефіцієнта податкоспроможності бюджетів адміністративно-територіальних одиниць. Для розрахунку податкоспроможності адміністративно-територі­альні одиниці розподіляються на дві групи — з низькими рівнями податкоспроможності (менше середнього показни­ка по Україні) та з високими рівнями податкоспроможно­сті, відповідно диференціювавши нормативи податку на прибуток підприємств.

З урахуванням зазначеного, трансферти слід визначати як різницю між нормативними обсягами видатків та обсягами доходів, обрахованими із застосуванням коефіцієнта податко­спроможності регіонів, і надавати з єдиного фонду.

Доцільно було б усунути можливість затвердження місцевих бюджетів із дефіцитом коштів на фінансування делегованих державою органам місцевого самоврядування повноважень. Планування дефіциту місцевих бюджетів для виконання влас­них повноважень можна здійснювати на основі чіткого визна­чення джерел його фінансування.