Правовое регулирование института устройства детей, оставшихся без попечения родителей

Сиротство

Детство - это период, когда закладываются фундаментальные качества личности, обеспечивающие психологическую устойчивость, нравственные ориентации, жизнеспособность и целеустремлённость. Эти духовные качества личности не развиваются спонтанно, а формируются в условиях выраженной родительской любви, когда семья создаёт у ребёнка потребность быть преданным, способность сопереживать и радоваться другим людям, нести ответственность за себя и других, стремление научиться самому.

Чтобы ребёнок комфортно себя чувствовал в эмоциональном плане, необходимы социальные условия, которые определяют его быт, его физическое здоровье, характер его общения с окружающими людьми, его личные успехи. К сожалению, почти во всех учреждениях, где воспитываются дети-сироты, среда обитания, как правило, сиротская, приютская, казарменная. Конечно, известен опыт лучших детских домов и интернатов, где детям хорошо, выпускники которых сравнительно успешно вступают во взрослую жизнь.

Но вместе с тем, никуда не уйти от фактов иного рода. Ни для кого не секрет, что большинство воспитанников детских домов не сироты, а дети, имеющие родителей, чаще всего лишённых родительских прав. Это означает, что с точки зрения соматического и психического здоровья с учётом тяжелой наследственности, развития, тяжёлых условий жизни в раннем возрасте дети, родившиеся и выросшие в таких семьях, составляют «группу риска». Но специфика социально-психологического развития детей в учреждениях интернатного типа не определяется по критерию «норма и патология». Исследования, проведённые во многих странах мира, свидетельствуют о том, что вне семьи развитие ребёнка идёт по особому пути и у него формируется специфические черты характера, поведения, личности, про которые часто нельзя сказать, хорошие они или плохие, они просто другие.

Оказание помощи детям, по разным причинам, оставшимся без попечения родителей, является важнейшим направлением социальной политики государства.

Сиротство - социальное явление, обусловленное наличием в обществе детей, родители которых умерли, а также детей, оставшихся без попечения родителей вследствие лишения родительских прав, признание в установленном порядке родителей недееспособными, безвестно отсутствующими и т. д. Сюда также относят детей, родители которых не лишены родительских прав, но фактически не осуществляют какой-либо заботы о своих детях. Сиротство, как социальное явление существует столько же, сколько существует человечество, и является неотъемлемым элементом цивилизации. Во все времена войны, эпидемии, стихийные бедствия, другие причины приводили к гибели родителей, вследствие чего дети становились сиротами.

Дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей - дети в возрасте до 18 лет, которые остались без попечения единственного или обоих родителей в связи с отсутствием родителей или лишением их родительских прав, ограничением их в родительских правах, признанием родителей безвестно отсутствующими, недееспособными (ограниченно дееспособными), находящимися в лечебных учреждениях, объявленными умершими, отбывающими наказания в учреждениях исполнения наказания в виде лишения свободы, находящиеся в местах содержания под стражей, подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, уклоняющихся от воспитания детей или от защиты их прав и интересов, отказом родителей взять своих детей из воспитательных, лечебных учреждений, учреждений социальной защиты населения и других аналогичных учреждений и в иных случаях признания ребёнка оставшимся без попечения родителей в установленном законом порядке. Закон не проводит принципиального различия между этими категориями детей с точки зрения общих принципов, содержания и мер их государственной поддержки. В Семейном кодексе РФ, например, понятие «дети-сироты» отсутствует, они также считаются оставшимися без попечения родителей.

Наиболее грозным явлением в последние годы стало значительное увеличение размеров «социального» сиротства, появление его новых характеристик. Обнаруживается так называемое «скрытое» социальное сиротство, которое связано с ухудшением условий жизни семьи, падением её нравственных устоев и изменения отношения к детям, вплоть до их полного вытеснения из семей, вследствие чего растёт беспризорность огромного количества детей и подростков. Социальное сиротство - явление устранения или неучастия большого круга лиц в выполнении ими родительских обязанностей (искажение родительского поведения). В обязанности родителей входит: воспитывать детей, готовить их к общественно полезному труду, содержать несовершеннолетних детей, защищать их права и интересы во всех учреждениях и т. д.

В силу несовершенства системы учёта, высокой динамики роста численности детей, утративших попечение родителей, точно количество детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в нашей стране вряд ли возможно определить. По некоторым подсчётам, оно составляет от 500 до 700 тысяч.

В последние сто лет нарастающий темп общественных преобразований захватил и сферу семейных отношений, традиционные формы которых стали меняться: огромные патриархальные семьи распадаются, количество детей в семье неуклонно сокращается, тесные связи между её членами становятся ломкими и непрочными. В нашем веке семья, помимо всего прочего ещё и перестала быть той единственной средой, где воспитывается и развивается ребёнок.

Возникли разнообразные типы детских учреждений – образовательных учреждений с продленным днем или неделей до детских домов. Одни учреждения дети посещают только днём, в других они живут пять дней в неделю, возвращаясь к родителям на субботу и воскресенье. В учреждениях третьего типа дети пребывают постоянно, лишь к некоторым из них изредка и ненадолго приходят родственники.

Появление детских учреждений (институтов) вызвало весьма неоднозначное отношение и стремление разобраться в том, как они влияют на психическое развитие детей, а также породило проблему «институализации», т. е. вопрос об особенностях формирования личности и поведение ребёнка, посещающего общественные детские учреждения. За рубежом долгое время широко бытовало убеждение, что развитие детей в таких учреждениях сильно отстаёт. Многие учёные подчёркивали губительное и необратимое негативное действие «институтов» на психику детей.

В настоящее время приходится констатировать, что ко всему психическому развитию дети, воспитывающиеся без попечения родителей, отличаются от ровесников, растущих в семье. Темп развития первых замедлен. Их развитие и здоровье имеют род качественных негативных особенностей, которые отличаются на всех ступенях детства - от младенчества до подросткового возраста и дальше. Особенности по-разному и в неодинаковой степени обнаруживают себя на каждом возрастном этапе. Но все они чреваты серьезными последствиями для формирования личности подрастающего человека.

Исследования показывают, что лишение детей материнской заботы с последующей психической депривацией в сиротских учреждениях, катастрофически сказываются на их социальном, психическом и физическом здоровье.

Большинству брошенных детей не хватает личного внимания и эмоционального стимулирования необходимого для развития. Наблюдая у таких детей тяжелые повреждения личности, самосознания и интеллектуального развития, ученые высказывали предположение о том, что эмоциональная депривация делает особенно актуальным сам «момент отторжения». Этот травмирующий комплекс сохраняется у ребенка на всю жизнь. Дети, изолированные с рождения до шести месяцев, навсегда остаются менее разговорчивы, чем их сверстники из семей. Изоляция ребенка от матери от 1 до 3 лет обычно приводит к тяжелым последствиям для интеллекта и личностных функций, которые не поддаются исправлению. Разлука с матерью, начиная со второго года жизни, также ведет к печальным последствиям, не поддающимся реабилитации, хотя их интеллектуальное развитие может нормализироваться.

Таким образом, проблема социально-психологической помощи детям-сиротам и детям, оставшимся без родителей требует объединения усилий социальных работников, психологов и педагогов в разработке индивидуальных методик работы с каждым ребёнком, оказавшимся в детском доме, приюте, социальной гостинице, после интерната.

Сиротство - это социальная проблема, решить ее раз и навсегда не возможно. Поэтому социальная политика государства должна осуществляться в двух направлениях: профилактика социального сиротства (эффективная семейная политика, оказание помощи одиноким матерям, половое просвещения и т.д.) и развитие системы социальной защиты и воспитания детей, оставшихся без попечения родителей.

Нестабильность социально-экономической и политической ситуации в стране значительно обострила проблемы социального сиротства. Кризис семьи, нарушение ее структуры и функций, падение жизненного уровня, обесценивание морально - нравственных идеалов, изменение ориентиров ведут к значительному росту социальной дезадаптации детей, которая, прежде всего, проявляется в утрате социальных связей с семьей, ведет к обострению проблем социального сиротства, росту числа несовершеннолетних бродяг, подростков "группы риска".

Так из-за безответственных родителей, которые ведут аморальный образ жизни, их дети без должного присмотра и недостатка положительного общения и воспитания попадают в «группу риска». Дети переживают, как правило, моральные травмы, в связи с потерей родителей. Им не хватает общения с взрослыми, с близкими родственниками. Для того чтобы компенсировать этот недостаток, дети-сироты приобщаются к «уличной жизни», где приобретают негативные связи. В результате этого общения у них формируется социально негативный тип личности. Состояние здоровья ухудшается, происходит отставание в развитие и образовании [46 с. 214].

Изучая факторы или причины, определившие в сознании детей установку на бродячий образ жизни, прежде всего, тяжелое материальное положение семей, в которых родители не способны осуществлять нормальный воспитательный процесс. Материальный фактор напрямую влияет на общий моральный климат в семье и поведение старших членов семьи. Конфликты с родителями, пьянство, ссоры и наркомания последних, жестокое обращение с детьми - вторая основная детерминанта. Если она сопровождается неудачами в школе, создается комплекс причин, который предопределяет решение ребенка бежать из дома. Беспризорный - несовершеннолетний, находящийся в социально опасном положении, лицо в возрасте до 18 лет, которое вследствие безнадзорности или беспризорности находится в обстановке, представляющей опасность для его жизни или здоровья, либо не отвечающей требованиям к его воспитанию или содержанию, либо совершает правонарушение или антиобщественные действия.

Правовое регулирование института устройства детей, оставшихся без попечения родителей

Любое общество оказывает социальную помощь в поддержку своим детям в той или иной форме. Развитие общества и государства вызывает развитие социальной защиты, как способа сохранения и стабилизации жизни. Существует неоспоримая закономерность: чем более развито общество, тем более оно печется о тех, кто не может сам себя обеспечить, содержать и образовывать. Очевидно, что не всегда социальные работники оперировали терминами «социализация», «социальная опека», «социальное попечительство», «социальное призрение» и т.д.

Государственно – правовая охрана детства – один из важнейших принципов социальной политики, непосредственно закрепленных в ст.7, 38,39 Конституции РФ. Впервые в Основном законе нашего государства воспитание детей рассматривается в качестве самостоятельного правового основания для социального обеспечения детей (ст.39) в виде предоставления им пенсии, пособий, компенсаций, социального обслуживания, бесплатного содержания и воспитания в детских интернатных учреждениях[1] .

В целях решения наиболее острых проблем детства Указом Президента РФ от 18 августа 1994 г. № 1696 была утверждена Президентская программа «Дети России»[2] . В нее включены Федеральные целевые программы: «Дети - сироты», «Дети - инвалиды», «Дети Чернобыля» и другие. Целью Программы является предупреждение сиротства, создание условий для полноценного развития детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и обеспечение условий для их интеграции в общество, социальной и личностной самореализации.

Программа предусматривает решение следующих основных задач[3] :

- формирование системы государственной поддержки детей – сирот и детей, оставшихся без попечения родителей;

- реформирование системы обеспечения жизнедеятельности, воспитания и обучения детей – сирот;

- ресурсное обеспечение новых технологий и поддержка региональных проектов.

С 1 марта 1996 года вступил в силу действующий ныне Семейный кодекс РФ (далее – СК РФ). СК РФ обогащен положениями Конвенции ООН о правах ребенка и других международных правовых актов, ратифицированных Россией. В СК РФ указано, что основные задачи семейного законодательства исходят из приоритета семейного воспитания детей, заботы об их благосостоянии и развитии, приоритетной защиты прав и интересов несовершеннолетних и нетрудоспособных членов семей (п.3, ст.1).

В кодексе есть специальная глава 11 «Права несовершеннолетних детей» (ст. 54 – 60), где ребенок впервые признается самостоятельным субъектом семейных правоотношений. Каждому ребенку предоставлено право выражать свое личное мнение по вопросам, касающимся его интересов, и обращаться за защитой своих прав в органы опеки и попечительства, а по достижению четырнадцати лет – в судебные органы. Впервые СК РФ введен специальный раздел 6 «Формы воспитания детей, оставшихся без попечения родителей ». В целях расширения возможностей семейного воспитания кодекс предусматривает новый правовой институт «приемной семьи» (ст.151 - 155). Что касается правовых норм об опеке и попечительстве, то в них закреплены положения, выработанные практикой судебных и прокурорских органов, а также органов опеки и попечительства, органов ЗАГСа[4] .

Судебный порядок установления усыновления вызвал к жизни специальную главу 29 «Усыновления (удочерения) ребенка» ГПК РФ. С учетом новых правил государственной регистрации усыновления (удочерения), изложена глава 5 Федерального закона «Об актах гражданского состояния» от 15 ноября 1997 г. № 143-ФЗ[5] .

В ст.15 Федерального закона «Об основных гарантиях прав ребенка» от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ[6] указано, что дети, находящиеся в трудной жизненной ситуации, имеют право на особую заботу и защиту со стороны федеральных органов государственной власти, органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ, а также органов местного самоуправления.

Центральное место в защите интересов детей-сирот занял Федеральный закон от 21 декабря 1996 г. № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной защите интересов детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»[7] . В соответствии с данным законом детьми-сиротами считаются лица в возрасте до 18 лет, у которых умерли оба или единственный родитель; дети, оставшихся без попечения родителей, - это лица в возрасте до 18 лет которые остались без попечения обоих или единственного родителя в связи отсутствием родителей или лишением их родительских прав, ограничением их в родительских правах, признанием родителей безвестно отсутствующими, недееспособными (ограниченно дееспособными), находящимися в лечебных учреждениях, объявлением их умершими, отбыванием ими наказания в учреждениях, исполняющих наказание в виде лишения свободы, нахождением в местах содержания под стражей, подозреваемых и обвиняемых в совершение преступлений; уклонением родителей от воспитания детей или от защиты их прав и интересов, отказом родителей взять своих детей из воспитательных, лечебных учреждений, учреждений социальной защиты населения и других аналогичных учреждениях. К лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, относятся также и лица в возрасте от 18 до 23 лет, у которых, когда они находились в возрасте до 18 лет, умерли оба или единственный родитель, а также которые остались без попечения обоих или единственного родителя и имеют в соответствии с настоящим федеральным законом право на дополнительные гарантии конституционного права на образование, прав на имущество и жилое помещение, права на труд.

Принятый Федеральный закон «Об опеке и попечительстве»[8] внес важное изменение в структуру семейных форм устройства. С 1 сентября 2008 г. (со дня вступления закона в силу), фактически, все остальные семейные формы устройства ребенка сведены к тому или иному варианту опеки или попечительства. Таким образом, приемная семья, известная в отечественном законодательстве с середины 90-х годов, как нечто отдельное, особое, представляет собой форму опеки (попечительства) по договору об осуществлении опеки (попечительства).

В свою очередь субъекты Федерации должны привести в соответствии с принятым законом свои нормативные акты, касающиеся патроната. Статья 14 упомянутого закона прямо относит патронат (патронатное воспитание, патронатную семью) к видам установления опеки или попечительства по договору. При этом опека определена законодателем, как «форма устройства малолетних граждан… при которой назначенные органом опеки и попечительства граждане (опекуны) являются законными представителями подопечных и совершают от их имени и в их интересах все юридически значимые действия» (ч.1 ст.2 ФЗ «Об опеки и попечительстве»). Законодательство не допускает «разделение полномочий» по опеке и попечительству. Кроме того, с принятием данного закона, к субъектам договора о патронате (патронатным воспитанием, патронатным родителям) должны предъявляться те же требования, как и к опекунам (попечителям), а их полномочия по законному представительству детей возникают с момента издания акта об установлении опеки или попечительства[9] .

Аналогично с приемной семьей: полномочия приемных родителей возникают, как у опекуна, с момента принятия акта органа опеки и попечительства о назначении опекуна или попечителя и только в силу данного акта.

Устройством ребенка, оставшегося без попечения родителей, называют передачу прав и обязанностей по защите прав и законных интересов ребенка (по воспитанию, заботе о здоровье ребенка), законного представительства ребенка от данного лица (субъекта) к другому[10] .

В момент, когда ребенок выявлен, как оставшийся без попечения родителей, права и обязанности по защите прав и интересов несовершеннолетнего возникают у органа опеки и попечительства. Орган опеки и попечительства в тот момент становится законным представителем несовершеннолетнего.

Необходимо обратить внимание, что для возникновения прав и обязанностей органа опеки по законному представительству ребенка, оставшегося без попечения родителей, не требуется издания какого-либо отдельного акта.

Устройством ребенка будет являться его передача органом опеки и попечительства под опеку или на усыновление, например при передаче выявленного ребенка, оставшегося без попечения родителей, под опеку физическому лицу (лицам), либо в приемную семью (законным представителем был орган опеки и попечительства – стал опекун или приемные родители).

При усыновлении воспитанника детского дома также имеет место устройства ребенка (законным представителем было учреждение – стал усыновитель или усыновители)[11] .

Не является устройством ребенка передача его на воспитание в семью, гражданину, по договору патронатного воспитания (патроната, или по иному договору) в случае, если законное представительство несовершеннолетнего продолжает осуществлять учреждение, а на патронатного воспитателя возлагаются функции воспитателя и т.п.

Форма и вид устройства ребенка определяются органом опеки и попечительства с тем, чтобы был обеспечен приоритет семейных форм устройства ребенка. Все формы устройства могут быть применены к любому ребенку, оставшемуся без попечения родителей, за исключением усыновления, которое возможно не во всех случаях.

В частности, усыновить ребенка, можно в случаях когда[12] :

- родители неизвестны (ребенок подкинут, найден);

- родители умерли;

- родители признаны судом безвестно отсутствующими или умершими;

- родители признаны судом недееспособными;

- родители лишены родительских прав более чем за 6 месяцев до принятия решения судом об усыновлении;

- по причинам, признанными судом неуважительными, более 6 месяцев родители не проживают с ребенком и уклоняются от его воспитания и содержания.

- родители дали согласие на усыновление (для родителей, не достигших на дату подписания согласия 16-ти лет – необходимо еще и согласие их законных представителей).

Дети, родительское попечение которых утрачено по иной причине, усыновлению не подлежат, хотя и остаются детьми, оставшимися без попечения родителей, и для них остаются доступными все иные формы устройства ребенка: под опеку (попечительство), в приемную или патронатную семью и лишь в случае, если семейное устройство невозможно в организацию для детей, оставшихся без попечения родителей.

Пожалуй, единственным «абсолютным» ограничением при выборе формы устройства является мнение ребенка. Недопустимо, например, усыновление, если ребенок, достигший 10-ти лет, против него возражает. При этом органам опеки надлежит тщательным образом выяснить мотивацию ребенка, для чего привлечь при выяснении мнение ребенка педагогов, психологов.

Необходимо также учитывать, что мнение ребенка не достигшего 10-ти лет также подлежит выяснению, и, если это возможно. Учитываться при решении вопроса о выборе формы его устройства[13] .

Таким образом, в соответствии с требованиями норм международного права ребенок, который временно или постоянно лишен своего семейного окружения или который не может оставаться в таком окружении, имеет право на особую защиту и помощь, предоставляемые государством.

Общие принципы, содержание и меры государственной защиты детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, определены Федеральным законом «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей».

В Семейном кодексе общие положения о защите прав и интересов детей, оставшихся без попечения родителей, содержатся в ст.121 СК РФ.