ТЕОРЕТИКО-ИНСТРУМЕНТАЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ПРОЕКТА ЭКОЛОГИЧЕСКОГО КОДЕКСА РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ

Аннотация. В статье дается анализ Концепции проекта Экологического кодекса Республики Беларусь с позиции теории систематизации законодательства в целом и отдельной отрасли (экологического права) в частности. В качестве методологии исследования предлагается инструментальный метод, рассматривающий право в качестве инструмента достижения определенного социального результата, а законодательство – в качестве объекта для использования рациональных методик по усилению его системных свойств. В результате делается ряд выводов о том, что предлагаемая кодификация таковой не является, но выступает консолидацией экологического права; проведение кодификации экологического права возможно только при предварительном осуществлении ряда систематизационных мероприятий; обосновывается тезис о нежелательности в дальнейшем утверждения актами законодательства концепций проектов нормативных правовых актов; дается ряд практических рекомендаций по систематизации экологического права как комплексной отрасли права.

Качественное совершенствование законодательства зависит от внутренне согласованной, научно и логически обоснованной структуры законодательства. Данный процесс целесообразно рассматривать как построение оптимальной системы законодательства (в первую очередь отраслевого), в том числе за счет упорядочения внутрисистемных связей между отраслями и нормативными актами. Однако процесс совершенствования законодательства осложнен теоретико-методологическим кризисом в правоведении, который частично может быть преодолен использованием инструментальных подходов. По аналогии с американской концепцией правового прагматизма, рассматривающего право как инструмент достижения некоего социального результата, инструментализм в процессе совершенствования законодательства следует рассматривать как использование рациональных методологий и методик, позволяющих производить системно-структурное упорядочение всего массива.

В СССР согласование и упорядочение нормативных актов разрешалось в рамках сложившихся представлений о системе и структуре законодательства, ибо содержание права как облеченная в закон воля советского народа кардинально не изменялось[70]. Распад СССР качественно изменил доктринальные основы правовой системы, что полностью скорректировало сущность всех социальных систем и связей между ними. В итоге право было призвано обеспечить взаимодействие между реформируемымисоциальными системами и собственное реформирование на базе новых принципов. Другими словами Беларуси было необходимо одновременно (курсив наш – С.К.) реформировать содержание национального права, максимально быстро привести его в соответствие с новыми социальными требованиями; а также повышать качество и системность законодательства.

Решение двух задач одновременно практически невозможно, поэтому формулирование нормативных предписаний, наиболее адекватных (по мнению разработчиков) социальным потребностям (но без должного теоретического и научного обоснования), приводит к появлению огромного количества действующих нормативных актов, совокупность которых имеет невысокую логическую стройность (мы не говорим о иных последствиях)[71]. Громоздкость, недостаточная системность и управляемость нового законодательства обуславливает необходимость упорядочения источников, призванного уменьшить объем правового материала, обеспечить его компактность и системность. Однако теоретические представления о сущности систематизации обычно находятся на уровне советских разработок, восходящих еще к М. М. Сперанскому, которые сейчас адекватно не применимы. Дальнейшая систематизация и упорядочение законодательства нуждается в использовании качественно новых, в большей степени инструментальных, подходов, но не простом заимствовании применяемых ранее моделей систематизации.

Вышесказанное весьма ярко подтверждает анализ Концепции проекта Экологического кодекса Республики Беларусь, утвержденной Постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 16 декабря 2005 года № 1460[11] в соответствии с Указом Президента Республики Беларусь от 1 февраля 2005 года № 55 «Об утверждении плана подготовки законопроектов на 2005 год»[12] (в дальнейшем – Концепция). Данное Постановление поручило Министерству природных ресурсов и охраны окружающей среды в 2006–2007 годах обеспечить разработку проекта Экологического кодекса Республики Беларусь на основе указанной Концепции[72].

Данный факт является качественно новым для Беларуси и требует комплексного теоретического осмысления своей юридической природы, так как созданный прецедент может быть использован в дальнейшем. При первом приближении возникает проблема определения юридической природы Концепции и самого поручения, насколько оно является обязательным для иных субъектов нормотворческой деятельности. В практике государственного строительства Беларуси концепция как документ используется достаточно часто, в частности, определяя основные направления государственной политики.

Применительно к правовой системе известны Концепция судебно-правовой реформы от 23 апреля 1992 года[6] и Концепция совершенствования законодательства Республики Беларусь от 10 апреля 2002 года [8], судьбы и значение которых весьма различаются. Концепция 1992 года, выступившая идеологическим вектором развития системы судебных и правоохранительных органов, весьма часто цитировалась в научной литературе как написанная на основе принципов правового государства, разделения властей. Однако многие ее рекомендации не были восприняты практикой в силу оторванности от реалий. Предложения 1 и 2 Съездов судей Республики Беларусь о ее пересмотре не были реализованы, поэтому она перешла в разряд истории.

Концепция же 2002 года готовилась весьма долго. Вариант, положенный в основу Концепции, был разработан с привлечением широкого круга научных и практических работников (рабочая группа была сформирована Распоряжением Президента Республики Беларусь от 12 марта 2001 г. № 12). Данная концепция отличается в первую очередь инструментальным и прагматическим подходом. Фактически в ней отражено состояние развития законодательства на момент ее принятия и указаны перспективные меры, а также рекомендуемые способы и методы (инструменты) по его развитию и совершенствованию. Так согласно пп. 2, 3 Указа от 10 апреля 2002 года, № 250 нормотворческие органы и организации должны руководствоваться положениями Концепции, а Национальный центр законопроектной деятельности при Президенте Республики Беларусь обязан осуществлять разработку государственных программ и планов подготовки проектов нормативных актов с учетом ее положений.

Но, к сожалению, можно констатировать, что Концепция 2002 года недостаточно используется в нормотворчестве, обычно наличествует ссылка на ее отдельные положения без использования ее рекомендаций в комплексе. В качестве объяснения этого явления можно предположить определенное «удобство» использования привычных методик систематизации без комплексного учета развития социума в целом, науки, законодательства и т.д.; а также указать на значительное опережение узкой практикой теоретических разработок и, фактически, определение их тона и направленности (в том числе, некорректно)[73].

Действительно, разработка проекта Экологического кодекса Республики Беларусь предусмотрена подпунктом 38.4 Концепции совершенствования законодательства[8], а также пунктом 8 раздела II Программы подготовки проектов законов Республики Беларусь на 2003–2005 годы и перспективной кодификации законодательства Республики Беларусь[10]. Ссылка на Концепцию совершенствования законодательства предполагает, что в Концепции будут учтены все ее требования, а не только рекомендации ее Особенной части. Однако анализ показывает, что многие рекомендации проигнорированы (пакетность, необходимость комплексной систематизации, требование учета специфики отрасли права при ее систематизации и т.д.). Концепция совершенствования законодательства прямо указывает на то, что кодификация может быть использована не во всех отраслях права и законодательства, в некоторых следует ограничиться консолидацией и четкой системной взаимосвязью нормативных предписаний. Таким образом, мы может констатировать проблему поиска оптимальной модели систематизации экологического права, что может использоваться в качестве исходной посылки при анализе проекта Экологического кодекса.

Возвращаясь к сущности концепции как программного документа, отметим, что обязательной частью сопроводительных документов, необходимых для включения законопроекта в План разработки, является его краткая концепция. По пункту 26 Правил подготовки проектов нормативных правовых актов концепция должна включать:

характеристику предмета правового регулирования и целей подготовки проекта акта;

анализ законодательства (в том числе международных договоров Республики Беларусь), относящегося к предмету правового регулирования проекта акта, и практики его применения;

оценку предложений заинтересованных государственных органов и иных организаций о необходимости изменения правового регулирования соответствующих общественных отношений;

обзор научных исследований, законодательства иностранных государств, относящихся к предмету правового регулирования проекта акта;

оценку возможного изменения концептуальных положений законодательства, базовых институтов отрасли (отраслей) законодательства и правовых последствий такого изменения;

предложения по примерной структуре и основным положениям проекта;

прогноз возможных последствий принятия (издания) акта[7].

Анализ Концепции показывает, что ее структура полностью повторяет требования данного пункта. Однако степень исполнения достаточно низка: анализ законодательства сведен к перечислению законов, регулирующих экологические правоотношения, указания на реальные противоречия и особенности правоприменения отсутствуют, скуден обзор публикаций и т.д.[74] Кроме этого Парламент в соответствии с Регламентом Палаты представителей Республики Беларусь в первом чтении голосует именно за концепцию законопроекта [14, ст.137], которая в данном случае уже нормативно закреплена.

Это поднимает вопрос об обязательности положений Концепции для иных органов, участвующих в нормотворческом процессе, с одной стороны, и о тех нормативных предписаниях концепции, которые могут обладать нормативностью, с другой стороны. На наш взгляд, говорить о содержании норм права в Концепции затруднительно, кроме как в части содержащей Примерную структуру Кодекса и требований отмены и изменения ряда законов (что является прерогативой Парламента). Следовательно, отсутствие нормы и слабо выраженная нормативность затрудняет исполнение требований Концепции. Фактически было бы более верным определить не столько содержание будущего акта, сколько Перечень действий по систематизации экологического права. Реализация Перечня позволила бы определить целесообразность принятия Экологического кодекса в перспективе, так как цели могут меняться по мере достижения определенных промежуточных результатов.

Юридическая и социальная природа экологического права, на наш взгляд, не позволяет провести его полную кодификацию в силу комплексности по примеру иных отраслей права. Это обуславливает специфику построения системы экологического законодательства как комплексного правового объединения норм в области пользования, воспроизводства, охраны и защиты природных ресурсов[1, с.13-14]. Концепция считает, что к предмету правового регулирования Экологического кодекса должны относится «общественные отношения, возникающие в связи с охраной окружающей среды, отдельных природных комплексов и объектов либо составляющих их компонентов природной среды, между государственными органами, осуществляющими государственное управление в этой области, и юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, осуществляющими пользование природными ресурсами и оказывающими воздействие на окружающую среду, а также гражданами». То есть в Кодекс планируется включить практически весь спектр экологических правоотношений, но в этом случае возникает проблема о степени полноты регулирования данных отношений в конкретном нормативном правовом акте, необходимом и достаточном количестве нормативных актов для полной регламентации экологической функции государства.

Предполагается, что «Экологический кодекс должен стать основным законодательным актом, регулирующим правоотношения в области охраны окружающей среды, и иметь бόльшую юридическую силу по отношению к другим кодексам и законам, содержащим нормы экологического и природоресурсного права». Таким образом, реальная проблема заключается в реформировании системообразующего акта, согласовании его принципов и норм с нормами иных актов экологического права. Однако потребность в изменении юридической силы Закона «Об охране окружающей среды», о которой говорится в Концепции, необязательно должна быть разрешена принятием кодекса. Вполне логично и экономически оправдано придать Закону статус программного закона, расширив на него норму части 4 статьи 104 Конституции Республики Беларусь[75], внеся в него соответствующее предписание и продублировав его в Законе «О нормативных правовых актах»[76].

По мнению разработчиков Концепции «анализ законодательства, в том числе международных договоров Республики Беларусь, относящегося к предмету правового регулирования проекта Кодекса, и практики его применения свидетельствует о необходимости систематизации законодательства в этой области». Однако вопрос об оптимальности выбора кодификации как формы систематизации, к сожалению, не ставится. При кодификации должно сократиться значительное количество нормативных актов различной юридической силы. Иначе говоря, если при систематизации сокращается число актов, регулирующих определенную сферу общественных отношений, происходит их укрупнение, а также принятие базового системообразующего акта, то этот процесс называется кодификацией. При отсутствии вышесказанного наличествует иная форма совершенствования законодательства.

К причинам, обусловившим необходимость разработки Кодекса, относят низкое качество принятого 17 июня 2002 года в новой редакции Закона «Об охране окружающей среды», в том числе декларативность, множественная отсылочность к актам Правительства или республиканских органов государственного управления и т.д. Такая констатация указывает на недостатки в системном подходе к прогнозированию развития законодательства и позволяет утверждать, что первичным объектом систематизации экологического права должны быть именно акты Правительства или республиканских органов государственного управления. Фактически, «наличие коллизий, пробелов и противоречий в законодательстве об охране окружающей среды, устаревших либо недостаточно эффективно действующих норм вызывает необходимость» не столько кодификации основных законодательных актов, а в дальнейшем приведения в соответствие других актов законодательства с нормами Экологического кодекса, сколько изменения методологии систематизации экологического законодательства. В этом случае наиболее подходящим является использование пакетного метода разработки нормативных актов, а также проведение комплексной систематизации актов.

Для достижения такой цели следовало бы первоначально осуществить ревизию нормативных актов на уровне республиканских органов государственного управления, осуществляющих управление в экологической сфере, с целью кардинального сокращения количества актов и их укрупнения. На уровне Совета Министров также желательно провести ревизию и консолидацию законодательства, координируя данную деятельность республиканских органов государственного управления, а также создать Собрание экологического законодательства Республики Беларусь. Отметим, что роль систематизации как инструмента правотворчества на различных этапах развития законодательства (его структурных подразделений) неодинакова, что позволяет использовать ее различные виды (ревизия (инвентаризация), инкорпорация, консолидация, кодификация, Свод законов, Собрание законодательства)[77].

В ходе ревизии происходит отмена устаревших актов или их частей, внесение в них необходимых изменений для соблюдения логичной стройности акта. В Беларуси проведение ревизии в связи с принятием нового законодательного акта обычно возлагается на Правительство. Однако недостаточный внешний контроль за этой деятельностью значительно снижает эффективность данного инструмента в процессе систематизации.

Инкорпорация осуществляется без изменения установленного содержания права, в том числе, путем объединения в сборники в определенном порядке (в ряде случаев в электронном виде). На наш взгляд, это является перспективным инструментом, позволяя сокращать число актов, способствуя упорядочению содержания и структуры законодательства; приводит к приобретению инкорпорацией черт консолидации, что позволяет одновременно определить реальное количество действующих актов с одновременным их сокращением и создать предпосылки для проведения иных форм систематизации. Таким образом, под руководством Совета Министров Республики Беларусь с активным участием ученых Института государства и права НАН Беларуси и юридического факультета Белорусского государственного университета, с использованием научно-методических разработок Национального центра правовой информации Республики Беларусь и Национального центра законопроектной деятельности при Президенте Республики Беларусь при координировании со стороны Администрации Президента Республики Беларусь должно быть создано вышеназванное Собрание экологического законодательства Республики Беларусь, которое и станет в дальнейшем тем объектом инструментального реформирования отрасли экологического права.

В итоге возможно достижение следующих результатов: сокращение количества актов; ликвидация пробелов и противоречий; подготовка укрупненных указов Президента Республики Беларусь; создание нового систематизированного источника экологического законодательства.

Это позволит достигнуть промежуточных целей совершенствования структуры и системы экологического законодательства, обеспечив систематизацию «многочисленных нормативных правовых актов, регулирующих вопросы мониторинга окружающей среды, государственных кадастров природных ресурсов, осуществление контроля в области охраны окружающей среды, другие институты экологического права», однако с меньшими затратами[78].

В настоящее время, по мнению авторов Концепции, действуют более 15 законодательных актов, регулирующих правоотношения в области охраны окружающей среды. Однако Эталонный банк данных правовой информации Республики Беларусь включает в Законодательство об охране окружающей среды (в соответствии с Единым правовым классификатором Республики Беларусь) 1179 нормативных правовых актов, из них 24 закона, 4 декрета Президента Республики Беларусь, 43 Указа Президента Республики Беларусь, 448 Постановлений Совета Министров Республики Беларусь. Таким образом, Концепция ограничивает предмет систематизации экологического законодательства только законами, хотя в ней же констатируется множественность актов Совета Министров и республиканских органов государственного управления. Следовательно, совершенствование экологического законодательства не должно ограничиваться созданием Экологического Кодекса только через включение в него лишь законов, в силу консолидированного характера данного нормативного акта.

Авторы утверждают, что при разработке проекта Экологического кодекса как комплексного правового акта будет обеспечена системность законодательства, так как кодекс, как правило, не будет содержать отсылочных норм и норм, требующих дополнительного правового регулирования. Однако анализ структуры свидетельствует об обратном. Например, нормы глав 5, 6, несомненно, нуждаются в конкретизации целым комплексом актов. Включение в Экологический кодекс законов «Об охране окружающей среды», «Об отходах», «О государственной экологической экспертизе», «Об особо охраняемых природных территориях» свидетельствует о консолидации законодательства. Но это не исключает наличия актов более низкой юридической силы.

Отметим, что каждый нормативный правовой акт охватывает и регулирует определенный вид экологических правоотношений, зачастую включая нормы иных отраслей права. Это позволяет утверждать, что при укрупнении нормативных актов могут возникнуть трудности, заключающиеся в отсутствии критериев укрупнения, слияния актов. Фактически еще раз можно констатировать проблему поиска оптимального размера нормативного правового акта, позволяющего максимально полно урегулировать определенные общественные отношения без излишней декларативности и отсылочности, с одной стороны, и детализации в определенных видах нормативных актов, с другой. Также нужно учитывать потребность в оперативном изменении актов. Мы должны стремиться к достижению разумного объема и количества нормативных правовых актов, обеспечивающих системное непротиворечивое регулирование определенного общественного института (отрасли), структурное (предметное и иерархическое) взаимодействие актов, а также удобство для правоприменения[79].

При реформировании структуры экологического законодательства необходимо определиться с разумным соотношением норм прямого и отсылочного действия. На наш взгляд, Экологический кодекс в силу специфики экологического права не может содержать только нормы прямого действия (то есть, требования Концепции в этом случае не выполнимы). При поддержке мнения Министерства лесного хозяйства о включении в проект Кодекса лишь основных концептуальных положений и переносе основной тяжести регулирования на иные законодательные акты, все фактически сводится к очередному изменению редакции Закона Республики Беларусь «Об охране окружающей среды» с корректировкой его названия, а также юридической силы.

По мнению разработчиков Концепции, одновременная разработка в Беларуси, в России, а также в рамках СНГ проекта Экологического кодекса позволит гармонизировать положения и требования в области охраны окружающей среды. Данное мнение следует признать спорным, так как сам факт одновременной разработки гармонизации отношений не влечет. Для этого необходимо создание единой рабочей группы, регулярно обменивающейся информацией и готовящей согласованные проекты. Отметим, что Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации считает, что в силу принятия Федерального Закона «Об охране окружающей среды», сформулировавшего основные эколого-правовые понятия и направления охраны окружающей среды, дающие основания для ближайшего развития экологического законодательства, принятие Экологического кодекса перспективным не представляется[2].

Однако тенденция принятия Экологических кодексов на постсоветском пространстве существует: Казахстан планирует утвердить Экологический кодекс в четвертом квартале 2006 года, то же касается Кыргызстана, ведутся серьезные научные дискуссии на Украине. Постоянная комиссия по аграрной политике, природным ресурсам и экологии Межпарламентской Ассамблеи СНГ 11 мая 2006 года одобрила в целом проект общей части модельного Экологического кодекса, разрабатываемого Комитетом Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по природным ресурсам и охране окружающей среды и Секретариатом Совета МПА СНГ, для государств – участников СНГ и приняла решение рекомендовать включить его обсуждение в повестку очередного пленарного заседания[4]. В России также разработан Проект Концепции проекта Экологического кодекса[13].

Необходимо отметить, что проект модельного Экологического кодекса разрабатывается Российской Федерацией, одновременно готовящей собственный кодекс. Следовательно, гармонизация регулирования экологических отношений будет в большей степени по российским моделям, поэтому какие-то иные национальные концепции вряд ли будут действенно представлены в Модельном кодексе. Не давая позитивную либо негативную оценку данному факту, хочется привести идеи Ю.В. Громыко, считающего, что на современном этапе осуществляется борьба за саму возможность ставить стратегические (то есть, концептуальные, доктринальные – курсив наш - С. К.) цели и накапливать ресурс реализации этих целей. Исходной точкой отсчета борьбы является наличие или отсутствие субъекта, способного ставить мегацели. При этом «сокращение базы собственного целеполагания: заимствование целей, допущение вмешательства в целеполагание или расчленения систем, по отношению к которым осуществляется постановка целей, есть способ и форма уменьшения субъектности страны». Также Ю.В. Громыко указывает на необходимость введения мембранных механизмов, обеспечивающих, с одной стороны, включение национальных систем в мировые системы, а с другой стороны, определяющие типы переходов от национальной системы к мировой системе, не допускающих полного слияния с последней и сохраняющих относительную автономность [3]. Схожая идея о необходимости «фильтров» правовой информации при моделировании правовой системы нами уже обосновывалась. Посредством данных фильтров государство и общество адаптируют внешние тенденции, вызовы и противоречия к внутреннему социальному регулированию, обеспечивая заимствование, преемственность и согласование различных потоков правовой информации, то есть сведений о тех правилах поведения, которые считаются государством и/или социальными группами общеобязательными и регулируют общественные отношения на практике[5].

Применительно к проблеме систематизации экологического права это позволяет утверждать, что Беларуси необходимо не механически переносить на себя международный опыт, тем более, что недостаточность теоретических исследований в данной сфере не всегда позволяет адекватно оценить изменение мировых тенденций, но стремиться максимально сохранить собственную возможность целеполагания в правотворчестве и правовом регулировании. Временная приостановка разработки Кодекса (при внимательном анализе практики применения Экологических кодексов иных государств) позволит сэкономить бюджетные ресурсы, направив их на совершенствование экологического законодательства более низкого уровня, усиление системно-структурных свойств отрасли.

Для применения инструментальных методов следует рассматривать комплекс норм, входящих в экологическое законодательство, с позиции объекта управления (воздействия, оперирования), представляя в качестве определенной системы (совокупности) элементов, связей и функций. Инструментализм позволяет акцентировать внимание именно на структурно-системном аспекте законодательства, в определенной мере игнорируя содержание нормативного массива. Громоздкость национального экологического законодательства требует улучшения качества нормативных предписаний, оптимизации структуры и системных свойств законодательства, поиска наиболее оптимальной модели сочетания видов нормативных актов. Совершенствование экологического права и подбор инструментальных методик для этого возможно путем структурного выделения из данной деятельности следующих элементов и изучения их с позиций системного анализа:

объекта систематизации, то есть конкретных общественных отношений в конкретной сфере правового регулирования и комплекса нормативных правовых актов (иных источников права) их регулирующих;

инструмента систематизации, то есть совокупности способов, посредством которых объект в перспективе должен будет приобрести необходимые социуму качества;

результата, то есть итога применения инструмента к объекту, ожиданий социума от новых качеств объекта;

исполнителя (исполнителей), то есть компетентного государственного органа (органов), который обязан посредством применения инструмента к объекту обеспечить достижение результата.

технологий применения инструмента, то есть теоретико-методологического обоснования систематизации.

Нормативный массив как совокупность норм, подвергаемых систематизации, в этом случае необходимо рассматривать как определенный материал, на который исполнитель воздействует при помощи инструмента для получения результата при учете качества избранного объекта, инструмента и т.д. Раздробив, таким образом, процесс совершенствования экологического права на структурные составляющие, попробуем установить те связи и требования, которые имманентно вытекают из свойств составляющих элементов и определяют их сущность, взаимодействуя с ними.

В качестве объекта Концепция рассматривает весь комплекс экологического законодательства Республики Беларусь, находящегося в предметно-иерархическом соотношении, осложненного активным использованием международных норм.

В качестве инструмента совершенствования Концепция предлагает кодификацию законодательства.

Результатом кодификации должно стать принятие Экологического кодекса, отмена ряда законов, нормы которых войдут в Кодекс, внесение изменений и дополнений в ряд иных законов, устранение декларативности, пробельности и коллизионности всего законодательства.

По смыслу Постановления Совета Министров Республики Беларусь от 16 декабря 2005 г., № 1460 исполнителем должно выступить Министерство природных ресурсов Республики Беларусь, однако обязанность внести проект в Парламент возложена на Правительство.

Однако кодификация такого объекта весьма затруднительна, так как Концепция ничего не говорит о предварительной систематизации законодательства, использовании иных ее форм. Таким образом, данный инструмент не в полной мере подходит для работы с объектом. Правда этот «недостаток» инструментария «исправляется» тем, что в дальнейшем объект ограничивается переработкой только законов. Весь иной массив законодательства игнорируется, не смотря на наличие указаний о его пробельности и коллизионности, либо планируется к упорядочению после принятия Экологического кодекса (что в Концепции не оговаривается).

Принятие любого кодекса как подлинно системного акта (без учета специфики экологического права) все равно нуждается в проведении всего комплекса систематизационых работ. Это требует использования в качестве инструмента определения комплекса и последовательности мер по совершенствованию законодательства, где кодификация является только одним из результатов (зачастую промежуточным). Можно усомниться в том, что Кодекс в такой отрасли, включающей сложный комплекс различного рода и вида общественных отношений, обеспечит максимальную полноту их регулирования. В силу объективного наличия значительного количества отсылочных норм и закрепления базовых принципов отдельных институтов особенной и специальной частей экологического права следует констатировать, что одним из инструментов должна стать подготовка оптимальной и достаточной структуры (тезауруса) экологического законодательства, включающей перечень действующего законодательства, его системных связей, анализ конкретных отсылочных норм. Фактически должна быть создана информационная модель экологического права, в рамках которой возможно проанализировать движение и взаимодействие правовой информации в конкретной сфере[80]. Определенное моделирование (закрепление) системы экологического права (мы не касаемся его точности и адекватности) осуществлено в Едином правовом классификаторе Республики Беларусь, однако в этом случае происходит смешение понятий «систематика» (классификация уже принятых актов) и «система» (перспективные ожидания от потенциально реформированной системы актов). Классификация актов может и должна быть пересмотрена, что должно привести к иной, более научной классификации.

Однако создание такого инструмента и обеспечение такого результата нуждается в совершенно иных технологиях, то есть в научной оценке, в рамках которой объект анализируется с позиций высокой степени абстракции со снижением ведомственного интереса к определенным моделям и формам существования объекта. Это требует привлечения на условиях постоянного финансирования научных и преподавательских кадров, создания отдельных научных коллективов, что позволит вывести состав рабочих групп на качественно иной уровень.

Вышеприведенный анализ Концепции с позиции инструментальных подходов, сознательно игнорирующий содержательные аспекты экологического права, позволяет сделать следующие выводы:

1. Разработка Экологического кодекса Республики Беларусь в настоящее время недостаточно целесообразна и обоснована в силу отсутствия предкодификационных мероприятий и недостаточного проведения иных форм систематизации.

2. Экологический кодекс в силу специфики отрасли не сможет максимально полно регулировать экологические правоотношения, но будет по замыслу Концепции представлять собой новую редакцию Закона «Об охране окружающей среды» с включением некоторых принципиальных положений, регулирующих лишь отдельные институты Особенной части экологического права.

3. Необходимость утверждения концепции законопроекта Постановлением Совета министров является достаточно спорной, т.к, с одной стороны, имеет место формальное ограничение разработчиков законопроекта, с другой стороны, в соответствии с Регламентом Палаты Представителей Национального собрания Республики Беларусь окончательное принятие Концепции происходит в Палате Представителей Республики Беларусь при рассмотрении законопроекта в первом чтении [14, ст. 137].

4. При разработках любого рода концепций законопроектов необходимо учитывать все требования Концепции совершенствования законодательства Республики Беларусь в комплексе, то есть неукоснительно исполнять норму п. 2 Указа Президента Республики Беларусь от 10 апреля 2002 г., № 250.

5. К перспективным направлениям систематизации экологического законодательства следует отнести:

ревизию всех нормативных правовых актов на предмет пробельности, коллизионности, декларативности, отсылочности с их последующим пересмотром и сокращением;

определение предметной и иерархической структуры экологического права и разрешение проблем оптимальности и достаточности количества нормативных правовых актов для полноты и эффективности правового регулирования;

укрупнение и консолидацию актов Президента Республики Беларусь, Совета Министров Республики Беларусь и т.д.;

издание Собрания экологического законодательства Республики Беларусь;

усиление системных связей в созданной информационной модели экологического права.

6. Структурное реформирование экологического права нуждается в широком привлечении научного сообщества при финансировании его участия из бюджетных средств, выделяемых на разработку Экологического кодекса.

7. Концепции наиболее важных законопроектов и кодексов целесообразно выносить на широкое, в том числе всенародное, обсуждение.

Литература:

1. Балашенко С. А., Демичев Д. М. Экологическое право. – Мн.: Ураджай, 1999. 398 с.

2. Боголюбов С. А. Концепция развития экологического (природоохранного) законодательства // Концепции развития Российского законодательства / Под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Тихомирова, Ю.П. Орловского. – М., 2004.С. 791.

3. Громыко Ю.В. Консциентальное оружие – как оно работает // Официальный сайт Столичного методологического университета[Электрон. ресурс]. Режим доступа: http://www.df.ru/~metuniv/consor/Seminar/ygrom.htm.