Право частной собственности на природные ресурсы: некоторые теоретические и прикладные проблемы

Аннотация. Статья посвящена теоретическим и прикладным проблемам института права собственности на природные ресурсы. Автор делает экскурс в историю формирования исследуемого права в законодательстве Республики Беларусь, показывает его современное состояние на основе анализа норм, регулирующих отношения права частной собственности на землю.

Сравнительный анализ белорусского законодательства с законодательством Российской Федерации, США позволяет определить проблемы в правовом закреплении права частной собственности на природные ресурсы, в частности неоправданные, с позиции автора, ограничения круга субъектов.

В статье формулируются предложения по совершенствованию законодательства Республики Беларусь в части правового закрепления права собственности на природные ресурсы, в том числе отказ от исключительного характера государственной собственности на недра, воды, леса и земли сельскохозяйственного назначения, признание компонентов природной среды общественным (национальным) достоянием, расширение круга субъектов права частной собственности на природные ресурсы и природных объектов, передаваемых в частную собственность.

Право собственности на природные ресурсы в современном законодательстве Республики Беларусь есть результат политико-правовой деятельности в государстве на протяжении последнего десятилетия ХХ веке. Этот период ознаменован политическими, экономическими, правовыми процессами, не свойственными всей предшествовавшей советской эпохе, одной из важнейших характеристик которой следует считать право исключительной собственности государства (Союза ССР) на природные ресурсы [1].

Принципиальные изменения в правовом режиме компонентов природной среды начались с провозглашения 27 июля 1990 г. Декларации о государственном суверенитете Республики Беларусь, установившей в ст. 5 право собственности белорусского народа на землю и иные природные ресурсы [2]. Закон о собственности в Республике Беларусь, принятый 11 декабря 1990 г., ввел право собственности Республики Беларусь на землю и другие природные ресурсы [3, ст. 41]. Следующим шагом к становлению современного состояния права собственности на компоненты природной среды явилось Постановление Верховного Совета Республики Беларусь от 1 октября 1991 г. «О признании права частной собственности на землю» [4]. Спустя два года после столь революционного по своему значению решения был принят Закон от 16 июня 1993 г. «О праве собственности на землю», который установил две формы земельной собственности – государственную и частную [5]. В отношении иных компонентов природной среды вопрос о праве собственности был решен на Республиканском референдуме 24 ноября 1996 г. [6], по итогам которого в числе прочих в Конституцию Республики Беларусь внесена норма об исключительном характере права государственной собственности на недра, воды и леса [7].

Закон «О праве собственности на землю» признал субъектом права государственной собственности на землю– Республику Беларусь, т.е. государство в целом, субъектами права частной собственности ‑ граждан Республики Беларусь, постоянно проживающих на ее территории. Первая редакция Закона «О праве собственности на землю» оставила юридические лица за рамками формирующегося института права частной собственности на природные ресурсы.

Цели, для осуществления которых земельные участки передавались гражданам в частную собственность, ‑ ведение личного подсобного хозяйства, строительство и обслуживание жилого дома, коллективное садоводство и дачное строительство [5] – на наш взгляд, продемонстрировали в очередной раз сложившийся в советский период традиционный подход к землепользованию граждан, как необходимому исключительно для удовлетворения личных (семейных) потребностей человека. Следует отметить, что для этой группы субъектов право частной собственности на землю сохранилось практически в таком же состоянии и по настоящее время. Изменения здесь весьма незначительны и, можно сказать, не существенны. Так, согласно ст. ст. 72–73 Кодекса о земле, бывшее ранее одним основанием – коллективное садоводство и дачное строительство – разделено на два самостоятельных, при этом размер предоставляемых для этих целей земельных участков увеличен до 0,15 га. Максимальный размер земельного участка, предоставляемого гражданину в частную собственность – 1 га для ведения личного подсобного хозяйства [8].

Вторая редакция Закона «О праве собственности на землю», принятая 4 декабря 1997 г., признала в качестве субъектов юридические лица Республики Беларусь и иностранные юридические лица, а также физических лиц, рассматривая их как собственников юридических лиц. В соответствии с этой редакцией закона в собственности юридических лиц на основании решения Президента или уполномоченных им государственных органов могли находиться земли, предоставляемые для эксплуатации приватизированных объектов производственного назначения и объектов по оказанию услуг; а также земли, предоставленные для строительства и эксплуатации необходимых Республике Беларусь предприятий при осуществлении инвестиционных проектов [5].

В настоящее время право частной собственности на землю установлено Кодексом о земле от 4 января 1999 г., в соответствии с которым кроме граждан Республики Беларусь, постоянно проживающих на территории государства или приравненных к постоянно проживающим, земли в частную собственность передаются юридическим лицам Республики Беларусь, в том числе предприятиям·с иностранными инвестициями при·приватизации объектов государственной собственности и при осуществлении·инвестиционных проектов. Иностранные граждане и юридические лица субъектами отношений частной собственности на землю не являются [8].

При характеристике института права частной собственности на природные ресурсы следует также обратить внимание на Закон Республики Беларусь от 14 июня 2003 г. «О растительном мире», ст. 6 которого устанавливает, что объекты растительного мира, расположенные в границах земельных участков, являющихся собственностью граждан, юридических лиц, следует рассматривать как собственность этих субъектов. Указанные лица осуществляют обращение с объектами растительного мира, расположенными в границах находящихся в их собственности земельных участков, как пользователи земельными участками, исходя из чего объекты растительного мира, а равно права пользования ими не могут быть самостоятельным предметом купли, продажи, мены, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме и следуют судьбе земельного участка или водного объекта, в границах которых они расположены [9].

Анализ белорусской юридической литературы показывает, что интерес к исследованию института права частной собственности на природные ресурсы в целом сдержанный. Юристы – ученые признают, что «основой развития государства как демократического, социального, правового является существование и развитие не только государственной, но и частной собственности» [10, с. 55], но к вопросу права частной собственности на природные ресурсы особого научного интереса не проявляют. Складывается впечатление, что отношения частной собственности на природные ресурсы закреплены в белорусском законодательстве в полной мере, адекватно современному состоянию экономики и не нуждаются в дальнейшем развитии. В то же время исследователи в области конституционного права обращают внимание на то, что «суверенитет государства не пострадает, если государство будет проводить политику разгосударствления собственности. Экономическая мощь, а, следовательно, устойчивость государственного суверенитета определяется не объемом государственной собственности, а, скорее уровнем ее развитости и эффективности» [11, с. 141].

Научный анализ состояния института права частной собственности на землю может продемонстрировать не только уровень его включенности в систему экономических отношений, но и возможные направления развития отношений собственности на иные компоненты природной среды. Особый интерес составляют отношения частной собственности для такой группы субъектов как физические лица, поскольку, на наш взгляд, именно здесь возможно показать причастность (или наоборот отчужденность) граждан к природным ресурсам, как благу окружающей среды.

Понять значимость права частной собственности на природные ресурсы для экономики государства, его политической системы, а также его роли в деле охраны окружающей среды можно на основе сравнительно-правового анализа состояния исследуемого правового института в законодательствах различных государств. Так, соответствии с российскими нормами в частной собственности могут находиться и иные кроме земли природные ресурсы, в частности водные объекты [12, cт. 34]. Другое отличие российской конструкции исследуемого института – признание права собственности на компоненты природной среды за административно-территориальными единицами – муниципальная собственность. Следует также обратить внимание на определение государственной собственности на землю, содержащееся в ст. 16 Земельного кодекса Российской Федерации, которое относит к государственной собственности земли, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц или муниципальных образований [13]. Другими словами при характеристике природных ресурсов как объекта права собственности российский законодатель исходит из первичности частной собственности в отличие от законодателя белорусского, принимающего за основу именно собственность государственную.

В российском, как и в белорусском законодательстве наиболее разработано право частной собственности на землю. В соответствии со ст. 15 Земельного кодекса Российской Федерации собственностью граждан и юридических лиц (частной собственностью) являются земельные участки, приобретенные гражданами и юридическими лицами по основаниям, предусмотренным законодательством Российской Федерации. Граждане и юридические лица имеют право на равный доступ к приобретению земельных участков в собственность. Земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, могут быть предоставлены в собственность граждан и юридических лиц, за исключением земельных участков, которые в соответствии с Земельным кодексом, федеральными законами не могут находиться в частной собственности. Иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица не могут обладать на праве собственности земельными участками, находящимися на приграничных территориях, и на иных установленных особо территориях Российской Федерации в соответствии с федеральными законами [13, ст. 15].

Институту права частной собственности на землю по белорусскому законодательству присущи ограничения, которых нет в российской конструкции исследуемого института. Кодекс о земле Республики Беларусь не только регламентирует цели, для осуществления которых земельные участки предоставляются в частную собственность граждан, и определяет размеры таких земельных участков [8, ст. 34, 70, 73], но также устанавливает иные ограничения, затрагивающие уже не столько права субъектов, сколько сам круг субъектов. Выше говорилось о том, что белорусское законодательство не признает права частной собственности на землю за иностранными гражданами и юридическими лицами, но это право не признается также и за гражданами Республики Беларусь, в случае, если они не проживают постоянно в пределах государства [8, ст. 11]. Иное, на наш взгляд, неоправданно жесткое ограничение ‑ право приобретения земельного участка для ведения личного подсобного хозяйства исключительно лицу, постоянно проживающему в сельской местности. Так, согласно ст. 70 Кодекса о земле, земельные участки для ведения личного подсобного хозяйства в размере до 1 га с учетом площади земельного участка, предоставленного для строительства и обслуживания жилого дома, передаются в частную собственность гражданам Республики Беларусь (одному из членов семьи), проживающим в сельских населенных пунктах, поселках городского типа. При этом в случае отчуждения жилого дома сохранить право частной собственности на земельный надел для ведения личного подсобного хозяйства субъект вправе, если только он имеет другой дом в том же населенном пункте и постоянно проживает в нем. Таким образом, субъектом права частной собственности для ведения личного подсобного хозяйства не может быть горожанин. На наш взгляд, подобное ограничение неоправданно, поскольку, земли для ведения личного подсобного хозяйства хотя и используются для сельскохозяйственных целей, однако отнесены к категории земель населенных пунктов [8, ст. 70, 93].

Подобное ограничение вольно или невольно наводит на мысль о сходстве личного подсобного хозяйства с крестьянским (фермерским) хозяйством. На первый взгляд, такое сходство имеет место. Личное подсобное хозяйство граждан – «форма хозяйственно-трудовой деятельности граждан» [14, ст. 2], и крестьянское хозяйство создается гражданином, проживающим в данной местности, обладающим специальными знаниями и необходимой квалификацией [15, ст. 1]. Однако земли для ведения крестьянского хозяйства в порядке ст.ст. 71, 78 Кодекса о земле предоставляются в пожизненное наследуемое землевладение и в аренду из земель сельскохозяйственного назначения [8, ст. ст. 71, 78]. Ограниченностью и особой ценностью этой категории земель можно, по крайней мере, объяснить специфический круг субъектов, пользующихся правом ведения фермерского хозяйства. Крестьянское хозяйство признается коммерческой организацией [15, ст. 1] и отвечает традиционным для юридического лица признакам: организационное единство, наличие обособленного имущества, имущественная ответственность и др. [16, с. 12-15]. В то время как деятельность граждан, осуществляющих ведение личных подсобных хозяйств, по производству, переработке и реализации произведенной ими сельскохозяйственной продукции не относится к предпринимательской деятельности [14, ст. 3] и осуществляется на участках, отнесенных к категории земель населенных пунктов [8, ст. 104].

Необходимость ограничений права частной собственности на природные ресурсы не отрицает никто из исследователей этого правового института. Причем в виду имеются ограничения разного свойства, как связанные с экологической ценностью компонента природы, как объекта права собственности, так и обусловленные национальными особенностями государственного управления общественно значимыми объектами, каковыми являются природные ресурсы. Представляется, что подобные ограничения должны вытекать как из сложившихся традиций в отношении форм использования природных ресурсов, так и из экономических тенденций, которые могут диктовать отход от традиционно установившегося в обществе представления о собственности на природные ресурсы, а также быть обусловлены иными причинами, которые могут иметь социальные, экономические, политические истоки.

Разумной формой ограничения представляется придание институту права собственности на природные ресурсы публично-правового характера путем признания на конституционном уровне компонентов природной среды общественным (национальным) достоянием. Юридически значимый (а не исключительно идеологический) характер такая формула приобретает только в случае признания равенства форм собственности [7, ст. 13], расширения сферы применения права частной собственности на природные ресурсы (как за счет круга субъектов, так и круга объектов) и установления гарантий того, что при реализации своих правомочий собственник природных ресурсов будет учитывать, в какой степени это соответствует общественным интересам. Такой подход дает возможность рассматривать в качестве общественного достояния, или, пользуясь экономической терминологией публичного блага [17], природную среду в целом, вместе с входящими в нее экономически значимыми компонентами природной среды, а не только те из них (как предлагают некоторые специалисты [18]), которые находятся в государственной собственности.

Таким образом, при определении правового положения компонентов природной среды мы не ставим знак равенства между категориями «общественное достояние» и «государственная собственность». Наша позиция заключается в том, что определяющая функция государства состоит не в роли монопольного собственника природных ресурсов, а в роли жесткого контролера за соблюдением норм экологического законодательства при эксплуатации природных ресурсов, независимо от формы собственности на них. Весь предшествующий опыт ведения социалистического хозяйства на основе исключительной государственной собственности на природные ресурсы опровергает особое экологическое значение, которое до сих пор придается государственной собственности в этой области.

В законодательстве Республики Беларусь механизм контроля за соблюдением общественных, в том числе и экологических интересов достаточно четко обозначен, и формы его не зависят от форм собственности используемых природных ресурсов. Это касается и предоставления природных ресурсов в пользование и осуществления правомочий собственника или природопользователя.

В государствах, где институт права частной собственности на природные ресурсы существует не одно столетие, например в США, также отмечается «расширение сферы легального, базирующегося на праве отчуждения и регулятивных полномочий, государственного вмешательства в процесс использования земель, находящихся в частной собственности», что на взгляд специалистов ведет к изменениям в традиционной концепции права частной собственности на землю [19, с. 10].

При этом специалисты отмечают, что названные процессы происходят в рамках «классической юриспруденции собственности и не затрагивают ее коренных принципов», однако конкретное выражение в праве тенденций к формированию новой концепции права собственности в различных правовых системах определяется специфичностью земельных отношений, которая, в свою очередь, «определяется специфичностью земельной собственности» [19, с. 63; 20, с. 351–358].

Американский правовед профессор Дж. Сакс в результате анализа проблемы совместимости традиционной концепции права частной собственности как титула свободного феода (estate of free simple) с практикой государственно-правового регулирования приходит к выводу, что наряду с частными правами на землю существуют и публичные права, которые лишь в совокупности составляют целое и единое право собственности. Признание последних требует особого механизма их учета и защиты, но не путем их отчуждения у частных лиц и последующего перехода к государству [21, с. 695]. Действительно, ограничения права собственности устанавливаются государством, но «в отношениях между субъектами гражданского общества оно продолжает иметь абсолютный характер» [19, с. 66–70]. Это означает, что отдельные правомочия могут принадлежать только одному субъекту, третьи лица обязаны воздерживаться от нарушения его прав, причем государство рассматривается как равный другим субъект права собственности.

Трансформация классического института права частной собственности на природные ресурсы идет в направлении установления государственно-правовых ограничений. В законодательстве Республики Беларусь эти ограничения закреплены в конституционной формуле: «Осуществление права собственности не должно противоречить общественной пользе и безопасности, наносить вреда окружающей среде, историко-культурным ценностям, ущемлять права и защищаемые законом интересы других лиц» [7, ст. 44].

Осуществлению права собственности без ущерба общественным интересам и частным интересам иных собственников способствует соотнесение правового режима комплекса природных ресурсов с функционированием производительных сил, или так называемое зонирование. Традиционно в американской юридической литературе выделяются три основных вида зонирования: урбанистическое, сельскохозяйственное и экологическое. По общему признанию зонирование было призвано служить средством предотвращения конфликтов между различными видами землепользования [19, с. 155–181].

Понятию «зонирование» в определенном смысле соответствует деление земель на категории в зависимости от цели их использования, существующее в белорусском законодательстве. Ст. 3 Кодекса о земле устанавливает, что земли подразделяются на категории в соответствии с основным целевым назначением и независимо от форм собственности. В такой позиции белорусского законодателя усматривается противоречие, поскольку белорусская конструкция права частной собственности на землю такова, что возможность предоставления земельного участка на этом титуле как раз и зависит от категории земель. Из содержания ст. 38 Кодекса о земле вытекает, что в частной собственности могут находиться:

- для граждан – только земли населенных пунктов, исключая земли общего пользования и сенокосные, пастбищные и другие земли населенных пунктов, используемые для общих нужд населения;

- для юридических лиц – земли промышленности, входящие в категорию земель промышленности, транспорта, связи, энергетики, обороны и иного назначения.

В норме ст. 38 Кодекса о земле содержатся и иные ограничения на передачу земель в частную собственность, основанные на принципе зонирования. Не подлежат передаче в частную собственность:

- земельные участки на территориях, подвергшихся радиоактивному загрязнению вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС (зоны эвакуации (отчуждения) и первоочередного отселения);

- земельные участки, предоставленные или предоставляемые гражданам для целей, совпадающих с целевым использованием земель на титуле частной собственности, если в соответствии с генеральными планами, проектами планировки и застройки городов и других населенных пунктов предусмотрено иное целевое использование этих участков;

- служебные земельные наделы, которые в порядке ст. 84 Кодекса о земле предоставляются отдельным категориям работников транспорта, лесного хозяйства, лесной промышленности, связи, водного, рыбного, охотничьего хозяйства, других отраслей народного хозяйства в пользование из земель, находящихся в пользовании соответствующих юридических лиц, а при недостатке таких земель – из земель запаса и земель лесного фонда;

- земли населенных пунктов, садоводческих товариществ и дачного строительства на площадях залегания разведанных и в установленном порядке утвержденных месторождений полезных ископаемых [8].

Подводя итог, мы обращаем внимание на то, что современное состояние института права частной собственности на природные ресурсы (землю) в соответствии с белорусским законодательством отстает от основных тенденций развития этого института в мировой практике. В свете нашего исследования это, прежде всего, круг субъектов: не только иностранные граждане, в том числе и граждане Российской Федерации, но даже и не все белорусские граждане признаются субъектами этого права. Ограничения права частной собственности в сфере использования природных ресурсов затрагивают и сам объект – компоненты природной среды, из круга которых выпадает значительная часть земель и все иные ресурсы (недра, воды, леса).

На взгляд автора, право частной собственности на землю следует признать за всеми гражданами Республики Беларусь, а также за иностранными гражданами и лицами без гражданства, постоянно проживающими в Республике Беларусь. В первую очередь, это затрагивает граждан Российской Федерации, равенство прав которых с гражданами Республики Беларусь, признано одним из стратегических направлений развития Союзного государства России и Беларуси, что предусмотрено ст. 8 Договора между Российской Федерацией и Республикой Беларусь «О создании Союзного государства» [22].

Требует расширения круг объектов – компонентов природной среды, подлежащих передаче в частную собственность граждан и юридических лиц. Расширение круга природных объектов, передаваемых в частную собственность, может быть осуществлено за счет участков лесного фонда, примыкающих к земельным участкам, которые находятся или могут находиться в частной собственности; водных объектов, находящихся или оборудованных в пределах земельных участков на праве частной собственности; участков недр, расположенных в пределах земельных участков на праве частной собственности. Такой подход потребует внесения изменений в Конституцию Республики Беларусь, касающихся отказа от исключительного характера права государственной собственности на недра, воды и леса. На наш взгляд, норма ст. 13 Конституции Республики Беларусь об исключительном характере права государственной собственности на недра, воды и леса, введенная в Конституцию на Республиканском референдуме 24 ноября 1996 г. [6], выполнила свою политическую и экономическую задачу и может быть заменена иной, более соответствующей определению Республики Беларусь как демократического, социального, правового государства с рыночной экономикой.

Конечно, частная собственность, тем более на природные ресурсы, имеет свои недостатки. Современное состояние общественных отношений требует установления определенных ограничений прав частных собственников, которые проистекают из публичного характера отношений в сфере взаимодействия общества и природы. Такой обоснованной формой ограничения представляется придание собственности на природные ресурсы публично-правового характера, или признание компонентов природной среды национальным достоянием с одновременным закреплением права частной собственности за более широким кругом субъектов (физическими и юридическими лицами) в отношении большего круга объектов (природных ресурсов). Ограничения права собственности, которые устанавливаются государством, должны исходить из интересов общества и быть основаны на том, что право частной собственности в отношениях между субъектами имеет абсолютный характер.

Литература:

Статья опубликована:

Макарова, Т.И. Право частной собственности на природные ресурсы: некоторые теоретические и прикладные проблемы / Т.И. Макарова // Юрид. журн. – 2007. ‑ № 1(9). – С.57-61.