Экологическое аудирование (экологический аудит)

«Экологический аудит – независимая, комплексная, документированная оценка соблюдения субъектом хозяйственной и иной деятельности требований, в том числе нормативов и нормативных документов в области охраны окружающей среды, требований международных стандартов и подготовка рекомендаций по улучшению такой деятельности». Такое несколько туманное определение понятия экологического аудита дано в ст. 1 ФЗоООС, которая посвящена основным понятиям. Но в тексте самого Закона, увы, места экологическому аудиту не нашлось. Нет по нему и подзаконных
актов. Таким образом, экологический аудит (ЭА) правом не урегулирован.

Но вопреки этому ЭА проводится и даже существуют специализированные организации по проведению экологического аудита. Так, при МПР в 2002 году было создано некоммерческое партнерство «Экологическая аудиторская палата». Такая палата действует в г. Новосибирске.

Прежде чем рассматривать вопрос по существу, хотел бы уточнить понятие ЭА. ЭА – это проверка экологического состояния действующего объекта хозяйственной и иной деятельности, степени его экологической деградации, выявление опасных для здоровья человека и окружающей среды участков и иных факторов экологического риска.

С учетом этого ЭА должен быть комплексным, охватывать все стороны экологического состояния объекта. Одно из требований к ЭА – выработка рекомендаций по улучшению экологической обстановки на объекте проверки. В ходе ЭА выявляются и определяются:

· общее экологическое состояние объекта хозяйственной и иной деятельности;

· степень его экологической деградации;

· участки загрязнений на объекте;

· типы оборудования и механизмы контроля и борьбы с загрязнением;

· соответствие хозяйственной и иной деятельности объектов нормативным требованиям (правилам, стандартам, нормам и т.д.);

· соблюдение экологического законодательства и международных договоров в экологической сфере.

Проведение ЭА – не самоцель. Полученная в ходе аудирования информация необходима во многих случаях, например, в связи с:

· организацией природоохранной деятельности на объекте;

· изменением форм собственности на хозяйственные объекты (приватизация), сменой собственника или форм управления объектом;

· заключением договора экологического страхования;

· финансированием экологических мероприятий и программ;

· инвестициями в хозяйственную или иную деятельность;

· выдачей лицензии на осуществление деятельности по использованию природных ресурсов и охране окружающей среды;

· в других случаях, когда возникает необходимость в информации об экологическом состоянии объекта.

ЭА проводится при соблюдении ряда принципов, к которым можно отнести независимость, комплексность, полноту и достоверность информации.

ЭА может быть внутренним и внешним. Внутреннее аудирование проводится по инициативе хозяйствующего субъекта с целью проверки соблюдения им экологических требований в своей хозяйственной деятельности и выработки соответствующих корректирующих мер, позволяющих избежать санкций со стороны органов государственного экологического контроля.

Внешнее инициируется сторонней организацией по согласованию с руководством объекта аудирования (страховщиком, инвестором, лицензирующим органом и др.).

Внешнее ЭА может быть обязательным, то есть проводиться по инициативе соответствующих органов государственного управления. Такое аудирование может быть проведено в связи с подготовкой решения о банкротстве хозяйствующего субъекта. При этом руководитель такого субъекта не вправе отказать в проведении аудита или препятствовать ему.

Результатом ЭА является отчет (доклад), содержащий оценку экологического состояния объекта, а также рекомендации по устранению выявленных недостатков и совершенствованию природоохранной деятельности. Отчет является официальным документом и используется заказчиком для совершенствования управления объектом аудирования с точки зрения его экологической безопасности. Он может быть использован в качестве материала для экологической экспертизы.

ЭА могут осуществлять: 1) экологический аудитор – физическое лицо, прошедшее аттестацию на право проведения аудиторской деятельности; 2) экологическая аудиторская организация (фирма) – юридическое лицо, специализирующееся на деятельности в области охраны окружающей среды и экологической безопасности и аккредитованное в органах МПР РФ.

Аудиторские отчеты (доклады) являются эксклюзивными. Поэтому аудиторы и аудиторские организации не вправе передавать полученные в ходе проверки сведения третьим лицам без согласия заказчика.

Методическое руководство по ЭА осуществляет МПР РФ через соответствующий департамент.

Работа по организации ЭА возложена на территориальные подразделения МПР РФ, которые в частности:

· организуют подготовку и аттестацию аудиторов, аккредитацию аудиторских организаций;

· ведут реестр аттестованных аудиторов и аккредитованных аудиторских организаций и представляют информацию о них заинтересованным лицам;

· выдают лицензии на право проведения ЭА и контролируют соблюдение условий лицензии;

· устанавливают требования к форме и содержанию отчета о проведении ЭА.

В заключение хотел бы вернуться к вопросу о состоянии экологического аудирования в России и его правовой базе.

В экономически развитых странах ЭА начал применяться с 70-х годов прошлого столетия. В настоящее время он находит применение и в ряде стран с развивающейся экономикой (Индонезия, Польша, Словения, Чехия и др.).

В России теоретические и экспериментальные работы по ЭА ведутся с начала 90-х годов прошлого века. Можно выделить два наиболее частых случая проведения ЭА:

· прямые иностранные инвестиции (покупка предприятий, организация совместного предприятия);

· кредитование российских предприятий международными финансовыми институтами (кредиты и займы Европейского банка реконструкции и развития, Мирового банка и т.п.).

Как правило, заказчиками ЭА выступают иностранные фирмы или организации. Сам аудит проводится также преимущественно западными и совместными фирмами, имеющими офисы или партнеров в России.

В России, напомню, до сих пор практически отсутствует правовая база для ЭА. Из ФЗ от 07.08.2001 года «Об аудиторской деятельности»[164] можно использовать лишь общие положения и понятия, касающиеся аудиторской деятельности, ибо он рассчитан на аудирование только учета и финансовой отчетности.

В свое время были изданы два приказа Минприроды России от
11 декабря 1995 года «Об экологическом аудировании», от 29 декабря 1995 года «Об организации экологического аудирования». Но они носят исключительно организационный характер, касаются в основном центрального аппарата министерства и в регионы даже не были разосланы.

В этих условиях нет нужды доказывать необходимость принятия Федерального закона об аудиторской деятельности в области экологии (об экологическом аудировании).

И последнее замечание. ЭА по своей цели (экологическое благополучие на объекте хозяйственной деятельности, экологическая безопасность в стране) сходно с двумя другими смежными понятиями: оценкой воздействия на окружающую среду (ОВОС) и экологической экспертизой (ЭЭ). Вместе с тем по своим непосредственным задачам и содержанию эти понятия различаются. ОВОС и ЭЭ имеют своей целью оценку и предотвращение негативного воздействия на окружающую среду хозяйственной или иной деятельности, которая еще только планируется. Аудит же проводится на уже существующих и функционирующих объектах.

Экологическая информация

Экологической информации посвящен большой перечень нормативно-правовых актов, но не специально, а в определенной части и фрагментарно. Имеют отношение к экологической информации:

• ГК РФ. Ст. 139. Служебная и коммерческая тайна.

• Закон РФ от 21.07.1993 года «О государственной тайне», в редакции от 06.10.1997.[165]

• ФЗ от 20.02.1995 года «Об информации, информатизации и защите информации».[166]

• ФЗ от 29.07.2004 года «О коммерческой тайне».[167]

• Указ Президента РФ от 30.11.1995 года «О перечне сведений, отнесенных к государственной тайне», в редакции от 11.02.2006 года.[168]

• Положение о создании и ведении Единого государственного фонда данных о состоянии окружающей среды, ее загрязнении, утвержденное Правительством РФ 21.12.1999 года.[169]

• Положение о предоставлении информации о состоянии окружающей среды, ее загрязнении и чрезвычайных ситуациях техногенного характера, которые оказали, оказывают и могут оказывать негативное воздействие на окружающую среду, утвержденное Правительством РФ 14.02.2000 года.[170]

Кроме того, экологической информации в определенной степени касаются многие другие нормативно-правовые акты. Это, например,
ст. 19 ФЗоЭЭ, ст. 8, 9, 55 ФЗоСЭБН, ст. 8.5 КоАП, ст. 285, 287 УК РФ, раздел IV Положения об ОВОС и другие.

Информация – это сведения о лицах, фактах, событиях, явлениях и процессах независимо от формы предоставления.

Сведения о фактах, событиях, явлениях и процессах, которые оказали, оказывают и могут оказать воздействие на окружающую среду, можно назвать информацией экологической.

Информация, в том числе и экологическая, может быть устной и письменной. Письменную можно подразделить на простую письменную и документированную.

Документированная информация имеет два вида: открытая и общедоступная и с ограниченным доступом. Документированная с ограниченным доступом делится в свою очередь на три разновидности: конфиденциальная (для служебного пользования), отнесенная к государственной тайне и составляющая коммерческую тайну.

По общему правилу, информация, в том числе экологическая, является открытой и общедоступной. Закон «Об информации…» запрещает относить к сведениям с ограниченным доступом документы, содержащие информацию о чрезвычайных ситуациях, экологическую, метеорологическую, демографическую, санитарно-эпидемиологическую и другую подобную информацию, которая необходима для обеспечения безопасного функционирования поселений, производственных объектов, безопасности граждан.

К иной информации доступ может быть ограничен. К государственной тайне относятся сведения, перечень которых приведен в названном указе Президента от 30.11.1995 года. Среди имеющих экологическое значение это, например, сведения о результатах работы в области гидрометеорологии, гелиогеофизики, а также сведения о результатах геолого-географических исследований, проводимых в интересах обеспечения государственной безопасности; сведения, раскрывающие ресурсный потенциал, балансовые запасы в недрах или данные о добыче стратегических видов полезных ископаемых в целом по РФ и СРФ; сведения о горных выработках, имеющих оборонное значение и т.п.

Коммерческую тайну составляет конфиденциальная информация, позволяющая ее обладателю при существующих обстоятельствах увеличить доходы, избежать неоправданных расходов и т.д. Но коммерческую тайну не может составлять информация о загрязнении окружающей среды, санитарно-эпидемиологической и радиационной обстановке и других факторах, оказывающих негативное воздействие на безопасность населения.

Конфиденциальность информации определяется соответствующим законодательством РФ.

Вся иная информация, в том числе экологическая, должна быть открытой и общедоступной.

Источники экологической информации обширны. Среди них на первое место можно поставить государственный доклад о состоянии окружающей среды за очередной год в России и в СРФ, который содержит сведения о природных ресурсах, о состоянии окружающей среды в отдельных отраслях народного хозяйства и сферах деятельности, о влиянии состояния окружающей среды на здоровье населения, об экологических правонарушениях и борьбе с ними и т.д.

Кладезью экологической информации можно назвать еженедельную экологическую газету «Зеленый мир».

Ежедневно дают большую экологическую информацию широкого профиля радио, телевидение, газеты, журналы и другие средства массовой информации.

Ценная экологическая информация содержится в материалах ОВОС, ЭЭ, проектах и решениях о размещении, проектировании, строительстве и эксплуатации хозяйственных объектов.

Обширная экологическая информация накапливается по результатам надзорно-контрольной деятельности федеральных и региональных органов экологического управления.

Особая роль в сборе информации о состоянии окружающей среды, о ее изменениях принадлежит Росгидромету – Федеральной службе по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды. Эта служба получаемую ею экоинформацию сводит в Единый государственный фонд данных о состоянии окружающей среды и ее загрязнении и использует для подготовки ежегодного государственного доклада о состоянии окружающей среды.

Сбор экоинформации – не самоцель. Она используется для того, чтобы:

· обеспечить государственные органы экологического управления данными, которые позволят им наиболее успешно осуществлять свои экологические функции;

· своевременно выявлять, прогнозировать загрязнение окружающей среды, развитие опасных природных явлений и резких изменений погоды, которые могут угрожать жизни и здоровью населения, нанести ущерб окружающей среде и отраслям экономики;

· вести Единый государственный фонд данных о состоянии окружающей среды и ее загрязнении.

Граждане, юридические лица, индивидуальные предприниматели и общественные организации имеют право на своевременную, полную и достоверную информацию о состоянии окружающей среды и мерах по ее охране, что закреплено в ст. 42 Конституции РФ, в ст. 11, 12 ФЗоООС.

Права граждан и общественных организаций на получение конкретно определенной экоинформации закреплены во многих специальных нормативно-правовых актах. Они вправе получить объективную и полную экоинформацию при проведении ОВОС (Раздел IV Положения об ОВОС), при подготовке ЭЭ (ст. 19 ФЗоЭЭ), при осуществлении санитарно-эпидемиологического надзора (ст. 8, 9 ФЗоСЭБН).

Сокрытие, искажение, непредставление или несвоевременное представление экоинформации является основанием для привлечения к административной или уголовной ответственности с возмещением вреда, причиненного такими действиями (бездействием).

Так, ст. 8.5 КоАП РФ предусматривает административную ответственность граждан, юридических и должностных лиц за сокрытие, умышленное искажение полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды и природных ресурсов.

Сокрытие или искажение информации о событиях, фактах или явлениях, создающих опасность для жизни и здоровья людей либо для окружающей среды, совершенные лицом, обязанным обеспечивать население такой информацией, – являются уголовно наказуемыми деяниями (ст. 237 УК РФ).

Неправомерный отказ в предоставлении или уклонение от предоставления информации, а также заведомо неполной либо ложной информации, в том числе, надо полагать, и экологической, может повлечь за собой уголовную ответственность по ст. 287 УК РФ.

Разглашение экоинформации, составляющей государственную тайну, дает состав преступления, предусмотренный ст. 283 УК РФ.

Кстати, по этой статье УК РФ в конце 90-х годов XX века был привлечен военный журналист Тихоокеанского флота Григорий Пасько. Его обвинили в том, что он передал японским спецслужбам экологическую информацию, составляющую государственную тайну.

ГЛАВА 5. ЭКОНОМИКО-ПРАВОВОЙ МЕХАНИЗМ
РАЦИОНАЛЬНОГО ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ
И ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ

Общие замечания

Производственная деятельность человека, а она всегда связана с использованием природных ресурсов, приносит ему неисчислимые блага, начиная с обеспечения пищей, одеждой и жильем и кончая созданием для него комфортных условий труда и отдыха. Однако она же причиняет природе вред в результате ее загрязнения, засорения и истощения и ведет, в конечном счете, к деградации природы.

Поэтому одна из стратегических задач человечества состоит в том, чтобы уменьшить этот вред, сократить его до минимума. Любое государство понимает это и принимает определенные меры. Принимает такие меры и Российская Федерация. Эти меры должны быть эффективными. Для этого уже недостаточно применения только административных методов. Они могут дать результат лишь до определенных пределов. Более эффективным является метод экономический, метод воздействия на участников экологических отношений рублем таким образом, чтобы природопользователю было невыгодно загрязнять и истощать природу и, наоборот, выгодно принимать меры для ее рационального использования и охраны.

Любой экономический метод не может осуществляться сам по себе. Он берется в определенные организационно-правовые рамки. Поэтому уместно говорить не просто об экономическом методе рационального природопользования и охраны окружающей среды, а об экономико-правовом механизме этого явления.

Основными элементами состава этого механизма являются экологическое планирование, плата за природопользование и загрязнение окружающей среды, экологическое страхование и экономическое стимулирование рационального природопользования и охраны окружающей среды. Эти элементы экономико-правового механизма воздействуют на природопользователей по-разному. Одни из них создают благоприятные экономические условия для экологически послушных природопользователей; другие, наоборот, предусматривают наказание за непослушание, третьи облегчают участь природопользователя при неблагоприятных экологических последствиях его деятельности.

5.2. Экологическое планирование

Планировать – значит предвидеть что-то, рассчитывать на что-то, принять для этого какие-то организационные, экономические, правовые и иные меры. Сейчас в России уже нет того широкомасштабного и всеохватывающего планирования, которое было характерно для бывшего СССР. Уже потеряли свое значение когда-то крылатые слова одного из Генсеков ЦК КПСС о том, что «план – это закон, потому что только его соблюдение обеспечивает слаженную работу народного хозяйства». Планирование в условиях рыночной экономики сводится к необходимому минимуму. Но в области экологии оно, наоборот, должно быть усилено, активизировано, что объясняется все возрастающим воздействием общества на природу, опасностью ее деградации, необходимостью улучшить использование природных ресурсов и охрану окружающей среды. Пренебрежение этим требованием ведет к отрицательным последствиям для состояния природных ресурсов и окружающей среды, устранение которых, если это вообще возможно, требует значительно больших средств, чем средства, необходимые для осуществления соответствующего планирования.

Без надлежащего планирования трудно или невозможно осуществить многие требования экологического законодательства о рациональном использовании природных ресурсов и охране окружающей среды. Наличие соответствующих экологических планов повышает ответственность должностных лиц за соблюдение экологического законодательства, облегчает задачи экологического контроля. Практика показывает, что все другие меры, принимаемые по рациональному использованию природных ресурсов и охране окружающей среды, могут оказаться малоэффективными или даже напрасными, если не будет организовано надлежащим образом экологическое планирование.

Экологическое планирование является одним из важнейших элементов экономико-правового механизма рационального природопользования и охраны окружающей среды и основывается на определенных принципах. Оно должно быть научно обоснованным, его осуществление должно опираться на доброкачественные материалы экспертизы и заключения специалистов о достаточности планируемых мероприятий для обеспечения рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды.

Цель экологического планирования та же, что и экологического права в целом: добиться гармоничного взаимодействия общества и природы, обеспечить устойчивое развитие экономики и экологии.

Как гласит народная мудрость, чтобы свободно ориентироваться в настоящем и предвидеть будущее, необходимо знать прошлое. Поэтому позволю себе бросить ретроспективный взгляд на планирование в бывшем СССР и РСФСР. Начало экологическому планированию в СССР было положено постановлением Верховного Совета СССР от 20 сентября 1972 года «О мерах по дальнейшему улучшению охраны природы и рациональному использованию природных ресурсов»,[171] в котором Совету Министров СССР поручалось разработать мероприятия по рациональному использованию природных ресурсов и охране окружающей среды. Постановлением ЦК КПСС и СМ СССР от 29 декабря 1972 года «Об усилении охраны природы и улучшении использования природных ресурсов»[172] было предписано такие мероприятия, начиная с 1974 года, включать в планы социально-экономического развития страны в качестве их составной части.

Новым шагом в развитии экологического планирования явилось постановление ЦК КПСС и СМ СССР от 1 декабря 1978 года «О дополнительных мерах по усилению охраны природы и улучшению использования природных ресурсов»,[173] предусмотревшее разработку самостоятельных территориальных комплексных схем охраны природы (ТерКСОП). Их цель – планирование комплекса мероприятий, направленных исключительно на охрану окружающей среды, предупреждение загрязнения и деградации природной среды, на обеспечение наиболее эффективного использования природных ресурсов в народном хозяйстве. Такие схемы в свое время были разработаны во многих регионах СССР и сыграли определенную положительную роль.

Коренные изменения в системе планирования развития народного хозяйства страны внесло постановление ЦК КПСС и СМ СССР от 12 июля 1979 года «Об улучшении планирования и усилении воздействия хозяйственного механизма на повышение эффективности производства и качества работы».[174] В соответствии с этим постановлением главенствующее положение в системе планирования было отведено Комплексной программе научно-технического прогресса СССР на 20 лет (с обновлением каждые пять лет), которая была составлена на основе директивных указаний партии на длительную перспективу. Вопросам рационального использования природных ресурсов и охраны природы были посвящены разделы: 2.1. Природные ресурсы; 2.9. Агропромышленный комплекс; 2.15. Охрана природы;
4.0. Региональные проблемы научно-технического прогресса СССР. В Программе была дана характеристика состояния природных ресурсов, анализ сложившихся тенденций в их использовании и охране и т.п.

Экологическая концепция Программы нашла отражение в специальных разделах Основных направлений экономического и социального развития страны. Так, в Основных направлениях на 1986–1990 годы и на период до 2000 года – это разделы XI «Охрана окружающей среды, рациональное использование природных ресурсов» и XII «Размещение производительных сил, развитие хозяйств союзных республик». Положения Комплексной программы и Основных направлений, которые являли собой документы прогнозного характера, предполагалось материализовать в территориальных и отраслевых государственных планах экономического и социального развития.

На основе экологического планирования такого общего характера наряду с упомянутыми ТерКСОП стали разрабатываться и внедряться и другие специальные экологические планы в виде комплексных схем (программ) по рациональному использованию, воспроизводству и охране природных ресурсов применительно к отдельным регионам, природно-географическим зонам. Такие программы (схемы) были составлены в свое время практически во всех субъектах Федерации, для многих природно-географических зон (Черноземье, Урал, Западно-Сибирский нефтяной комплекс, БАМ и др.). Под названием Целевая комплексная программа (ЦКП) «Экология» была составлена, например, экологическая программа для Алтайского края, которая состояла из 10 подпрограмм, посвященных планированию экологических мероприятий по отдельным природным ресурсам. Цели и задачи Программы предусматривалось реализовать через отраслевую и территориальную структуры.

Самостоятельную систему экологического планирования представляло собой планирование использования и охраны отдельных природных ресурсов. Особенно развито было планирование использования и охраны земельных ресурсов, высшей формой которого явилась Генеральная схема использования земельных ресурсов СССР (союзной республики).
В ней предусматривалось решение наиболее крупных социально-экономических и научно-технических задач по организации эффективного использования и охраны земельных ресурсов на долговременную перспективу. На базе и во исполнение Генсхемы в свое время были разработаны схемы землеустройства области (края, автономной республики) и района. Они являлись документами, которые более конкретно, более непосредственно затрагивали вопросы использования и охраны земель.

На нижней ступени системы планирования земельных ресурсов находится внутрихозяйственное землеустройство, основной задачей которого является разработка обязательной для сельскохозяйственных формирований научно обоснованной системы мероприятий, обеспечивающих наиболее полное, рациональное и эффективное использование и охрану земель, повышение культуры земледелия. Внутрихозяйственное землеустройство можно назвать логическим завершением системы планирования использования и охраны земельных ресурсов.

С распадом Советского Союза и развалом социалистической экономики по существу разрушилась и изложенная выше система социально-экономического и экологического планирования. Она была далека от совершенства. Акты экологического планирования носили в основном декларативно-прогнозный характер. Ни один из них, за исключением проектов внутрихозяйственного землеустройства, не возлагал на кого-либо определенно обязанность проводить их в жизнь. Они, как правило, не имели выхода на конкретные плановые акты, через которые только и могли быть материализованы. Сами прогнозные акты далеко не всегда опирались на доброкачественные материалы экспертизы.

Предплановые (прогнозные) и плановые акты отличались множеством их количества и большим разнообразием в названиях, что свидетельствовало об отсутствии единой правовой и методической основы.
К примеру, в Алтайском крае только по использованию земельных ресурсов были разработаны: Генеральная схема использования земельных ресурсов, Схема развития мелиорации, Генеральная схема противоэрозионных мероприятий, Генеральная схема использования природных кормовых угодий, Генеральная схема комплексного использования природных ресурсов бассейна р. Алей, раздел по использованию земельных ресурсов ЦКП «Экология», не говоря уже о многочисленных схемах и проектах землеустройства и системах земледелия. Множественность плановых актов породила проблему их взаимодействия и координации, создала обстановку, когда было трудно не то, что согласовать, а даже как следует осмыслить их содержание. Проблема осложнялась тем, что как в стране в целом, так и в регионах отсутствовала четко определенная система органов экологического управления. Было мало специально подготовленных экологов.

Чаще всего разработки плановых актов проводились в виде кампании и в спешном порядке, что отрицательно влияло на их качество.
Например, в соответствии с решением Алтайского крайисполкома от
19 июля 1984 года технические задания на разработку ЦКП «Экология» по Алтайскому краю должны были быть подготовлены к 1 ноября 1984 года, то есть за три с небольшим месяца, а разработка ЦКП закончена в первом полугодии 1985 года, то есть всего лишь за полгода. Позднее решением от 24 апреля 1985 года крайисполком обязал представить ЦКП на утверждение уже к 30 декабря 1985 года. Этот срок также не был выдержан и ЦКП была подготовлена и утверждена лишь в январе 1987 года Разработчики как технических заданий, так и подпрограмм и программы в целом с самого начала были поставлены в условия спешки. В результате Программа, которая называлась Комплексной, на деле такой не стала. Она состояла из разрозненных подпрограмм по отдельным природным ресурсам, которые составлялись заинтересованными ведомствами без согласования с другими организациями.

Названные и другие недостатки в экологическом планировании были во многом следствием идеологизации народного хозяйства страны, когда важно было отрапортовать. Но они стали возможны и потому, что отсутствовала единая правовая база в виде отдельного нормативно-правового акта, в котором были бы определены конкретные формы планирования, порядок подготовки плановых актов, их согласования и утверждения, осуществления контроля за исполнением, меры ответственности на случай неисполнения и т.д.

К сожалению, в действующем экологическом законодательстве
(общем и отраслевом) такой правовой базы нет. ФЗоООС содержал одну статью (15) под названием «Федеральные программы в области экологического развития Российской Федерации, целевые программы в области охраны окружающей среды субъектов Российской Федерации и мероприятия по охране окружающей среды», которая в основном носила отсылочный характер. Но и она вопреки всякому здравому смыслу ФЗ от 28.08.2004 года была признана утратившей силу.[175]

ФЗоЖМ норм о планировании использования и охраны животного мира вообще не содержит. Нет такой нормы и в ЗоН. В нем о планировании сказано лишь косвенно в ст. 4, где речь идет о компетенции СРФ. В ЗК РФ планирование ограничивается землеустройством (ст. 68). Значительно лучше выглядят в этом плане ВК и ЛК. ВК содержит две статьи. Одна (ст. 76) посвящена схемам комплексного использования и охраны водных ресурсов, другая (ст. 77) – государственным программам по использованию, восстановлению и охране водных объектов. Но обе статьи носят, в основном, отсылочный характер. В ЛК специальная статья (70) посвящена государственным программам использования и охраны лесов, но она также не содержит подробностей.

В средине 90-х годов прошлого века в России начат качественно новый этап социально-экономического и экологического планирования.
В соответствии с Федеральным законом от 20.07.1995 года «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации»[176] планирование социально-экономи-
ческого развития России осуществляется в двух формах: прогнозов (прогнозирования) и программ. Прогнозирование представляет собой систему научно обоснованных представлений о направлениях социально-экономического развития РФ, основанных на законах рыночного хозяйства. Прогнозы социально-экономического развития разрабатываются, исходя из комплексного анализа демографической ситуации, научно-технического потенциала, накопленного национального богатства, социальной структуры, внешних отношений РФ, состояния природных ресурсов и перспектив изменения указанных факторов и включают в себя количественные показатели и качественные характеристики развития макроэкономической ситуации, экономической структуры, экологической обстановки и т.п.

Прогнозы разрабатываются в нескольких вариантах с учетом вероятности воздействия внутренних и внешних политических, экономических и других факторов. Они составляются как по Российской Федерации в целом, так и по регионам, как по народнохозяйственным комплексам, так и по отдельным отраслям экономики. Результаты прогнозов социально-экономического развития России используются при принятии органами законодательной и исполнительной власти РФ конкретных решений в области социально-экономической политики.

По срокам прогнозы делятся на долгосрочные, среднесрочные и краткосрочные. Долгосрочные прогнозы разрабатываются раз в пять лет на десятилетний срок. Порядок разработки долгосрочных прогнозов социально-экономического развития определяется Правительством РФ. На их основе Правительство РФ разрабатывает концепцию социально-экономического развития РФ на долгосрочную перспективу. Концепция – это система представлений о стратегических целях и приоритетах социально-экономической политики государства, важнейших направлениях и средствах реализации указанных целей. В ней конкретизируются варианты социально-экономического развития России.

В целях обеспечения преемственности социально-экономической политики государства, данные прогноза и концепции на долгосрочную перспективу используются при разработке прогнозов и программ социально-экономического развития на среднесрочную перспективу. Последние разрабатываются на период от 3 до 5 лет и ежегодно корректируются. Порядок разработки определяется Правительством РФ. Основу концепции социально-экономического развития России на среднесрочную перспективу составляет специальный раздел в первом после вступления в должность послании Президента России, посвященный этому вопросу, в котором характеризуется состояние экономики, формируются и обосновываются стратегические цели и приоритеты социально-экономического развития России на среднесрочную перспективу. В ней отражается и экологическая политика государства. Программа представляется Правительством РФ в Совет Федерации и Государственную думу.

Прогноз краткосрочного социально-экономического развития составляется ежегодно. Ежегодно составляется и одноименная программа в виде уточнения среднесрочной программы с выделением задач на предстоящий год.

Экологическое планирование также осуществляется в форме прогнозов и программ. Сейчас оно представлено в основном федеральными среднесрочными целевыми программами (ФЦП). Но есть также долгосрочные и краткосрочные. Их уже разработано, утверждено и реализуется немало. ФЦП имеют различную направленность. Ряд из них призван обеспечить в целом экологическую безопасность России. Это, например, ФЦП «Обращение с радиоактивными отходами и отработанными ядерными материалами, их утилизация и захоронение на 1996–2005 годы». Принята ФЦП «Сохранение амурского тигра», Концепция ФЦП «Обеспечение населения России питьевой водой» и др.

Утверждены также ФЦП, направленные непосредственно на охрану отдельных природных ресурсов и объектов. Среди них ФЦП «Рыба», «Государственная поддержка государственных природных заповедников и национальных парков», «Развитие курортов федерального значения», «Развитие минерально-сырьевой базы России» и др.

Внутренняя структура ФЦП в основном однотипна. Краткая характеристика программы дается в ее паспорте. В нем, в частности, указываются: наименование, основание для разработки (решение), государственный заказчик, основные разработчики, цели и задачи, сроки и этапы реализации, перечень подпрограмм и основных направлений; исполнители подпрограмм и основных направлений, объем и источники финансирования, ожидаемые конечные результаты реализации, система контроля за исполнением.

Затем в отдельных разделах раскрывается содержание программы и дается обоснование необходимости ее решения программными методами; детализируются основные ее цели, задачи, сроки и этапы исполнения; конкретизируется система программных мероприятий; расшифровывается ее ресурсное (финансовое) обеспечение; определяется механизм реализации программ и контроль за ходом ее выполнения. Важную составную часть ФЦП представляют приложения, в которых содержится перечень необходимых для реализации программ мероприятий правового, организационного, технического, кадрового и иного направления. Очень ценно, что в программах содержится подробный перечень адресатов выполнения мероприятий и указывается объем и источники финансирования, начиная с федерального уровня и кончая предприятиями и организациями.