Нормативно-правовая база взаимодействия органов власти и СМИ

СМИ работают в новом правовом пространстве с 1991 года. Закон Российской Федерации «О средствах массовой информации» от 27 декабря 1991 г. закрепил общие принципы свободы массовой информации, новый механизм организации и деятельности СМИ.

Закон определил основные принципы деятельности СМИ:

1. Любой представитель СМИ должен освещать факты точно такими, как они происходят на самом деле – без подтасовок.
2. Ответственность за незаконные пути добывания информации, сказание влияния на участников событий.
3. Отказ СМИ от выдачи в эфир слухов, сплетен, догадок как действительно имевших место фактов.
4. Не предавать огласке сообщений о серьезных происшествиях в обществе до тех пор, пока не будет дана тщательная и сдержанная оценка серьезности ситуации.
5. Право на выступления в конфликтных ситуациях представителей разных сторон.
6. Точка зрения журналиста не должна оскорблять присутствующих и быть, по возможности, нейтральной.
При публикации фактов журналист должен давать четкие ссылки на первоисточники.
8. Журналист не отвечает за сведения, полученные из официальных государственных и общественных источников.

Конституция РФ и Закон РФ «О средствах массовой информации» устанавливают определенные разумные ограничения свободы массовой информации и, следовательно, деятельности СМИ. Они касаются запрета пропаганды и агитации, возбуждающих социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду, запрета пропаганды социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства. Не допускается сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия. Недопустимости разглашения сведений составляющих государственную или коммерческую тайну.

Статья 29 Конституции РФ гарантирует каждому свободу мысли и слова, право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом; гарантируется свобода массовой информации; цензура запрещается. Закон «О средствах массовой информации» в статье 3 подтверждает конституционную норму о недопустимости цензуры.

Ограничение свободы печати и других средств массовой информации допускается в условиях чрезвычайного и военного положения (пункт "б" статьи 12 Федерального конституционного закона от 30.05.2001 N 3-ФКЗ, подпункт 14 пункта 2 статьи 7 Федерального конституционного закона от 30.01.2002 N1-ФКЗ).

Ответственность за незаконное ограничение свободы слова

Уголовный кодекс РФ предусматривает ответственность за отказ в предоставлении гражданину информации (статья 140) и за воспрепятствование законной профессиональной деятельности журналистов (статья 144).

Кодекс об административных правонарушениях устанавливает ответственность за отказ в предоставлении гражданину информации (статья 5.39) воспрепятствование распространению продукции средства массовой информации (статья 13.16) и воспрепятствование уверенному приему радио- и телепрограмм (статья 13.18).

Правовые нормы, ограничивающие свободу слова

Ст. 55 Конституции, ч. 3, предусматривает, что права и свободы человека (а следовательно, и свобода слова) могут быть ограничены федеральным законом «только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства». В частности. в самой Конституции часть 3 статьи 17, часть 2 статьи 29 и часть 3 статьи 55 устанавливают допустимые ограничения этой свободы.

Статья 38. Право на получение информации

Граждане имеют право на оперативное получение через средства массовой информации достоверных сведений о деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, организаций, общественных объединений, их должностных лиц.

Государственные органы, органы местного самоуправления, организации, общественные объединения, их должностные лица предоставляют сведения о своей деятельности средствам массовой информации по запросам редакций, а также путем проведения пресс-конференций, рассылки справочных и статистических материалов и в иных формах.

Предоставление государственными органами, органами местного самоуправления информации о своей деятельности по запросам редакций, если такие отношения не урегулированы законодательством Российской Федерации о средствах массовой информации, осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации, регулирующим вопросы обеспечения доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, в том числе к информации о деятельности судов в Российской Федерации.

Статья 39. Запрос информации

Редакция имеет право запрашивать информацию о деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, организаций, общественных объединений, их должностных лиц. Запрос информации возможен как в устной, так и в письменной форме. Запрашиваемую информацию обязаны предоставлять руководители указанных органов, организаций и объединений, их заместители, работники пресс-служб либо другие уполномоченные лица в пределах их компетенции.

Законодательная база, касающаяся деятельности СМИ и взаимодействия органов власти и СМИ не исчерпывается Законом РФ «О средствах массовой информации». По подсчетам специалистов она состоит из более чем 30 законов только на федеральном уровне. Особо следует выделить Федеральный Закон Российской Федерации «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации» от 13 января 1995 года. Этот закон определяет критерий «государственности» СМИ; дает предписание по обязательной тематике ежедневного, еженедельного и ежемесячного освещения деятельности органов государственной власти; регулирует условия выступлений депутатов в региональном –теле –радио эфире.

Правовое регулирование деятельности СМИ, в соответствии с Конституцией РФ, находится в совместном ведении РФ и ее субъектов. Реализуя это конституционное правомочие, многие субъекты РФ приняли свои законодательные акты, регламентирующие особенности деятельности СМИ на своих территориях.
Помимо законов, правовое пространство взаимодействия органов государственной власти и СМИ, деятельности СМИ определяется также многочисленными Указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ и ведомственными инструкциями.

Из анализа нормативно-правовой базы следует:
1. СМИ должны способствовать формированию нового национального самосознания, содействовать выработке общенациональной идеи, созданного фундамента стабильности и согласия в российском обществе.

2. Специалисты пресс-служб органов государственной власти должны придерживаться следующих правил:
а) сообщения для СМИ должны соответствовать принятым нормам и стандартам, быть правдивыми, точными и понятными;
б) предпочтительно передавать информацию для СМИ заблаговременно с целью предоставления возможности для ее анализа и изучения;
в) коммуникации по взаимодействию со СМИ должны быть гибкими, легко адаптируемым к возможным изменениям, с соблюдением установленных норм, правил и этики взаимодействия.

Информационная политика органов местного самоуправления

Под информационной политикой органа местного самоуправления понимается совокупность основополагающих целей и принципов их деятельности в информационной сфере, задач и мер по их реализации.
Основной целью так понимаемой информационной политики органа местного самоуправления является совершенствование и развитие системы информирования населения.
Под системой информирования населения понимается комплекс средств создания, распространения, хранения, поиска и использования информационных продуктов и услуг во всех сферах общественной деятельности, которыми располагают основные держатели информации. Этими держателями являются:
• средства массовой информации;
• местные органы власти;
• негосударственные, некоммерческие структуры;
• учреждения, предоставляющие консультационные услуги;
• библиотеки;
• Интернет.
Количество, качество и доступность информационных ресурсов, имеющихся в этих структурах, являются показателем информационной открытости местного самоуправления.

В демократическом обществе с рыночно ориентированной экономикой воздействие общественного мнения, выраженного через различные формы общественных движений, через средства массовой информации, является важным и необходимым элементом решения многих социально значимых проблем. В связи с этим, формирование активной позиции общественности по социально значимым вопросам рассматривается в качестве важной задачи. Открытый и беспрепятственный доступ к общественно значимой информации выступает в этом смысле не просто гарантом справедливого управления и свободного общества. Общественно значимая информация способствует просвещению народа, стимулирует прогресс и помогает решению стоящих перед нами сложных экономических, научных и социальных проблем. Это положение вытекает из идеи о том, что свободный доступ каждого к информации – основной принцип свободных обществ, гарантируемый их конституциями и международными законами. Это указано в статье 19 Всеобщей декларации прав человека, которая гласит: "Каждый человек имеет право на свободу убеждений и на свободное выражение их; это право включает свободу беспрепятственно придерживаться своих убеждений, свободу искать, получать и распространять информацию и идеи любыми средствами и независимо от государственных границ". Указанные свободы могут быть ограничены в случаях, когда "это установлено законом, исключительно с целью обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других лиц и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе" (статья 29).

Реальное участие общественности в подготовке и принятии решений, значимых для местного самоуправления, предполагает полную информированность населения уже на ранних стадиях процесса принятия решений. Это возможно только в том случае, если доступ к информации будет свободным и легким. Принимающие решения инстанции должны приглашать общественность к сотрудничеству – просить ее формулировать вопросы и высказывать свое мнение на дискуссиях, адекватно реагировать на высказываемые замечания и пожелания. Решения, принятые вопреки мнению общественности, должны быть мотивированы.

Реальная польза от развития общественного участия для органов местного самоуправления заключается в следующем:
• общественное участие генерирует более широкий диапазон мнений и возможные решения;
• общественное участие позволяет добиться более открытого и прозрачного характера управления, в результате повышается доверие к руководителям. Общественность начинает относиться к принятым решениям с большим пониманием и ответственностью;
• предотвращение конфликтов с общественностью, которые могут привести к крайне нежелательным последствиям при разработке и принятии значимых решений.

Информационная открытость, как основа социального партнерства

Известно, что журналисты и местная власть находятся в очень сложных взаимоотношениях. Главная причина возникающих сложностей – резкое несовпадение в представлениях руководителей городов и журналистов о сути и формах как своей деятельности, так и деятельности друг друга и характере своих взаимоотношении. Поэтому чаще всего отношения между местной властью и местной прессой в России самоопределяются либо в терминах подчинения и услужения, либо в терминах войны. Третьего, то есть диалога, партнерства не получается. Многие журналисты сознательно или бессознательно поддерживают мифологию военного противостояния прессы и местного самоуправления, поскольку этот миф позволяет журналистам повысить свою значимость как некоего ресурса.
Очевидно, что в рамках двух названных выше моделей отношений между местной властью и местным журналистским сообществом (модель подчинения и модель войны) добиться взаимоприемлемых и эффективных схем сотрудничества невозможно. Поэтому, на наш взгляд, необходимо от идеи противостояния журналистов и власти переходить к идее социального партнерства, разумеется, с точным пониманием границ этого партнерства, очерченных общеевропейскими документами о независимости прессы. Это тем более необходимо, так как в сознании руководителей городов крепнет осознание того, что важнейшим условием сбалансированного городского развития становится согласие между различными городскими сообществами и системой управления по приоритетным направлениям развития. Достижение этого согласия требует решения задач, направленных на развитие и поддержание системы общественного самоуправления, изменение системы внутригородского управления, обеспечение открытости деятельности органов местного самоуправления с тем, чтобы органы управления были максимально приближены к населению, были ему подотчетны и подконтрольны.
Однако практика показывает, что даже в самых лучших планах социального партнерства участвуют органы местного самоуправления, наиболее крупные и влиятельные организации, предприятия, объединения, общественность и население. Место для СМИ в таких планах не предусмотрено. Между тем, очевидно, что без местной прессы привлечь общественность и население к участию в разработке стратегических планов развития города и в реализации идей социального партнерства невозможно в принципе. Только с помощью местной прессы можно обеспечить диагностику проблем и потребностей, выявить возможные альтернативные решения, оценить последствия различных альтернатив, создать условия для решения конфликтов в городском сообществе, поиска консенсуса, деполяризации интересов. Именно с помощью местной прессы можно обеспечить эффективное функционирование таких программ информирования общественности и вовлечения населения в обсуждение различных проблем, как "горячий" телефон, общественные приемные, опросы, фокус–группы, общественные слушания, интерактивные телевизионные и радиодебаты, гражданский референдум, голосование по ключевым вопросам через СМИ, обучение граждан и др.
Организация общественного участия в проектах развития города – это еще и процесс построения взаимного доверия и преодоления стереотипов между представителями общественных организаций и чиновниками. А это тоже невозможно без участия местной прессы.
Поэтому возникает необходимость реализовать специальные программы, позволяющие создать режим диалога между местной властью, местной прессой, структурами гражданского общества.
Но для того, чтобы перейти от моделей подчинения и противостояния к модели социального партнерства, необходимо существенно повысить "прозрачность" всех процессов: экономических, политических, социальных, информационных. Подлинный диалог, подлинное партнерство, подлинное доверие возможны только в атмосфере информационной открытости.

Критерии информационной открытости органов местного самоуправления

Обычно под открытостью органов власти и иных структур понимается относительное отсутствие препятствий в получении информации и возможности информировать других, то есть возможность искать, запрашивать, получать, а также передавать и распространять информацию. Речь идет о возможности человека получать информацию не только касательно себя самого (если такая информация имеется у каких–либо организаций и учреждений), но также и по социальным, политическим, государственным и региональным вопросам. Открытость предполагает относительно неограниченный доступ ко всем видам документированной информации и отсутствие запрета на обнародование информации.
Если говорить о более точных критериях информационной открытости местного самоуправления, то можно сформулировать следующие требования:
Общественность имеет право доступа к общественно значимой информации, имеющейся в распоряжении органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления должны гарантировать открытый, своевременный и беспрепятственный доступ граждан к общественно значимой информации независимо от формы ее хранения, без специальной подготовки или опыта. Любое ограничение распространения или любое другое действие в отношении общественно значимой информации должно опираться только на закон.
Органы местного самоуправления принимают миры для обеспечения права на получение информации. Эти меры должны предусматривать, чтобы властные структуры в случае отказа от предоставления информации указывали причину в письменном виде в разумно короткое время, а также предоставляли право рассмотрения обоснованности и законности отказа независимым органам, в том числе юридическое рассмотрение в том или ином виде.
Органы местного самоуправления гарантируют полноту и сохранность имеющейся в их распоряжении общественно значимой информации независимо от формы ее хранения.
Органы местного самоуправления обеспечивают широкое разнообразие источников доступа к общественно значимой информации.
Органы местного самоуправления стремятся не допускать, чтобы стоимость препятствовала допуску граждан к общественно значимой информации. Орган местного самоуправления не должен рассматривать распространение общественно значимой информации в качестве источника доходов.
Органы местного самоуправления соблюдают конфиденциальность лиц, пользующихся или запрашивающих информацию, а также право невмешательства в частную жизнь в отношении лиц, информация о которых имеется в их распоряжении.
Органы местного самоуправления не допускают ограничений в доступе журналистов к различным источникам новостей и мнении – официальным и неофициальным. Не должно быть никакой цензуры над печатью, какие бы формы произвольного контроля над информацией и общественным мнением она ни принимала. Право людей на доступ к новостям и информации не должно ущемляться. Во всех решениях, относящихся к праву получения информации, в первую очередь необходимо учитывать общественный интерес к получению этой информации.

Основные задачи и принципы информационной политики

Анализ состояния и перспектив развития информационных ресурсов позволяет сформулировать следующие основные задачи информационной политики органа местного самоуправления:
• разработка и совершенствование нормативно–правового обеспечения механизмов доступа населения к информации;
• разработка и реализация программ, направленных на формирование и развитие различных категорий информационных ресурсов, в том числе содержащих местную информацию;
• финансирование социально значимых тематических информационных систем (здравоохранение, образование, трудоустройство, социальное обеспечение, беженцы, отдельные разделы законодательства);
• стимулирование коммерческих систем, предоставляющих льготы по доступу к информации пользователям из малообеспеченных групп населения, учащимся и студентам. детям;
• содействие деятельности средств массовой информации по обеспечению граждан общественно значимой и востребуемой населением информацией.
Следует иметь в виду, что средства массовой информации являются основным каналом информирования местного сообщества о деятельности учреждений, организаций и предприятий. При этом в полной мере проявляются такие свойства СМИ, как массовость, тиражируемость, периодичность, использование постоянно пополняемых информационных ресурсов, выполнение СМИ функций первичных источников информации, применение современных информационных технологий и средств телекоммуникаций. Эти особенности делают СМИ важнейшим социальным институтом и необходимым объектом информационной политики органа местного самоуправления. В связи с этим целесообразно развивать следующие направления информационной политики:
• создание организационных, правовых, экономических и технологических условий, при которых СМИ будут эффективно выполнять функцию объективного информирования населения о деятельности органов местного самоуправления, других социальных структур;
• недопущение подчинения СМИ конъюнктурным интересам власти и бизнеса и усиления возможностей их влияния на СМИ (прямой нажим, снабжение СМИ неполной, неопределенной, искаженной или ложной информацией, откровенной дезинформацией, умышленные недоговоренности, сращивание структур власти, бизнеса, прессы и т.п.);
• препятствие концентрации и монополизации СМИ уменьшению независимых источников информации, сосредоточению СМИ в руках представителей экономической элиты, бесправию журналистов и т. п.
Что касается основных принципов информационной политики органа местного самоуправления, то их можно сформулировать следующим образом:

Правовое равенство всех участников процесса информационного взаимодействия вне зависимости от их политического, социального и экономического статуса, основывающееся на конституционном праве граждан на свободный поиск, получение, передачу, производство и распространение информации любым законным способом.
Максимальная открытость в реализации функций органов местного самоуправления, а также всех иных публичных органов (Под "публичными органами" должны пониматься все органы, так или иначе связанные с выполнением публичных функций: органы государственной власти всех уровней, выборные органы всех уровней, иные органы управления и контроля, созданные в соответствии с законодательством и обслуживающие общественные интересы, государственные предприятия и корпорации, судебные органы, квазиавтономные негосударственные органы, межправительственные и межгосударственные организации и органы, а также негосударственные организации, которые выполняют публичные функции (например, содержание дорог или систем коммуникаций). Частные организации и предприятия также должны быть открытыми в той части информации об их деятельности, которая связана с ключевыми общественными интересами, такими как защита окружающей среды и здоровье людей.), предусматривающая информирование общества об их деятельности с учетом ограничений, установленных законодательством Российской Федерации. Это означает, что любая информация (При этом под "информацией" должен пониматься широкий спектр документов и материалов, связанных с деятельностью публичных органов, независимо ни от формы хранения информации (бумажной, электронной, иной), ни от их источника, ни от даты и места их издания.), которой располагают органы местного самоуправления, должна быть открыта и доступна, за исключением четко лимитированного перечня информации, не подлежащей общественному доступу.
Необходимо противостоять традиции засекречивать любую информацию. Органы местного самоуправления обязаны осуществлять информационную подготовку своих сотрудников, которые должны хорошо знать значение и содержание закона о праве граждан на доступ к информации, процедуры реализации права на доступ к информации, содержание источников информации, и т.д.
Мероприятия органов местного самоуправления (Под "мероприятиями" в данном случае понимаются формальные заседания органов местного самоуправления. Признаками формальности являются: необходимость кворума, наличие установленных процедур принятия решения и установленная повестка дня. Информация о сроках и повестке дня подобных мероприятий должна быть открыта в обязательном порядке. Формальные заседания органов местного самоуправления могут считаться закрытыми, но только в соответствии с четко установленными требованиями. Решения "закрытых" мероприятий не должны автоматически иметь ограниченный доступ.), связанные с принятием общественно значимых решений, должны быть так же открыты для граждан, как и сами решения. Данное требование должно сделать обязательной открытость процесса принятия решений органами местного самоуправления.

Обязательность опубликования органами местного самоуправления основной информации о своей деятельности, в том числе:
• информации о правовом статусе и целях деятельности, а также о его текущей деятельности, включая решения, связанные с обслуживанием общественных интересов;
• информации о процедурах, обеспечивающих взаимоотношения с гражданами (процедуры запросов, обжалования действий, и т.д.), а также процедурах, обеспечивающих непосредственное участие граждан в формировании решений и/или законодательных инициатив;
• информации о том, какими информационными ресурсами и источниками информации располагает орган местного самоуправления;
• информации о содержании решений и действий органа местного самоуправления, связанных с обслуживанием общественных интересов, включая причины принятия тех или иных решений и осуществления тех или иных действий, а также документы, материалы и иные источники информации, которые имели непосредственное отношение к принятию того или иного решения или осуществлению того или иного действия.

Открытость информации

Ограничение доступа к информации есть исключение из общего принципа открытости информации и осуществляется только на основе законодательства, в том числе с учетом права собственности на информацию. Ответственность за сохранность информации, ее засекречивание и рассекречивание персонифицируется.
Объем и состав информации, не подлежащей общественному доступу, должен быть четко определен. Ограничения на доступ к информации должны наступать только если:
• причины ограничения доступа к информации четко и однозначно определены законом;
• доступ к информации может нанести непоправимый урон заинтересованной стороне;
• этот урон должен быть значительнее, чем общественный интерес в доступе к данной информации.
Четкий перечень причин ограничения доступа к информации должен быть законодательно закреплен (государственная тайна, оперативно–розыскная и следственная деятельность, коммерческая и банковская тайна, частная жизнь, общественная и личная безопасность, а также эффективность и целостность процесса принятия государственных решений). При этом данный перечень не должен позволять исключить из открытого доступа информацию, которая, имея отношение к указанным сферам, не может нанести урон заинтересованным лицам и в то же время имеет ярко выраженный общественный интерес. Таким образом, должно быть зафиксировано, что отказ в доступе к информации не может быть основан лишь на формальных признаках информации. Орган местного самоуправления должен доказать, что раскрытие информации может нанести действительный значительный урон заинтересованной стороне. Даже если такие доказательства будут представлены, информация может быть признана открытой, в случае если она затрагивает значительные общественные интересы. Доступность информации должна определяться ее содержанием, а не ее формальным отношением к сферам ограниченного доступа. В ряде случаев ограничения на доступ к информации должны быть ограничены во времени.
Процедура получения информации должна быть максимально четкой и простой. Запросы на предоставление информации должны рассматриваться в четко установленные сроки. Срок рассмотрения запроса должен быть четко определен временем, необходимым для подбора необходимой информации (источников информации) или подготовки аргументированного отказа в предоставлении информации, но не более 10–15 календарных дней.
Орган местного самоуправления должен создать эффективную систему работы с запросами на предоставление информации. Должен быть назначен сотрудник, непосредственно отвечающий за работу с запросами и соответствие процедур предоставления информации законодательству. В то же время, органы местного самоуправления должны иметь документально оформленное право отказывать в приеме запросов, носящих очевидно необоснованный характер, не имеющих отношения к деятельности органа местного самоуправления, а также имеющих очевидный сутяжнический характер.
Должны быть предусмотрены простые механизмы апелляции на непредоставление информации. В органе местного самоуправления должны быть установлены лица, ответственные за рассмотрение подобных апелляций, и сроки, в которые должен быть дан ответ на апелляцию.
Необходимо также учесть определенные требования к предоставлению информации для специальных групп граждан, таких как не умеющие писать и/или читать, не владеющие государственными языками, имеющие частичную недееспособность (слепоту).
Санкции за непредоставление информации должны быть строгими и решительными. Для того чтобы обеспечить реальный доступ граждан к информации, необходимо зафиксировать, что любое препятствование доступу к информации или намеренное изменение или уничтожение информации является уголовно (административно) наказуемым деянием. В обязательном порядке должны быть предусмотрены санкции за намеренное искажение содержания источников информации.
Обучение граждан принципам доступа к информации также должно рассматриваться как важная задача органов местного самоуправления. Должны быть организованы необходимые мероприятия по пропаганде нормативных актов о праве граждан на доступ к информации; изданы и распространены необходимые методические материалы, поддержаны организации, оказывающие гражданам помощь в повышении информационной культуры.