Степень централизации власти в унитарном и федеративном государстве и вопрос об их устойчивости

Степень централизации государства определяется объемом и содержанием полномочий, преданных для решения центральной власти или местным властям. При этом, разная степень централизации может наблюдаться как в федеративных, так и в унитарных государствах. Разграничение полномочий на местные и общегосударственные, проводится в абсолютно любом государстве. Это есть не следствие принципа федерализма, а способ организации управления в масштабах государства, при котором часть вопросов должна решаться на общегосударственном уровне, а часть вопросов удобней решать в локальных сообществах. А.Гамильтон, Д.Мэдисон и Дж. Джей в «Федералисте» высказывали точку зрения, что федеральному правительству просто невыгодно заниматься вопросами “мелких краж и заборов”, что децентрализация полномочий продиктована самой сущностью осуществления государственной власти[33].

Но это же утверждение в полной мере относится и к унитарному государству. А значит, создание унитарного государства вместо федерации вовсе не обязательно приводит к большей централизации власти. Дисперсия полномочий наблюдается и в унитарном государстве, причем не только по вертикали, но и по горизонтали – между органами законодательной, исполнительной и судебной власти. В случае же с федерацией, логичней говорить не о дисперсии полномочий, а о структурно оформленном союзе независимых властных центров разного территориального уровня.

Иной аргумент, доказывающий самостоятельную ценность федеративного государства, становится очевидным при рассмотрении ее с позиции исторической перспективы. В этой связи, в литературе достаточно часто встречается точка зрения о том, что конфедерация имеет тяготение перейти в федеральное государство, а последнее — в унитарное государство[34].

Между тем, традиции рассмотрения федерации как временной, переходной формы, на пути построения действительно единого государства, во многом были свойственны всей советской науке Конституционного права. Но данное положение, включенное первоначально в Программу большевистской партии (в 1919 году), в последующие редакции Программы КПСС не входило. Однако парадокс здесь состоял в том, что, исключив это положение из своей Программы, официально выступая за всемерное использование возможностей, заложенных в принципе федерализма, КПСС фактически привела страну к “полному политическому единству”, то есть к унитаризму[35].

Выбор большевиками федеративной формы организации российского, а затем и советского государства был продиктован, исключительно одним соображением – невозможностью сохранения России как унитарного государства. В условиях, когда создание федерации является единственным средством сохранения единого государства, такая форма становится предпочтительнее унитаризма, обреченного на кризис.

Что же касается конфедерации, то она действительно выступала в качестве переходной формы, которую последовательно прошли США (с 1776 года по 1787 год), Швейцария (с 1815 года по 1848 год), Германия (с 1815 года по 1864 год) и некоторые другие страны.

Причины преобразования конфедерации в федеративное государство сводятся, во-первых, к необходимости учреждения сильной власти, поскольку условия ее развития противоречат тому положению, когда центральная власть ничего не значит для субъектов конфедерации; вместо нескольких параллельно существующих суверенных властей в федерации имеется лишь одна суверенная власть — общегосударственная, но образуемая особым образом, специфическим именно для данной политической формы[36]. Во-вторых, причина состоит в необходимости создания централизованного государства, способного преодолеть раздробленность отдельных частей и обеспечить политическое единство, исключающее «парад суверенитетов». Отцы-основатели американской конституции специально обращали внимание на то, что нужно остерегаться как самой немыслимой утопии, самого опрометчивого из всех начинаний дробления страны на части под предлогом сохранения нашей свободы и содействия нашему счастью. К тому же этим целям отнюдь не противоречат «попытки создать большую республику»[37]. Наконец, в-третьих, создание федерации определяется необходимостью образования единого экономического пространства, в пределах которого будет преодолен замкнутый характер хозяйства отдельных субъектов, не могущих в силу этого включиться в расширенное воспроизводство в масштабе всей страны.

Таким образом, преобразование конфедерации в федерацию служит проявлением мирового интеграционного процесса. Строго говоря, конфедерация — не единое союзное государство, а союз независимых государств, заключивших договор для осуществления общих целей и задач. Государства в этом союзе не утрачивают своей независимости и суверенитета, они располагают правами нуллификации и сецессии. Все это обусловливает стремление наделить центральную власть независимостью от власти субъектов, придать ей необходимые права по обеспечению союзного законодательства и союзной политики, то есть преобразовать слабый и аморфный союз в федеративное государство. Значительным своеобразием в этом отношении характеризовался процесс образования советской федерации[38].

Указанные процессы, побудили некоторых авторов говорить о цикличности форм государственного устройства, о неизбежности преобразования одних из них в другие.

Юридическая же практика показывает возможность существования как устойчивых, по крайней мере в течении нескольких столетий федераций (например, США, Швейцария), так и государств, изменивших свою форму государственного устройства несколько раз, в течении последнего века (Чехословакия, Россия)[39]. Вряд ли такое различие может быть внятно объяснено тем, что время одних «уже подошло», а других – нет.

Ограничимся выводом о том, что федерация, как и унитарное государство, может быть, и бывает вполне устойчивым государством. Неизбежная же цикличность смен конфедеративно-федеративно-унитарных форм политико-территориальной организации представляется некоторой исторической натяжкой.

Демократичность федеративной формы государственного

Устройства

Устойчивость федерации, как формы государственного устройства во многом основывается на особом характере устройства общефедерального правительства, в котором воплощены как представительство населения, так и представительство субъектов федерации. В этой связи можно сказать, что федерация является по своей природе более демократическим образованием, чем унитарное государство[40].

Б.С. Эбзеев раскрывает демократический потенциал федерации, через пять основных целей федерализма: примирение единства и разнообразия; защита от тирании центрального правительства; создание условий для участия населения в политическом процессе на нескольких уровнях власти; повышение эффективности центрального правительства через региональную конкуренцию; стимулирование новаторских идей в региональных правительствах[41].

Конечно же, не следует преувеличивать демократический потенциал федерализма. Демократические политические режимы вполне существуют и в унитарных государствах – Франции, Великобритании, Дании, Швеции. С другой стороны, ряд федераций – Индия, Объединенные Арабские Эмираты, Пакистан – могут быть причислены к странам развитой демократии, лишь с достаточной степенью условности[42]. Однако сама тенденция налицо: федеративные государства в любом случае основаны на принципе согласия, на консенсусе общегосударственной и региональных политических элит, а значит не могут превратиться в централизованную диктатуру не потеряв своего федеративного характера. Данное следствие принципа федерализма конечно же не означает автоматического возникновения развитой системы народовластия, но, по крайней мере, служит надежной гарантией от крайних форм тоталитаризма.

Наконец, в литературе обращается внимание на еще очень важное свойство любого федеративного государства – а именно, большая эффективность самих властных структур в федеративном государстве, большая приближенность их к населению, что должно способствовать уменьшению слоя бюрократии. Разветвленная структура государственной власти в федеративных государствах вкупе с присущими развитому гражданскому обществу многочисленными общественными организмами, стимулирует, по мнению ряда авторов, общественную активность населения, что создает определенные препятствия на пути усиления влияния бюрократии[43].

Однако, такие выводы представляются достаточно дискуссионными. Вряд ли существуют однозначные аргументы, свидетельствующие о том, что федеративная форма государственного устройства позволяет значительно сократить бюрократический аппарат, по сравнению с унитарным, Как было уже отмечено, двух и более уровневая организация государственной власти свойственна отнюдь не только федеративным государствам, но и практически любому унитарному государству. Отличия унитарной и федеративной форм государственного устройства здесь проводятся не по факту наличия региональных органов власти, а по их природе, политической функции, порядку формирования и так далее[44].

Конечно, бесконтрольная централизованная власть в унитарном государстве еще больше свойственна к обюрокрачиванию. Однако нам представляется, что факторами, оказывающими решающее влияние на уровень бюрократии в государстве оказывается не форма государственного устройства, а высокий уровень правосознания, политико-правовой культуры в обществе, эффективность работы правоохранительных органов, наличие устойчивых демократических традиций, наконец, упомянутый выше «высокий уровень развития гражданского общества». Однако, вряд ли можно всерьез утверждать, что федерация подразумевает наличие всех указанных факторов.

На основании выше изложенного, можно сделать следующий вывод, что степень централизации государства определяется объемом и содержанием полномочий, преданных для решения центральной власти или местным властям. Причины преобразования конфедерации в федеративное государство сводятся, во-первых, к необходимости учреждения сильной власти, во-вторых, причина состоит в необходимости создания централизованного государства, способного преодолеть раздробленность отдельных частей и обеспечить политическое единство, в-третьих, создание федерации определяется необходимостью образования единого экономического пространства. Федерация, как и унитарное государство, может быть, и бывает вполне устойчивым государством. Неизбежная же цикличность смен конфедеративно-федеративно-унитарных форм политико-территориальной организации представляется некоторой исторической натяжкой. Устойчивость федерации, как формы государственного устройства во многом основывается на особом характере устройства общефедерального правительства, в котором воплощены как представительство населения, так и представительство субъектов федерации. Федеративные государства в любом случае основаны на принципе согласия, на консенсусе общегосударственной и региональных политических элит, а значит не могут превратиться в централизованную диктатуру не потеряв своего федеративного характера[45].

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Федеративное государство является суверенным государством, объединяющим территорию своих субъектов на договорной или конституционной основе. Управление в федеративном государстве основано на дуализме государственной и правовой системы, проявляющегося в разделение полномочий и предметов ведения между федерацией и ее субъектами, которое основано на федеральных законах и договорах между федерацией и ее субъектами. Но, напомню - федерация всегда имеет приоритет осуществления государственной власти на своей территории.

Главным из вопросов до сих пор остается вопрос сецессии - выхода субъектов из состава федерации. Попытки сецессии обычно подавлялись вооруженным путем. Вспомним из истории, Гражданскую войну в США (1861- 1865 гг.), распад Югославии, вызвавший кровопролитную гражданскую войну, так называемую «Чеченскую компанию», продолжавшуюся в России два года. Бывают, правда, и мирные сецессии: выход Сингапура из Малайзии (1965 г.), распад Чехословакии и СССР(1991 г.). Кровопролитием, не редко заканчивается прямое вмешательство федерации в дела своего субъекта. Законодатели всячески игнорируют общеправовой институт самоопределения наций, по которому каждая нация вправе сама выбирать свой путь развития. При таких расхождениях теории права, и его практики, и образуются неправовые законы, которые ни к чему хорошему не приводят.

Федерация - это самая молодая, и самая прогрессивная форма государственно-территориального устройства. И пока, можно сказать только одно: время все расставит на свои места и в федеральных, и в общемировых отношениях.

На основании выше изложенного, можно сделать следующий вывод, что степень централизации государства определяется объемом и содержанием полномочий, преданных для решения центральной власти или местным властям. Причины преобразования конфедерации в федеративное государство сводятся, во-первых, к необходимости учреждения сильной власти, во-вторых, причина состоит в необходимости создания централизованного государства, способного преодолеть раздробленность отдельных частей и обеспечить политическое единство, в-третьих, создание федерации определяется необходимостью образования единого экономического пространства. Федерация, как и унитарное государство, может быть, и бывает вполне устойчивым государством. Неизбежная же цикличность смен конфедеративно-федеративно-унитарных форм политико-территориальной организации представляется некоторой исторической натяжкой. Устойчивость федерации, как формы государственного устройства во многом основывается на особом характере устройства общефедерального правительства, в котором воплощены как представительство населения, так и представительство субъектов федерации. Федеративные государства в любом случае основаны на принципе согласия, на консенсусе общегосударственной и региональных политических элит, а значит не могут превратиться в централизованную диктатуру не потеряв своего федеративного характера.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Конституция Российской Федерации" (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // СПС «КонсультантПлюс»

2. Конституция ФРГ. Принята всенародным голосованием 23 мая 1949 года. Ст. 30, 31 , 71, 72.

3. Аболин О.Ю. Всемирный и Европейский федерализм // Политические исследования. – М.: НОРМА. 2012. №5. С.34-36.

4. Баглай Ю.И. Конституционное право зарубежных стран. – М.: НОРМА.2012. -605 с.

5. Енгибарян Р.К. Теория государства и права. – М.: ЭКСМО.2014 .- 725 с.

6. Зубов А.Г. Возможен ли федерализм? // Родина. – М.: НОРМА. 2012. №2.

7. Казанчев Ю.Д. государственное право Российской Федерации. – СПб.: ЮРАЙТ. 2013.- 427 с.

8. Карапетян Л.М. Федеративное государство и правовой статус народов. – М.: Юрид.лит. 2012.- 305 с.

9. Карапетян Л.М. Федеративное устройство Российского государства. – М.: Юрид.лит. 2012. -215 с.

10. Катуфина О.Н. Основы государства и права.- М.: Юрид.лит. 2022. 776 с.

11. Конституционное право зарубежных стран: Учебник для вузов / Под ред. В.О. Лучина, Г.А. Василевича, А.С. Прудникова. М., 2011. С. 150 - 163.

12. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для студентов, обучающихся по направлению подготовки "Юриспруденция" (квалификация "бакалавр")/ Отв. ред. С.И. Носов. М.: Статут, 2014.

13. Корельский В.П. Теория государства и права. – М.: НОРМА. 2005. 570 с.

14. Коржихина Т.В. Федерализм или унитаризм? // Свободная мысль. М.: ПРОСПЕКТ. 2015. №6.

15. Матузов Н.В. Теория государства и права. –М.: НОРМА. 2013. -776 с.

16. Можайский И.М. Целевые установки экономического механизма Российского федерализма // Экономист. –М.:НОРМА. 2014. №5 .

17. Палиенко Н.И. Конфедерации, федерации и союз социалистических советских республик. – Одесса.: 2014. 216 с.

18. Пастухов В.Б. Новый федерализм для России // Полис.- М.:ПРОСПЕКТ. 2014. № 3.

19. Тавадов Г.Т.Современные федерации и их субъекты // Социально-политический журнал. – СПб.: ЭКСМО. 2011. №1.

20. Хайрумена Ю.Р. Федерализм: проблемы формирования. – Казань.: КГТУ. 2014. 170 с.

21. Чердацев З.М. Теория государства и права .-М.: ЮРАЙТ, 2011. 730 с.

22. Черниловский А.Ф. Всеобщая история государства и права. – М.: НОРМА. 2013, 534 с.

23. Чиркин В.Е. Модели современного федерализма: сравнительный анализ // Государство и право. – М.: ПРОСПЕКТ, 2014. 19. №9.

24. Эбзеев Б.С. Российский федерализм // Государство и право. – М.:ПРОСПЕКТ. 2013. №3.

25. Ященко А.С. Теория федерализма: Опыт синтетической теории государства. – М.:ЭКСМО. 2011. 167 с.

[1] Аболин О.Ю. Всемирный и европейский федерализм // Политические исследования. – М.: НОРМА. 2012. №5. С.34-36.

[2] Аболин О.Ю. Всемирный и европейский федерализм // Политические исследования. – М.: НОРМА. 2012. №5. С.34-36.

[3] Черниловский А.Ф. Всеобщая история государства и права. – М.: НОРМА. 2014. С.534.

[4] Черниловский А.Ф. Всеобщая история государства и права. – М.: НОРМА. 2014. С.534.

[5] Коржихина Т.В. Федерализм или унитаризм? // Свободная мысль. М.: ПРОСПЕКТ. 2014. №6. С 94.

[6] Тавадов Г.Т.Современные федерации и их субъекты // Социально-политический журнал. – СПб.: ЭКСМО. 2012. №1.С. 38-45.

[7] Матузов Н.В. Теория государства и права. –М.: НОРМА. 2011. С 276.

[8] Енгибарян Р.К. Теория государства и права. – М.: ЭКСМО.2015. С 169.

[9] Чиркин В.Е. Модели современного федерализма: сравнительный анализ // Государство и право. – М.: ПРОСПЕКТ.2014. 19.№9. С 8.

[10] Карапетян Л.М. Федеративное государство и правовой статус народов. – М.: Юрид.лит. 2012. С 125.

[11] Корельский В.П. Теория государства и права. – М.: НОРМА. 2015. С 270.

[12] Корельский В.П. Теория государства и права. – М.: НОРМА. 2015. С 270.

[13] Катуфина О.Н. Основы государства и права.- М.: Юрид.лит. 2012. С 245.

[14] Пастухов В.Б. Новый федерализм для России // Полис.- М.:ПРОСПЕКТ. 2014. № 3. С 74.

[15] Хайрумена Ю.Р. Федерализм: проблемы формирования. – Казань.: КГТУ. 2014. С 59.

[16] Конституционное право Российской Федерации: Учебник для студентов, обучающихся по направлению подготовки "Юриспруденция" (квалификация "бакалавр")/ Отв. ред. С.И. Носов. М.: Статут, 2014.

[17] Палиенко Н.И. Конфедерации, федерации и союз социалистических советских республик. – Одесса.: 2014. С 120.

[18] Корельский В.П. Указ. соч. С 126.

[19] Конституция ФРГ. Принята всенародным голосованием 23 мая 1949г. Ст. 30, 31.

[20] Матузов Н.В. Указ. соч. С 412.

[21] Енгибарян Р.К. Указ. соч. С 354.

[22] Коржихина Т.В. Федерализм или унитаризм? // Свободная мысль. М.: ПРОСПЕКТ. 2015. №6. С 95.

[23] Тавадов Г.Т. Современные федерации и их субъекты // Социально-политический журнал. – СПб.: ЭКСМО. 2012. №1. С 39.

[24] Баглай Ю.И.Указ.соч. С 201.

[25] Конституция ФРГ. Принята всенародным голосованием 23 мая 1949 года. Ст. 30 , 31 , 71, 72.

[26] Баглай Ю.И. Указ. соч. С 45.

[27] Карапетян Л.М. Федеративное государство и правовой статус народов. – М.: Юрид.лит. 2012. С 294.

[28] Карапетян Л.М. Федеративное устройство Российского государства. – М.: Юрид.лит. 2012. С 103.

[29] Федеративный договор , от 31 марта 1992 г. // Постановление съезда народных депутатов.

[30]Можайскова И.М. Целевые установки экономического механизма Российского федерализма // Экономист. –М.:НОРМА. 2015. №5 . С 89.

[31] Матузов Н.В. Указ. соч. С 125.

[32] Пастухов В.Б. Новый федерализм для России // Полис.- М.:ПРОСПЕКТ. 2014. № 3. С 80.

[33] Баглай Ю.И. Указ.Соч. С 369.

[34] Чиркин В.Е. Модели современного федерализма: сравнительный анализ // Государство и право. – М.: ПРОСПЕКТ.2014. 19.№9. С 19.

[35] Катуфина О.Н. Основы государства и права.- М.: Юрид.лит. 2012. С 89.

[36] Ященко А.С. Указ. соч.. С 370.

[37] Баглай Ю.И. Указ. Соч. С 235.

[38] Карапетян Л.М. Указ. Соч. С 139.

[39] Хайрумена Ю.Р. Федерализм: проблемы формирования. – Казань.: КГТУ. 2014. С 123.

[40] Матузов Н.В Указ. Соч. С 412.

[41] Эбзеев Б.С. Российский федерализм // Государство и право. – М.:ПРОСПЕКТ. 2013. №3. С 12.

[42] Баглай Ю.И. Указ. Соч. С 123.

[43] Эбзеев Б.С. Российский федерализм // Государство и право. – М.:ПРОСПЕКТ. 2013. №3. С 12.

[44] Баглая Ю.И. Указ. Соч. С 123.

[45] Можайскова И.М. Целевые установки экономического механизма Российского федерализма // Экономист. –М.:НОРМА. 2015. №5. С. 80