О состоянии окружающей среды

Чернобыльская катастрофа с особой остротой поставила вопрос об экологической информации и доступе к ней граждан. Как реакция на эту общественную потребность, Законом РСФСР "Об охране окружающей природной среды" гражданам было предоставлено право требовать от соответствующих органов предоставления своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды и мерах по ее охране. Позже Конституция РФ также закрепила право каждого на достоверную информацию о состоянии окружающей среды.

Какую информацию о состоянии окружающей среды можно считать достоверной, полной и своевременной?

Достоверной является неискаженная (заведомо или по небрежности) экологически значимая информация, которой располагают или должны располагать специально уполномоченные государственные органы в области природопользования и охраны окружающей среды и иные субъекты права в пределах их компетенции. Уровень достоверности зависит от уровня развития экологической и иной науки и техники и имеет тенденцию к возрастанию. При оценке достоверности информации могут учитываться реальные технические и иные возможности соответствующих государственных органов получить более достоверную информацию о состоянии окружающей среды.

Полной можно считать информацию, которая передается заинтересованным лицам в том объеме, в котором может или должен обладать ею государственный орган, орган местного самоуправления, юридическое лицо, общественное формирование и соответствующие должностные лица в силу их компетенции и предоставленных им полномочий.

Своевременной является информация, передаваемая лицу, обратившемуся за нею, в возможно короткие сроки с момента запроса, но не более срока, определенного в законодательстве, если таковой установлен. Согласно Федеральному закону "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" письменное обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, рассматривается в течение 30 дней со дня регистрации письменного обращения (ст. 12).

Право на информацию об экологически значимых факторах,

Влияющих на здоровье

Состояние окружающей среды относится к существенным факторам, влияющим на состояние здоровья человека. Одним из средств, обеспечивающих право граждан на охрану здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей среды, является право на информацию о факторах, влияющих на здоровье, установленное Основами законодательства РФ об охране здоровья граждан (ст. 19).

В соответствии с Основами граждане имеют право на регулярное получение достоверной и своевременной информации о факторах, способствующих сохранению здоровья или оказывающих на него вредное влияние, включая информацию о санитарно-эпидемиологическом благополучии района проживания (в том числе информацию о состоянии воздуха, воды и т.п.), рациональных нормах питания, о продукции, работах, услугах, их соответствии санитарным нормам и правилам, о других факторах.

Обязанность предоставления указанной информации возложена Основами на органы государственной власти и органы местного самоуправления. Предоставляется она через средства массовой информации или непосредственно гражданам по их запросам.

Право граждан на информацию об экологически значимых факторах, влияющих на здоровье, предусмотрено и в других законах. В соответствии с Федеральным законом "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" граждане имеют право получать в соответствии с законодательством РФ в органах государственной власти, органах местного самоуправления, органах и учреждениях государственной санитарно-эпидемиологической службы Российской Федерации и у юридических лиц информацию о санитарно-эпидемиологической обстановке, состоянии среды обитания, качестве и безопасности продукции производственно-технического назначения, пищевых продуктов, товаров для личных и бытовых нужд, потенциальной опасности для здоровья человека выполняемых работ и оказываемых услуг (ст. 8).

Федеральный закон "О радиационной безопасности населения" (ст. 23) устанавливает право граждан и общественных объединений на получение объективной информации от организации, осуществляющей деятельность с использованием источников ионизирующего излучения, в пределах выполняемых ею функций о радиационной обстановке и принимаемых мерах по обеспечению радиационной безопасности.

Обеспечению права граждан на информацию о факторах, влияющих на здоровье, служит ч. 2 ст. 24 Конституции РФ, согласно которой органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом. Это право воспроизведено в ст. 1 Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан": каждый гражданин имеет право получить, а должностные лица, государственные служащие обязаны предоставить ему возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если нет установленных федеральным законом ограничений на информацию, содержащуюся в этих документах и материалах.

Наряду с правом обращаться лично, а также направлять в государственные органы и органы местного самоуправления индивидуальные и коллективные обращения по вопросам защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в соответствии с Федеральным законом "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" граждане имеют право быть информированными о риске, которому они могут подвергнуться в определенных местах пребывания на территории страны, и о мерах необходимой безопасности.

Таким образом, действующее законодательство России достаточно широко регламентирует право граждан на экологически значимую информацию.

Правовое регулирование сбора, накопления,

Распространения и доступа к экологически

Значимой информации

В целом в России существует достаточно развитое законодательство по вопросам сбора, накопления, распространения и доступа к экологической информации. Наиболее важные положения содержатся в Конституции РФ. В частности, Конституция устанавливает право каждого свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом.

Это право реализуется прежде всего через средства массовой информации, предоставляющие возможность наиболее широкого и доступного поиска, получения и распространения общественно значимых сведений. В Законе РФ "О средствах массовой информации" предусматривается, что граждане имеют право на оперативное получение через средства массовой информации достоверных сведений о деятельности государственных органов и организаций, общественных объединений, их должностных лиц по запросам редакций, а также путем проведения пресс-конференций, рассылки справочных и статистических материалов и в иных формах.

Важная роль в регулировании сбора, накопления, распространения и доступа к экологической информации принадлежит Федеральному закону "Об информации, информационных технологиях и о защите информации". Он устанавливает принципы правового регулирования отношений в сфере информации, информационных технологий и защиты информации:

- свободы поиска, получения, передачи, производства и распространения информации любым законным способом;

- установления ограничений доступа к информации только федеральными законами;

- достоверности информации и своевременности ее предоставления.

Закон устанавливает общие требования, касающиеся информационных систем - государственных, муниципальных и иных. Так, государственные информационные системы создаются и эксплуатируются на основе статистической и иной документированной информации, предоставляемой гражданами (физическими лицами), организациями, государственными органами, органами местного самоуправления. Перечни видов информации, предоставляемой в обязательном порядке, устанавливаются федеральными законами, условия ее предоставления - Правительством РФ или соответствующими государственными органами, если иное не предусмотрено федеральными законами.

В контексте правового регулирования сбора экологической информации важно рассмотреть проблему единства измерений в области охраны окружающей среды и природопользования. В науке экологического права и в экологическом законодательстве этой проблеме почти не уделяется внимания, несмотря на ее актуальность. К немногим актам экологического законодательства, устанавливающим требования, касающиеся обеспечения единства измерений, относится Федеральный закон "О гидрометеорологической службе". Согласно статье 10 участники деятельности гидрометеорологической службы обязаны соблюдать законодательство РФ об обеспечении единства измерений, в том числе требования, установленные специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области гидрометеорологии и смежных с ней областях, при проведении наблюдений за состоянием окружающей природной среды, ее загрязнением, сборе, обработке, хранении и распространении информации о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении, а также при получении информационной продукции.

Адекватного нормативного и технического решения не только в рамках информационного обеспечения охраны окружающей среды применительно, к примеру, к мониторингу, статистической отчетности, ведению кадастров природных ресурсов, но и экологическому контролю и др. требует проблема единства измерений в сфере взаимодействия общества и природы.

Правовые основы обеспечения единства измерений, в том числе защита прав и законных интересов граждан, установленного правопорядка и экономики России от отрицательных последствий недостоверных результатов измерений регулируются Законом РФ от 27 апреля 1993 г. "Об обеспечении единства измерений". Под единством измерений понимается состояние измерений, при котором их результаты выражены в узаконенных единицах величин и погрешности измерений не выходят за установленные границы с заданной вероятностью.

Закон предусматривает, что измерения должны осуществляться в соответствии с аттестованными в установленном порядке методиками. Порядок разработки и аттестации методик выполнения измерений определяется Федеральным агентством по техническому регулированию и метрологии.

Федеральный закон "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" закрепляет принцип свободы получения информации любым законным способом (ст. 3). Возможности свободного получения экологической информации от предприятий предусмотрены Федеральным законом "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", некоторыми другими законами. Это существенно расширяет возможности граждан в защите своих интересов, связанных с охраной здоровья не только от вредного воздействия окружающей среды, но и от иных факторов (таких, например, как товары народного потребления - бытовая химия, лекарства и др.), которые при определенных обстоятельствах также могут быть связаны с окружающей средой.

Таким образом, российское законодательство предоставляет гражданам право требовать и получать экологически значимую информацию от основных субъектов - ее обладателей: уполномоченных государственных органов и предприятий (организаций) - природопользователей. С практической точки зрения, однако, важно иметь в виду, что установленное Конституцией РФ право на достоверную информацию о состоянии окружающей среды носит абсолютный характер, то есть касается любой экологически значимой информации, обладающей режимом свободного доступа. Основываясь на этом праве, гражданин может требовать предоставления ему любой "открытой" информации.

Сбор, накопление, распространение, доступ к экологически значимой информации регулируется также рядом природоохранительных актов, предусматривающих разнообразные пути и формы сбора, накопления и иные виды обращения с такой информацией. Например, одним из средств получения экологически значимой информации служит проведение общественных слушаний при оценке воздействия новой планируемой деятельности на окружающую среду, проведение государственной экологической экспертизы. Другое средство - предоставление предприятием информации государственным природоохранительным органам при обращении к ним с заявками на получение разрешений на выброс загрязняющих веществ в окружающую среду. Третье - разного рода маркировки потенциально опасных веществ и продуктов и сопроводительные документы на такие вещества и продукты. Четвертое средство - обращение органов экологического контроля к предприятиям с требованием о предоставлении соответствующей информации.

Наконец, есть ситуации, в которых предприятия или природоохранительные органы сами обязаны предоставлять экологически значимую информацию. В какой степени урегулированы отношения, касающиеся обязательного информирования населения по вопросам природопользования и охраны окружающей среды? В законодательстве эти вопросы решены применительно к нескольким группам отношений: по подготовке и принятию экологически значимых хозяйственных, управленческих и иных решений; по использованию экологически потенциально опасных товаров (работ, услуг); а также связанным с аварийными ситуациями.

Обязательное информирование населения по вопросам природопользования и охраны окружающей среды при подготовке экологически значимых решений предусмотрено процедурой оценки воздействия планируемой деятельности на окружающую среду (подробно эти вопросы рассмотрены в разделе "Правовые основы оценки воздействия на окружающую среду и экологической экспертизы"). Кроме того, оно установлено Земельным кодексом РФ в рамках предварительного согласования места размещения предприятий и иных объектов. В соответствии с Кодексом органы местного самоуправления городских или сельских поселений информируют население о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства. При этом граждане, общественные организации (объединения) и органы территориального общественного самоуправления имеют право участвовать в решении вопросов, затрагивающих интересы населения и связанных с изъятием, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных и муниципальных нужд и предоставлением этих земельных участков для строительства.

Предусмотренная Федеральным законом "О защите прав потребителей" обязанность информирования граждан в связи с использованием экологически потенциально опасных товаров (работ, услуг) соответствует праву потребителя на то, чтобы товар (работа, услуга) при обычных условиях его использования, хранения, транспортировки и утилизации был безопасен для жизни, здоровья, окружающей среды, а также не причинял вред имуществу. Если для безопасного использования товара (работы, услуги), его хранения, транспортировки и утилизации необходимо соблюдать специальные правила, изготовитель (исполнитель) обязан указать эти правила в сопроводительной документации на товар (работу, услугу), на этикетке, маркировкой или иным способом, а продавец (исполнитель) обязан довести эти правила до сведения потребителя.

Чрезвычайно важно информирование населения об экологически значимых факторах, влияющих на здоровье людей. Для обеспечения установленного Основами законодательства РФ об охране здоровья граждан права граждан на информацию о факторах, влияющих на здоровье, на местную администрацию возложена обязанность предоставления соответствующей информации через средства массовой информации или непосредственно гражданам по их запросам.

И, наконец, обязательное информирование населения предусмотрено при чрезвычайных экологически значимых ситуациях. В соответствии с Федеральным законом "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" органы местного самоуправления самостоятельно обеспечивают своевременное оповещение и информирование населения об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций. Кроме того, Федеральный закон "О радиационной безопасности населения" установил обязанность организации, осуществляющей деятельность с использованием источников ионизирующего излучения, в случае радиационной аварии проинформировать о ней органы государственной власти, в том числе федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие государственный надзор и контроль в области обеспечения радиационной безопасности, а также органы местного самоуправления, население территорий, на которых возможно повышенное облучение.

Предупреждая об ответственности за сокрытие должностными лицами фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей, Конституция РФ (ст. 41) устанавливает тем самым гарантию информирования населения о соответствующих угрозах.

Хотя в последние годы информация в области охраны окружающей среды в стране стала более доступной и обширной, чем ранее, серьезные правовые проблемы в данной сфере остаются. Наиболее острая из них касается сокрытия экологически значимой информации от народа. В конце 1994 г. в результате нарушения технологической дисциплины на Архангельском целлюлозно-бумажном комбинате (ЦБК) 16 тонн соединений ртути ушло прямиком в Северную Двину. Пять суток местные органы власти, включая санитарные и природоохранительные органы, скрывали от населения, что в водопровод поступает вода, отравленная соединениями ртути. Город узнал об этом из газеты "Правда Севера", которая напечатала о загрязнении реки заметку ИТАР-ТАСС из Москвы.

Чиновники, причастные к сокрытию от общественности факта загрязнения реки ртутью в январе, наказаны не были <65>.

--------------------------------

<65> Виктор Филиппов. Снова отравили Северную Двину // Известия. 1995. 4 авг.

Что касается защиты права граждан на достоверную информацию о состоянии окружающей среды, то она обеспечивается в порядке, определяемом Законом "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан". Меры ответственности за нарушение прав граждан на экологически значимую информацию установлены законодательством об административных правонарушениях и уголовным законодательством.