Роль Президента РФ в сфере исполнительной власти

Присутствие в правовом статусе главы государства, Президента РФ, элементов административно-правового статуса связано, прежде всего, с тем, что Президент РФ занимает в системе органов государства совершенно особое место. Он находится "над" всеми тремя ветвями государственной власти, обладая рядом полномочий, позволяющих оказывать серьезное (часто решающее) влияние на органы законодательной, исполнительной и судебной властей. Основы статуса Президента РФ содержит Конституция РФ, которая в ст. 11 определяет, что наряду с другими органами власти государственную власть в Российской Федерации осуществляет Президент РФ. Наряду с этим ст. 80 устанавливает, что Президент РФ является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина. В установленном Конституцией РФ порядке он принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.

Субъектом административного права Президента РФ делает то обстоятельство, что в Основном законе нашей страны закреплен ряд полномочий Президента РФ в области исполнительной власти. Так, в соответствии с Конституцией РФ Президент РФ осуществляет следующие полномочия:

совместно с Правительством РФ обеспечивает в соответствии с Конституцией РФ осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации;

в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства;

назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства РФ;

имеет право председательствовать на заседаниях Правительства РФ;

принимает решение об отставке Правительства РФ;

представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка РФ; ставит перед Государственной Думой вопрос об освобождении от должности Председателя Центрального банка РФ;

по предложению Председателя Правительства РФ назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства РФ, федеральных министров;

формирует и возглавляет Совет Безопасности РФ, статус которого определяется федеральным законом;

утверждает военную доктрину РФ;

формирует Администрацию Президента РФ;

назначает и освобождает полномочных представителей Президента РФ;

назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил РФ;

назначает и отзывает после консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях;

может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом;

осуществляет руководство внешней политикой Российской Федерации;

ведет переговоры и подписывает международные договоры Российской Федерации;

подписывает ратификационные грамоты;

принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических представителей;

является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами РФ;

в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе;

при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным конституционным законом, вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе;

решает вопросы гражданства Российской Федерации и предоставления политического убежища;

награждает государственными наградами Российской Федерации, присваивает почетные звания Российской Федерации, высшие воинские и высшие специальные звания.

Кроме того, перед вновь избранным Президентом РФ Правительство Российской РФ слагает свои полномочия. В соответствии со ст. 117 Конституции РФ отставка Правительства РФ принимается и отклоняется также Президентом РФ. Президент РФ может и самостоятельно принять решение об отставке Правительства РФ.

Из приведенного спектра полномочий видно, что Президент РФ имеет непосредственное отношение к реализации исполнительной власти в Российской Федерации. Однако следует иметь в виду, что часть специалистов не относят Президента РФ к числу субъектов административного права *(150). Причиной такого отказа от признания за Президентом административно-правового статуса может являться, в частности, то обстоятельство, что в ряде государств должность Президента предполагает, что именно он является главой исполнительной власти (например, в США). В таком случае административные полномочия Президента более очевидны. В нашей же Конституции РФ Президент РФ выведен за рамки системы исполнительной власти, и его административно-правовой статус становится очевидным только в результате анализа целой группы норм Основного закона страны.

Тем не менее, на наш взгляд, Президент РФ играет роль центра исполнительной власти, поскольку Президент РФ помимо того, что по его представлению назначается Председатель Правительства РФ (центрального органа исполнительной власти в России), а также его заместители, Президент РФ своим указом формирует систему и структуру федеральных органов исполнительной власти. Более того, в соответствии с действующей структурой федеральных органов исполнительной власти Президент РФ осуществляет непосредственное руководство блоком так называемых "силовых" органов исполнительной власти (МВД России, Минобороны России, Минюст России, ФСБ России, СВР России и т.д.).

Итак, Президент РФ - это высшее должностное лицо государства и одновременно государственный орган. Статус Президента РФ в качестве органа может вызвать определенные сомнения, поскольку Президент РФ - это конкретное физическое лицо, отвечающее определенным конституционным критериям, победившее на выборах Президента РФ. Однако осуществление президентских полномочий, как хорошо понятно, невозможно одним лицом, пусть даже Президентом РФ. Аппарат Президента РФ включает в себя централизованные и территориальные органы управления, реализующие функции Президента РФ как на уровне Федерации, так и на местах.

Должность Президента РФ является выборной. Избирается Президент РФ на четыре года гражданами Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Президентом РФ может быть избран гражданин Российской Федерации не моложе 35 лет, постоянно проживающий в Российской Федерации не менее 10 лет. При этом одно и то же лицо не может занимать должность Президента РФ более двух сроков подряд. Порядок выборов Президента РФ определяется Федеральным законом от 10 января 2003 г. N 19-ФЗ "О выборах Президента Российской Федерации" *(151). При вступлении в должность Президент РФ приносит народу присягу, в которой клянется уважать и охранять права и свободы человека и гражданина, соблюдать и защищать Конституцию РФ, защищать суверенитет и независимость, безопасность и целостность государства, верно служить народу.

Президент Российской Федерации приступает к исполнению полномочий с момента принесения им присяги и прекращает их исполнение с истечением срока его пребывания в должности с момента принесения присяги вновь избранным Президентом РФ. Также Президент РФ может по собственной воле досрочно прекратить исполнение полномочий в случае его отставки или стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия. Примечательно, что во всех случаях, когда Президент РФ не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно исполняет Председатель Правительства РФ.

Президент РФ обладает неприкосновенностью, что является важнейшей гарантией его независимости. Неприкосновенность Президента РФ проявляется, прежде всего, в таких особенностях его правового статуса, как невозможность легитимного привлечения Президента РФ к уголовной, административной, любой другой ответственности, за исключением политической, меры которой закреплены в Конституции РФ. Такого рода меры ответственности - это отрешение от должности, так называемый "импичмент" Президенту РФ.

Президент РФ может быть отрешен от должности Советом Федерации только на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, подтвержденного заключением Верховного Суда РФ о наличии в действиях Президента РФ признаков преступления и заключением Конституционного Суда РФ о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения. Решение Государственной Думы о выдвижении обвинения и решение Совета Федерации об отрешении Президента от должности должны быть приняты двумя третями голосов от общего числа в каждой из палат по инициативе не менее одной трети депутатов Государственной Думы и при наличии заключения специальной комиссии, образованной Государственной Думой. Решение Совета Федерации об отрешении Президента Российской Федерации от должности должно быть принято не позднее чем в трехмесячный срок после выдвижения Государственной Думой обвинения против Президента. Если в этот срок решение Совета Федерации не будет принято, обвинение против Президента считается отклоненным.

Свою управленческую деятельность Президент РФ осуществляет посредством издания следующих правовых актов: указов Президента РФ, носящих, как правило, нормативно-правовой характер, а также распоряжений Президента РФ, не имеющих нормативного характера и отвечающих признакам индивидуальных управленческих актов. В соответствии с Конституцией РФ указы и распоряжения Президента РФ обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации. Президента РФ руководствуется в своей деятельности принципом законности. Следовательно, его акты не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам.

Итак, организационная структура института Президента РФ сложна и закреплена непосредственно в Конституции РФ. Среди многочисленных полномочий Президента РФ, отраженных в ней - полномочия по формированию Администрации Президента РФ и назначению полномочных представителей Президента РФ, закрепленные в ст. 83 Конституции РФ.

Администрация Президента РФ является центральным органом управления в системе института Президента РФ. Согласно Указу Президента РФ от 6 апреля 2004 г. N 490 "Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации" *(152) Администрация Президента РФ является государственным органом, сформированным в соответствии с пунктом "и" статьи 83 Конституции РФ, который обеспечивает деятельность Президента РФ и осуществляет контроль за исполнением решений Президента РФ.

В состав Администрации входят помимо традиционных структур также помощники Президента РФ, пресс-секретарь Президента РФ, руководитель протокола Президента РФ, полномочные представители Президента РФ в федеральных округах, советники Президента РФ, полномочные представители Президента РФ в Совете Федерации и Государственной Думе, Конституционном Суде РФ, управления Президента РФ и т.д.

Целями деятельности Администрации являются:

обеспечения реализации Президентом РФ полномочий главы государства;

осуществления контроля за исполнением решений Президента РФ;

подготовки предложений Президенту РФ о мерах, направленных на охрану суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности;

содействия Президенту РФ в определении основных направлений внутренней и внешней политики государства;

разработки общей стратегии внешней политики Российской Федерации, обеспечения реализации Президентом РФ его полномочий по руководству внешней политикой Российской Федерации;

разработки совместно с соответствующими федеральными органами исполнительной власти и организациями общенациональных проектов и контроля за их реализацией;

обеспечения деятельности Президента РФ по решению кадровых вопросов, относящихся к его ведению, вопросов о награждении государственными наградами Российской Федерации и присвоении почетных званий Российской Федерации;

содействия Президенту РФ в решении вопросов, касающихся обеспечения прав и свобод человека и гражданина;

содействия Президенту РФ в обеспечении согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти;

обеспечения реализации Президентом РФ иных возложенных на него Конституцией РФ и федеральными законами полномочий.

Администрация в целях обеспечения деятельности Президента РФ осуществляет следующие функции:

организация подготовки законопроектов в порядке законодательной инициативы;

подготовка проектов заключений на законопроекты, принятые Государственной Думой;

подготовка предложений о подписании Президентом РФ федеральных законов либо об их отклонении;

подготовка, согласование и представление Президенту РФ проектов указов, распоряжений, поручений и обращений Президента РФ, а также аналитических докладов, справок и иных необходимых Президенту РФ документов;

обеспечение обнародования федеральных законов, выпуск указов и распоряжений Президента РФ, а также иных документов, подписанных Президентом РФ;

подготовка материалов для ежегодных посланий Президента РФ Федеральному Собранию и для его программных выступлений;

обеспечение деятельности Совета Безопасности РФ, Государственного совета РФ и других совещательных и консультативных органов при Президенте РФ;

осуществление контроля за исполнением федеральных законов (в части, касающейся полномочий Президента РФ, в том числе по обеспечению прав и свобод человека и гражданина), указов, других решений Президента РФ;

подготовка проектов обращений Президента РФ в Конституционный Суд РФ;

подготовка предложений Президенту РФ об обеспечении согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти;

обеспечение взаимодействия Президента РФ с политическими партиями, общественными и религиозными объединениями, профессиональными союзами, организациями предпринимателей и торгово-промышленными палатами;

обеспечение диалога со структурами гражданского общества, содействие их развитию и укреплению;

обеспечение взаимодействия Президента РФ с государственными органами иностранных государств и их должностными лицами, с российскими и зарубежными политическими и общественными деятелями, с международными и иностранными организациями;

содействие Президенту РФ в реализации его полномочий по кадровым вопросам;

обеспечение реализации Президентом РФ его полномочий по решению вопросов гражданства Российской Федерации;

организационное обеспечение реализации Президентом РФ его полномочий по осуществлению актов помилования;

сбор, обработка и анализ информации о социально-экономических и политических процессах в стране и за рубежом;

учет и анализ обращений граждан, предложений общественных объединений и органов местного самоуправления, представление соответствующих докладов Президенту РФ;

обеспечение хранения официальных текстов (оригиналов) федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ.

Территориальное представительство института Президента РФ доверено полномочным представителям Президента РФ в федеральных округах, входящим в состав Администрации Президента РФ. Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. N 849 "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе" утверждено Положение о полномочном представителе Президента РФ.

Полномочный представитель Президента РФ в федеральном округе является должностным лицом, представляющим Президента РФ в пределах соответствующего федерального округа. На него возложена задача обеспечивать реализацию конституционных полномочий главы государства в пределах соответствующего федерального округа. Вышеуказанным Указом Президента РФ утвержден и перечень соответствующих федеральных округов, объединяющих каждый территории нескольких субъектов Российской Федерации:

Центральный федеральный округ;

Северо-Западный федеральный округ;

Южный федеральный округ;

Приволжский федеральный округ;

Уральский федеральный округ;

Сибирский федеральный округ;

Дальневосточный федеральный округ.

Полномочный представитель является федеральным государственным служащим, непосредственно подчиняется Президенту РФ и подотчетен ему, входит в состав Администрации Президента РФ. Он назначается на должность и освобождается от должности Президентом РФ по представлению Руководителя Администрации Президента РФ.

Основными задачами полномочных представителей являются:

организация в соответствующем федеральном округе работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом РФ;

организация контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти;

обеспечение реализации в федеральном округе кадровой политики Президента РФ;

представление Президенту РФ регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности в федеральном округе, а также о политическом, социальном и экономическом положении в федеральном округе, внесение Президенту РФ соответствующих предложений.

В целях решения возложенных на него задач полномочный представитель осуществляет следующие функции:

обеспечивает координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти в соответствующем федеральном округе;

анализирует эффективность деятельности правоохранительных органов в федеральном округе, а также состояние с кадровой обеспеченностью в указанных органах, вносит Президенту РФ соответствующие предложения;

организует взаимодействие федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, политическими партиями, иными общественными и религиозными объединениями;

разрабатывает совместно с межрегиональными ассоциациями экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации программы социально-экономического развития территорий в пределах федерального округа;

согласовывает кандидатуры для назначения на должности федеральных государственных служащих и кандидатуры для назначения на иные должности в пределах федерального округа, если назначение на эти должности осуществляется Президентом РФ, Правительством РФ или федеральными органами исполнительной власти;

организует контроль за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, за реализацией федеральных программ в федеральном округе;

согласовывает проекты решений федеральных органов государственной власти, затрагивающих интересы федерального округа или субъекта Российской Федерации, находящегося в пределах этого округа;

согласовывает направляемые в федеральные органы исполнительной власти органами государственной власти субъектов Российской Федерации, находящимися в пределах федерального округа, представления о награждении государственными наградами Российской Федерации, об объявлении благодарности Президента РФ, а также о присвоении почетных званий Российской Федерации, высших воинских и высших специальных званий;

вручает в федеральном округе по поручению Президента РФ государственные награды Российской Федерации, а также объявляет благодарность Президента РФ;

вручает по поручению Президента РФ удостоверение судьи судьям арбитражных судов субъектов Российской Федерации, федеральных судов общей юрисдикции;

принимает участие в работе органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления, находящихся в пределах федерального округа;

организует по поручению Президента РФ проведение согласительных процедур для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, находящимися в пределах федерального округа;

вносит Президенту РФ предложения о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах федерального округа, в случае противоречия этих актов Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина;

взаимодействует с Контрольным управлением Президента РФ и органами прокуратуры при организации проверок исполнения в федеральном округе федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ.

В рамках реализации порученных ему функций полномочный представитель имеет право:

запрашивать и получать необходимые материалы от самостоятельных подразделений Администрации Президента РФ, от федеральных органов государственной власти, а также от органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций, находящихся в пределах соответствующего федерального округа, и от должностных лиц;

направлять своих заместителей и сотрудников своего аппарата для участия в работе органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, находящихся в пределах федерального округа;

пользоваться в установленном порядке банками данных Администрации Президента РФ и федеральных органов государственной власти;

использовать государственные, в том числе правительственные, системы связи и коммуникации;

организовывать в пределах своей компетенции проверки исполнения указов и распоряжений Президента РФ, а также хода реализации федеральных программ, использования федерального имущества и средств федерального бюджета в федеральном округе;

направлять на рассмотрение федеральных органов государственной власти, а также органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, руководителей организаций, находящихся в пределах федерального округа, и должностных лиц жалобы и обращения граждан;

вносить в соответствующие федеральные органы исполнительной власти предложения о поощрении руководителей их территориальных органов, находящихся в пределах федерального округа, и применении к ним мер дисциплинарного взыскания;

привлекать сотрудников Главного контрольного управления Президента РФ, а в необходимых случаях и сотрудников федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов к проведению проверок, анализу состояния дел в организациях, находящихся в пределах федерального округа;

образовывать совещательные и консультативные органы.

Кроме того, полномочный представитель при исполнении должностных обязанностей имеет право беспрепятственного доступа в любые организации, находящиеся в пределах соответствующего федерального округа.

Оперативное руководство деятельностью полномочного представителя осуществляет Руководитель Администрации Президента РФ. Непосредственное обеспечение его деятельности осуществляет аппарат полномочного представителя, являющийся самостоятельным подразделением Администрации Президента РФ. В состав аппарата полномочного представителя входит соответствующая окружная инспекция Главного контрольного управления Президента РФ.

Информационное, документационное, правовое, материально-техническое и транспортное обеспечение деятельности полномочного представителя и его аппарата, обеспечение служебными и жилыми помещениями, а также медицинское и социально-бытовое обслуживание полномочного представителя и работников его аппарата осуществляют соответствующие подразделения Администрации Президента РФ и Управление делами Президента РФ, а также органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, находящиеся в соответствующем федеральном округе, на основе соглашений с Администрацией Президента РФ. Расходы на эти цели производятся за счет сметы Администрации Президента РФ.

В соответствии с Указом Президента РФ от 22 июня 2004 г. N 792 "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации" полномочный представитель Президента РФ в Совете Федерации и полномочный представитель Президента РФ в Государственной Думе представляют интересы Президента РФ и способствуют реализации его конституционных полномочий соответственно в Совете Федерации и Государственной Думе Федерального Собрания РФ. Они также входят в состав Администрации Президента РФ.

Указанные представители участвуют в заседаниях соответствующей палаты Федерального Собрания без специального решения Президента РФ и осуществляют следующие функции:

а) полномочный представитель Президента РФ в Совете Федерации представляет: позицию Президента РФ по рассматриваемым Советом Федерации федеральным конституционным законам, одобренным Государственной Думой, и федеральным законам, принятым Государственной Думой; обоснования отклонения Президентом РФ принятых Государственной Думой и одобренных Советом Федерации федеральных законов; указы Президента РФ о введении военного положения и о введении чрезвычайного положения, внесенные на утверждение Совета Федерации; кандидатуры для назначения на должности, внесенные на рассмотрение Совета Федерации Президентом РФ в соответствии с Конституцией РФ; предложение Президента РФ об освобождении от должности Генерального прокурора РФ;

б) полномочный представитель Президента РФ в Государственной Думе представляет: законопроекты, внесенные Президентом РФ, на заседаниях Государственной Думы; позицию Президента РФ по законопроектам, рассматриваемым Государственной Думой; обоснования отклонения Президентом РФ принятых Государственной Думой и одобренных Советом Федерации федеральных законов; кандидатуры для назначения на должности, внесенные на рассмотрение Государственной Думы Президентом РФ в соответствии с Конституцией РФ; предложение Президента РФ об освобождении от должности Председателя Центрального банка РФ.

Для реализации своих функций представители имеют право: согласовывать законопроекты, вносимые Президентом РФ в Государственную Думу; участвовать в подготовке предложений Президенту РФ о подписании или отклонении принятых Государственной Думой и одобренных Советом Федерации федеральных законов; запрашивать и получать в установленном порядке необходимые заключения, материалы и информацию от самостоятельных подразделений Администрации Президента РФ и федеральных органов исполнительной власти; пользоваться банками данных Администрации Президента РФ, Аппарата Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти.

Таким образом, Президент РФ в своих управленческих проявлениях "многолик". Его деятельность обеспечивается массой обслуживающих управленческих структур, в которых задействовано большое число государственных служащих. Следует также иметь в виду, что в действующей структуре федеральных органов исполнительной власти действует специализированный орган, занимающийся реализаций президентских полномочий помимо Администрации Президента РФ и его полномочных представителей в федеральных округах - Управление делами Президента РФ, имеющее статус федерального агентства.