Основні підходи до визначення поняття «державне управління»

Для забезпечення благополуччя суспільства загалом та кожного громадянина зокрема, ефективного функціонування економіки і демократичної діяльності держави дуже важлива злагоджена робота системи державного управління.

У вітчизняній та зарубіжній літературі ще не склалося сталого й загальновизнаного поняття державного управління. Одні його трактують з точки зору суті, реального змісту, інші – форм, яких воно набирає і в яких функціонує. Найчастіше воно визначається шляхом відмежування одних від інших видів державної діяльності – вся позазаконодавча та позасудова діяльність держави і становить зміст державного управління. Таке формальне визначення не розкриває справжньої суті державного управління, його призначення.

З позицій юридичної науки, державне управління визначається як виконавча й розпорядча діяльність держави. І це визначення в достатній мірі не розкриває матеріальної суті управлінської діяльності, не вичерпує її змісту, та й саме поняття виконавчої й розпорядчої діяльності потребує уточнення.

Очевидно, більш продуктивним буде підхід з точки зору реального змісту управління як специфічного виду суспільної діяльності, визначення його характерних рис й ознак, не обмежуючись юридичною формальною оцінкою. Подібний підхід характерний для представників загально соціологічних наукових напрямів, що досліджують проблеми управління. Вони переважно визначають управління як систематично здійснюваний цілеспрямований вплив людей на суспільну систему в цілому чи на її окремі ланки на підставі пізнання й використання властивих системі об'єктивних закономірностей і тенденцій в інтересах забезпечення її оптимального функціонування та розвитку, досягнення поставленої мети. Цим визначенням підкреслюється найголовніше призначення управління – забезпечення функціонування та розвитку суспільства як єдиного цілого, його організуючий характер.

Отже, державне управління – це і є організуюча діяльність держави, що спрямована на виконання її завдань та функцій.

Термін«державне управління» уперше використав В.Вільсон у 1887 р.для позначення сфери практичної діяльності. На сьогодні те, що тоді розумілося під державним управлінням, при найзагальнішому підході зводиться до семи позицій.

По-перше, під державним управлінням розуміється сукупність наділених певною компетенцією і певним чином структурованих та супідрядних суб'єктів держави, діяльність яких спрямована на певні об`єкти суспільства. По-друге, управління – це розвинута система управлінських зв'язків, відносин і організації як суб'єктів, так і об'єктів. Вони мають вигляд каналів, по яких здійснюється комунікація, реалізується влада. По-третє, державне управління являє собою діяльність з її сукупними механізмами забезпечення активності суб'єктів управління, що включає системy політичних, правових, моральних норм, стратегій, процедур. Діяльність виступає одночасно основою технологізації управління і його креативності. По-четверте, державне управління виступає як сукупність управлінських функцій, пов'язаних з підтримкою рівноваги і розвитку суспільної системи, дотриманням режиму законності, прав і свобод людей, наданням суспільству різних послуг. По-п'яте, державне управління немислиме без відповідних об`єктів. Ними виступають ті чи інші об'єкти держави або суспільства, на які спрямовується компетенція суб'єктів державного управління і якими реалізується їх діяльність. По-шосте, державне управління важко уявити без складної і суперечливої сукупності ідей, теорій, поглядів, що використовують суб'єкти управління для обґрунтування, побудови й реалізації управління. Вони становлять духовну оболонку управління, що пов'язує його з наукою, освітою і культурою. І, нарешті, по-сьоме, державне управління являє собою систему, що саморозвивається, найважливішою складовою якої є система її відтворення. У цій системі особливо важливу роль відіграє підсистема професійного навчання, перепідготовки і підвищення кваліфікації управлінських кадрів, що сформувалася в суспільстві.

Здійснюваний легітимними засобами керуючий вплив органів державного управління спрямований на досягнення політично задекларованих цілей. Останні перебувають у площині вдосконалення (зміна, трансформування) соціальних процесів, що традиційно поділяються на сфери – економічну, соціально-політичну, культурну, духовну тощо. Суб’єктом такого вдосконалення є не лише держава з її інститутами та окремими установами, а й усі свідомі представники суспільства. Однак державна влада зосереджує в собі функції головного суб’єкта управління суспільством, що визначає стратегію його розвитку.

Тому державне управління відрізняється від всіх інших видів управління такими важливими рисами, як: 1. Орієнтація на вирішення соціально-практичних завдань, планування й здійснення змін. 2. Системність, поєднання всіх або більшості соціальних сфер у єдиному проекті змін і, відповідно, цілісність наслідків, на яку впливають окремі управлінські дії. 3. Інституційна заданість функцій і повноважень суб’єктів управління, єдність їх структурних і функціональних характеристик. 4. Виконання широкого спектру функцій – інформаційно-аналітичної, прогностичної, стратегічної, прийняття рішень, мобілізаційної, організаційної, стимулюючої, контрольної та представницької. 5. Необхідність продуктивного використання всіх наявних у суспільстві ресурсів – інформаційного, матеріального, фінансового, адміністративного, людського. 6. Впливовість людського чинника у різних його проявах: фізичних, організаційних, інтелектуальних, духовних.

Державне управління як суспільне явище, його форми, методи, принципи, характер обумовлюються завжди і скрізь проблемами суспільного розвитку, що здійснюються в інтересах певних соціальних верств і груп. Дане явище пов'язане з системою суспільних відносин не тільки безпосередньо через реальні управлінські процеси, що відбуваються з приводу суспільного виробництва, але й опосередковано через свідомість, певні форми знань, різні управлінські доктрини, теорії й концепції. Отже, на формування управлінських відносин активно впливають не тільки матеріальні чинники, але й суспільна свідомість, передусім політико-правова та організаційно-управлінська. Причому характер, спрямованість і ступінь впливу на суспільні відносини з боку тих чи інших управлінських поглядів у кінцевому підсумку обумовлені суспільно-політичною природою самих соціальних сил. Саме вони й визначають межі поступовості існуючої в тому чи іншому суспільстві системи знань, серед них і управлінських.

Практикою доведено,щоефективно управляти – означає передбачувати, прогнозувати завтрашній день, оцінювати доцільність прийнятих рішень та їх результат.При цьому мета державно-управлінських рішень – досягнення та реалізація державних цілей і основних функцій державної політики.

Зрозуміло, управлінський вплив спрямований насамперед на поведінку людей. Однак держава управляє не тільки людьми, а й речовими елементами виробничого та духовного життя людини – природними, матеріальними і фінансовими ресурсами, територіями, матеріальними об'єктами культури, тобто усіма тими «речами», що знаходяться у її розпорядженні. Навіть за умов значного скорочення кількості об'єктів державної власності в процесі приватизації у безпосередньому володінні держави залишаються найбільші підприємства базових галузей економіки та військово-промислового комплексу.

Навіть ринковий механізм саморегулювання не звільняє державу від необхідності здійснювати широкі економічні, соціально-культурні й інші загальні та спеціальні функції, а зобов'язує виконувати їх в інших формах і другими методами, ніж раніше: сприянням утворенню ринку капіталу, житла, цінних паперів, прогнозуванням, податковою, кредитною й дотаційною політикою, пільговим квотуванням, заохоченням науково-технічного прогресу та ін., тобто державне регулювання економіки не має нічого спільного з директивними методами командно-адміністративного управління.

Владно-примусовий характер державного управління в ринкових умовах якісно змінюється, хоч і зберігає свою владну природу. Здійснення загальних функцій, обслуговування суспільних потреб не виключає застосування владнорегулюючих і примусових заходів державного управління, але вони становлять лише допоміжну основу змісту цієї діяльності. Це – заходи заохочення, стимулювання, переконання, формування громадської думки та свідомості, почуття відповідальності та обов'язку. Лише у підтриманні встановленого правопорядку держава залишається непохитною і широко застосовує владно-примусові засоби.

Отже, характеристика соціальної сутності державного управління включає такі риси: 1. Державне управління є способом існування держави та суспільства. 2. Державне управління є особливою соціальною функцією, що виникає з потреби самого суспільства як самокерованої системи. 3. Кожному типу правління державою притаманний свій. 4. Державне управління – елемент системи державно-управлінських відносин і його характер та зміст залежать від їх сутності. 5. Матеріальний зміст державного управління виявляється в організаторській діяльності і це одна з головних рис державного управління. 6. Найважливішою характеристикою державного управління – є його мета. Не можна вважати державним управлінням безцільні перетворення, оскільки вони є беззмістовними. 7. Тільки динамічне цілепокладання і цілеспрямовані дії можуть забезпечити прогрес суспільства. 8. Упорядкування суспільних відносин, збереження їхньої сталості та доцільності забезпечується організуючою роллю державного управління. 9. Практичне здійснення державних управлінських процесів залежить від наявних суспільних умов, а останні, в кінцевому підсумку, зумовлені матеріальними умовами життя суспільства. Державна управлінська діяльність – це суб'єктивна діяльність людей.

У державному управлінні, як системі діяльності, можна виділити три напрями: – державне будівництво: охоплює визначення і правове закріплення форми державного правління; політичного режиму; державно-територіального устрою; основних цілей і функцій держави, їх пріоритетності; розподілу повноважень між гілками та вищими органами державної влади; стратегії розвитку держави; структури органів державної влади у відповідності із функціями держави та її стратегічними цілями; – формування державної політики, яке полягає в розробленні державної політики з основних напрямів діяльності держави (загальні орієнтири для дій та прийняття рішень); визначенні або коригуванні цілей та функцій органів державної влади, необхідного кадрового забезпечення; програмуванні (формування плану дій); розробленні сценаріїв і графіків досягнення цілей органів державної влади; складанні бюджету (розрахунок обсягу витрат і розподіл ресурсів за роботами, запланованими для досягнення цілей); – реалізацію державної політики, яка передбачає виконання функцій державного управління (оперативне та тактичне управління) з метою досягнення визначених цілей держави на певному етапі її історичного розвитку.

Державне управління має низку специфічних властивостей:1) суб'єктом управління є держава; 2) державне управління спирається на владні повноваження і поширюється на все суспільство; 3) за характером і обсягом управлінських явищ державне управління охоплює вирішення спільних справ, узгодження дій всіх громадян, захист спільного інтересу, задоволення потреб суспільства, а не певних громадян і соціальних груп; 4) державне управління містить не лише комплекс методів і засобів правових, політичних, економічних (регулювання, узгодження, переконання, стимулювання тощо), а й примус із допомогою правоохоронних органів.

У межах діяльності органів влади державне управління здійснюється: – у процесі реалізації їх повноважень щодо керованих об'єктів зовнішнього суспільного (економічного, соціального тощо) середовища;

– у процесі виконання місцевими державними адміністраціями повноважень органів місцевого самоврядування, делегованих відповідними місцевими радами, враховуючи, що виконавчій владі ці повноваження первинно не належать;

– у процесі керівництва вищими органами виконавчої влади роботою нижчих органів;

– у процесі керівництва роботою державних службовців всередині кожного органу (його апарату) виконавчої влади (останні два напрями належать до згадуваної раніше внутрішньо організаційної сфери).

Все ж, не слід забувати, що низка повноважень виконавчої влади (надання управлінських послуг, справляння податків та інших обов'язкових зборів, застосування заходів адміністративного примусу (адміністративних стягнень до правопорушників тощо) хоча й сприяє реалізації управлінського впливу, однак не містять ознак прямого державного управління.

Що ж стосується законодавчої і судової гілок влади, а також решти державних органів (органів прокуратури, Рахункової палати, Вищої ради юстиції тощо), здійснення державного управління має допоміжне значення щодо їх основних завдань і функцій, оскільки обмежується суто внутрішньо організаційними межами. Відносно цих структур державне управління має похідний, певною мірою обслуговуючий характер. І все ж, ми не маємо права ігнорувати цей вид державного управління.

Поза межами діяльності органів виконавчої влади державне управління здійснюється:

– всередині апаратів будь-яких інших (крім органів виконавчої ёё

– у процесі керівництва роботою державних службовців (наприклад, в апараті парламенту, судів, органів прокуратури тощо);

– всередині державних підприємств, установ, організацій;

– у процесі керівництва роботою персоналу їх адміністрацій (перші два напрями стосуються згадуваного внутрішньо організаційного управління);

– з боку відповідних уповноважених державою суб'єктів у процесі управління державними корпоративними правами;

– з боку різноманітних дорадчо-консультативних органів, утворюваних державними органами (наприклад, Президентом України), у частині виконання наданих їм організаційно-розпорядчих повноважень щодо інших органів і посадових осіб.

Соціальний зміст державного управління виражається через ще одне поняття– «система державного управління». Вона визначається як цілісна, організована на єдиній правовій основі сукупність інститутів, функцій, відносин, процесів, принципів та методів управління суспільством.