Територіальна організація публічної адміністрації

1. Поділ на адміністративно-територіальні одиниці не порушує унітарності держави ст.1К.У., Рішення КСУ від 13 липня 2001р.

Адміністративно-територіальний устрій – це науково-обґрунтована внутрішня організація території держави шляхом поділу її на складові частини у відповідності з потребами життєдіяльності населення і економічного розвитку з урахуванням природно-історичних та ін. факторів.

Адміністративно-територіальний устрій – це спосіб територіальної організації держави, який характеризується певною формою конституційно-правових відносин між державою в цілому та її складовими частинами, виявляється в особливостях правового статусу адміністративних одиниць та розподілу владних повноважень між центральними і місцевими органами влади.

Адміністративно-територіальний устрій – передбачена законами територіальна організація держави з метою забезпечення найбільш оптимального вирішення завдань та здійснення функцій суспільства і держави, що здійснюється, як правило, шляхом поділу території на частини – територіальні одиниці, які є просторовою основою для утворення та діяльності відповідних органів державної влади та ОМС.

Адміністративно-територіальний устрій – обумовлений функціями держави і здійснений з урахуванням природно-історичних, економічних, національних та інших особливостей поділ території держави на окремі частини, згідно з яким вибудовується система органів державної влади, державних органів, органів влади АРК, ОМС з метою забезпечення їх практичної діяльності.

Сьогодні система адміністративно-територіального устрою визначена у ст.133 Конституції України.

(Поділ був визначений ще союзним законодавством, зокрема Положенням про порядок вирішення питань адміністративно-територіального устрою Української РСР від 12 березня 1981р. (зі змінами), згідно з яким населені пункти поділяли на міські і сільські. (преамбула до Положення).

У кожній АТО утворюються суб’єкти публічної адміністрації, поширення повноважень яких обмежується такими одиницями. ( ст.118 К.У. )

Слід врахувати, що спеціальний правовий режим встановлений на тимчасово окупованій території України, що регулюється окремим Законом від 15 квітня 2014.

Закон «Про військово-цивільні адміністрації» передбачає, що для виконання повноважень місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування у випадках, встановлених цим Законом, у районі проведення антитерористичної операції можуть утворюватися військово-цивільні адміністрації.

Військово-цивільні адміністрації - це тимчасові державні органи у селах, селищах, містах, районах та областях, що діють у складі Антитерористичного центру при Службі безпеки України і призначені для забезпечення дії Конституції та законів України, забезпечення безпеки і нормалізації життєдіяльності населення, правопорядку, участі у протидії диверсійним проявам і терористичним актам, недопущення гуманітарної катастрофи в районі проведення антитерористичної операції.

Військово-цивільні адміністрації району, області - це тимчасові державні органи, що здійснюють на відповідній території повноваження районних, обласних рад та/або державних адміністрацій та інші повноваження, визначені цим Законом.

Військово-цивільні адміністрації населених пунктів - це тимчасові державні органи, що здійснюють на відповідній території повноваження сільських, селищних, міських рад та/або виконавчих органів відповідних рад та інші повноваження, визначені цим Законом.

Засади територіального устрою визначені у ст.132 К.У. Подальший розвиток отримали у Законах «Про місцеве самоврядування України» і «Про засади державної регіональної політики».

Централізація обумовлена єдністю системи органів публічної адміністрації, в яких зосереджено здійснення функцій держави.

Децентралізація – це розподіл виконання функцій держави на горизонтальні й вертикальні рівні системи органів влади, передача повноважень ОМС.

Деконцентрація полягає в тому, що владні повноваження державною структурою передаються окремим ланками відповідної системи, тобто територіальним підрозділам цієї системи, які наділяються самостійними повноваженнями у межах відповідних функцій держави. Наприклад, центральні органи виконавчої влади (далі –ЦОВВ) можуть створювати територіальні органи – місцеві ОВВ (управління, відділи). На відміну від децентралізації, деконцентрація має лише управлінський характер і забезпечує рівномірність розподілу владних функцій по всій вертикалі влади.

Види децентралізації визначені у посібнику «Децентралізація публічної влади: досвід європейських країн та перспективи України / Бориславська О.М., Заверуха І.Б., Школик А.М. та ін.; Центр політико-правових реформ. – К., москаленко О.М., 2012. (є електронна версія)

Специфічною формою децентралізації адміністративних функцій є делегування повноважень, тобто наділення тимчасовими повноваженнями конкретних суб’єктів, що належать до компетенції уповноваженого органу. Делегування може застосовуватись як тимчасовий захід – перед децентралізацією певної функції на необмежений термін згідно із законодавством.

3. Метою реформи адміністративно-територіального устрою є визначення раціональної просторової основи для організації публічної влади, забезпечення доступності та якості надання соціальних та адміністративних послуг населенню, ефективного використання ресурсного потенціалу, сталого розвитку територій, здатності адекватно реагувати на соціальні та економічні виклики та реалізації державної регіональної політики.

2. Система органів виконавчої влади.

Відповідно до ст.6 Конституції України державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконав­чу та судову. Органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією межах і відповідно до законів України.

Серед органів державної влади важливе місце посідають орга­ни виконавчої влади, що здійснюють функції державного управлін­ня в економічній, соціально-культурній та адміністративно-політичній сферах. Особливість виконавчої влади серед гілок державної влади полягає в тому, що саме в процесі її реалізації відбувається реальне втілення в життя законів та інших нормативних актів держави, практичне застосування важелів державного регулювання і управління важливими процесами суспільного розвитку.

Органи виконавчої влади мають власну структуру та штат державних службовців і в межах встановленої компе­тенції здійснює від імені і за дорученням держави функції держав­ного управління в економічній, соціально-культурній, адміністратив­но-політичній сферах суспільного життя. Більшість органів виконавчої влади та методи їх діяльності визначені Конституцією і законами України, актами Президента України.

Діяльність цих органів має вторинний, підзаконний, виконавчо-розпорядчий характер, бо вони здійснюють свої функції на підставі та на виконання закону. Забезпечуючи реалізацію законів та правових актів, органи виконавчої влади мають право розпоряджатися з кон­кретних питань та приймати підзаконні нормативні акти. Органи виконавчої влади багато в чому відрізняються від органів законодавчої та судової влади — своїм цільовим призначенням, функціями, характером діяльності, порядком утворення окремих органів та взаємовідносинами між різними органами, складом служ­бовців та порядком заміщення ними посад, формами та методами здійснення своїх юридично-владних повноважень.

Органи виконавчої влади є носіями державно-владних повноважень, є численними та різноманітними, що обумовлено безпосередньою спрямованістю виконавчо-розпорядчої діяльності.

Залежно від територіального масштабу діяль­ності органи виконавчої влади поділяють на основні три групи: вищий орган, цент­ральні, місцеві. До окремої групи місцевих - входять органи виконавчої влади Автономної Республіки Крим (далі — АРК).

Кабінет Міністрів України є вищим органом виконавчої влади. Кабінет Міністрів здійснює виконавчу владу як безпосередньо, так і через центральні та місцеві органи виконавчої влади, спрямовуючи, координуючи та контролюючи діяльність цих органів.

Центральними є ті органи виконавчої влади, діяльність яких по­ширюється на всю територію України. Такі органи реалізують загаль­не або галузеве управління, здійснюють спеціальний (функціональ­ний) вплив на об'єкти незалежно від їх місцезнаходження на території України. До них належать: міністерства, та інші центральні органи виконавчої влад: служби, агентства, інспекції та центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом.

До місцевих органів виконавчої влади належать місцеві державні адміністрації та територіальні органи міністерств та інших центральних органів виконавчої влади. Вони виконують відповідні функції управління на території певної області, району, міста. До органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим належать: Рада міністрів АРК, міністерства та інші органи виконавчої влади АРК, Севастопольська міська державна адміністрація, районні державні адміністрації, повноваження яких поширюються на всю її територію.

За обсягом і характером компетенції органи виконавчої влади поділяються на: органи загаль­ної компетенції, органи галузевої компетенції, органи спеціальної (функціональної) компетенції. Органи загальної компетенції — це органи, які в межах під­відомчої їм території здійснюють державне управління та координа­цію усіх або більшості підпорядкованих чи підконтрольних їм орга­нів галузевої чи функціональної компетенції. Вони несуть відпові­дальність за стан справ на відповідній території (на всій території України, території АРК, області, району, міста). До органів загальної компетенції належать: Кабінет Міністрів України, Рада міністрів АРК, місцеві державні адміністрації.

Органи галузевої компетенції реалізують державну політику у відповідній галузі. Орга­нами галузевої компетенції є: міністерства, інші центральні органи виконавчої влади. Органи спеціальної (функціональної) компетенції здійснюють ке­рівництво з питань, які мають загальний характер для всіх чи багатьох галузей господарства, соціально-культурного будівництва.

За способом прийняття рішень органи виконавчої влади поділяються на колегіальні і єдиноначальні. Основні питання колегіального органу, які віднесені до компетенції такого орга­ну, обговорюються та вирішуються колективно на засіданнях. Для винесення рішення з обговорюваного питання необхідно мати кво­рум. Рішення в колегіальних органах частіше за все приймаються абсолютною більшістю голосів. До колегіальних органів належать: Кабінет Міністрів України та Рада міністрів АРК. Але і в цих органах колегіальність допов­нюється єдиноначальністю керівників, які особисто вирішують деякі оперативні організаційні питання діяльності очолюваного ними органу.

На чолі єдиноначального органу стоїть одна особа — керівник, який має право особисто приймати рішення з усіх основних питань компетенції цього органу. Єдиноначальність забезпечує оператив­ність керівництва, використання індивідуальних здібностей та дос­віду керівників і водночас підвищує їх персональну відповідальність, оскільки на особу керівника лягає відповідальність за діяльність усього органу державного управління. До єдиноначальних належить більшість органів виконавчої влади. Проте і в єдиноначальних органах для вирішення найбільш важ­ливих питань створюються колегіальні органи (колегії, науково-технічні ради тощо). Вони виконують допоміжні, консультативні функції, оскільки їх рішення затверджуються рішен­ням керівника або втілюються в життя через рішення керівника.

Численні та різноманітні органи виконавчої влади утворюють відповідну систему, ефективність діяльності якої залежить від ступеня упорядкованості, організованості, злагодженості в усіх лан­ках.

Отже, органи виконавчої влади — цілісна система, тобто така сукупність, в якій усі складові частини (окремі органи та їх структурні підрозділи) є взаємопов'язаними і водночас складають самостійні підсистеми з своїми особливостями структури, функцій, компетенції.

Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повно­важень, та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами Ук­раїни (ч.2 ст. 19 Конституції України). Організація і діяльність органів виконавчої влади, основи державної служби визначаються законами України.

Важливою особливістю побудови та функціонування органів виконавчої влади є організаційні зв'язки структурних одиниць сис­теми, що виявляються в розпорядництві, підпорядкованості, підконтрольності, підзвітності та координації. Розпорядництво проявляється перш за все в обов’язковості для інших наказів органу виконавчої влади. У свою чергу це обумовлено підпорядкованістю.

Підконтрольність означає, що вся діяльність органів або якийсь їх обсяг перевіряються вищими органами або органом, спеціально створеним для здійснення контролю чи нагляду. Підзвітність виражається в обов'язку органу інформувати про свою роботу вищий орган, який, керуючись даними звітів, оцінює діяльність підзвітного в цілому чи за окремими напрямками. Так, місцеві державні адміністрації підзвітні і підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня. Координація виявляється в об'єднанні координуючим органом підпорядкованих або підконтрольних йому органів для виконання певних завдань.

Систему органів виконавчої влади в Україні становлять такі ланки:

- Кабінет Міністрів України — вищий орган в системі органів ви­конавчої влади;

- міністерства, інші центральні органи ви­конавчої влади;

- органи виконавчої влади АРК;

- обласні державні адміністрації;

- територіальні підрозділи (управління, відділи) міністерств та інших центральних органів виконавчої влади.

Президент України до системи органів виконавчої влади не входить!!!, але він наділений окремими функціями у сфері здійснення виконавчо-розпорядчої діяльності, наприклад, щодо подання на призначення ВРУ Прем’єр-Міністра та подання про призначення Міністра оборони України, Міністра закордонних справ. України, присвоєнні чергових рангів у межах першої категорії посад державних службовців, призначенні голів місцевих державних адміністрацій.

Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, актами Президента Ук­раїни. Загальні засади правового становища Кабінету Міністрів Украї­ни встановлені у розділі VI Конституції України. Кабінет Міністрів України є колегіальним органом виконавчої влади і основною організаційною формою його діяльності є засідання. Періодичність проведення засідань визначається Прем’єр-Міністром України з урахуванням пропозицій інших членів Кабінету Міністрів України.

Кабінет Міністрів України спрямовує і координує роботу міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, які забезпечують проведення державної політики у відповідних сферах суспільного і державного життя.

Міністерства України є головними у системі центральних органів виконавчої влади у формуванні та забезпеченні реалізації державної політики в одній чи декількох сферах. Основним завданням міністерств є формування та реалізація державної політики у визначеній сфері.

Міністерство здійснює свої повноваження безпосередньо та через свої територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах, районах у містах, містах обласного значення та міжрегіональні територіальні органи. Міністерство у межах своїх повноважень, на основі і на виконання Конституції та законів України видає накази, які підписує міністр України.

Міністерства є єдиноначальними органами.

Інші ЦОВВ діють за принципом єдиноначальності, якщо інше не передбачено законом.

До інших ЦОВВ належать: державні служби, агентства, інспекції, а також центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом. Це визначено Законом України «Про центральні органи виконавчої влади».

В 1999 р. був прийнятий Закон України “Про місцеві державні адміністрації, який визначив порядок формування, правовий статус місцевих державних адміністрацій та визначив основні засади взаємодії з іншими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями, політичними партіями, об’єднаннями громадян і громадянами. У межах своїх розпоряджень голови МДА видають розпорядження!!!

До системи місцевих органів виконавчої влади належать територіальні органи центрального органу виконавчої влади (головні управління, департаменти, відділи).!!!

3. Виконавчі органи місцевого самоврядування.

Місцеве самоврядування в Україні діє відповідно до Конституції України і полягає у наданні територіальним громадам та їх органам права самостійно вирішувати питання місцевого життя, а у встановлених законодавством випадках – повноваження делеговані органами виконавчої влади. Органи місцевого самоврядування є формою залучення громадян України до участі у вирішенні питань місцевого значення і виконавчої влади відповідно до вимог законності. Територіальна організація місцевого самоврядування ґрунтується на поєднанні загальнодержавних та місцевих інтересів.

Серед найважливіших ознак місцевого самоврядування виділяють їх правову, організаційну, матеріальну та фінансову автономії. Правова автономія означає, що органи місцевого самоврядування наділені своїми власними повноваженнями, передбаченими Конституцією і чинним законодавством України. У межах цих повноважень органи місцевого самоврядування мають повну свободу дій.

Організаційна автономія органів місцевого самоврядування проявляється в їх можливості самостійно визначити та будувати свою внутрішню структуру для того, щоб вона відповідала місцевим потребам та забезпечувала ефективне управління. Діючи в межах закону, органи місцевого самоврядування не підпорядковуються іншим органам. Матеріальна та фінансова автономія органів місцевого самоврядування проявляється в їх праві володіти і розпоряджатися коштами і майном для здійснення своїх функцій та повноважень.

Відповідно до ч.3 ст.143 Конституції України органи місцевого самоврядування наділені власними (самоврядними ) повноваженнями, а також їм можуть надаватися законом окремі повноваження органів виконавчої влади (делеговані).

Органи місцевого самоврядування наділені певним адміністративно-правовим статусом: вони мають визначену нормами адміністративного права компетенцію – предмети відання, права і обов’язки (повноваження), несуть відповідальність за дії або бездіяльність в межах власних чи делегованих повноважень, виконують публічні, виконавчо-розпорядчі, дозвільно-реєстраційні, контрольні функції, беруть участь в адміністративних правовідносинах регулятивного чи охоронного характеру.