Муниципальное право: понятие и место в российской правовой системе

Глава 1. МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО КАК ОТРАСЛЬ РОССИЙСКОГО ПРАВА, НАУКА И УЧЕБНАЯ ДИСЦИПЛИНА

Муниципальное право: понятие и место в российской правовой системе

Муниципальное право является достаточно молодой отраслью российской правовой системы. По общепринятому мнению она возникла в начале 1990-х гг., когда началось активное развитие нормативных основ местного самоуправления. Наименование данной отрасли берет начало от лат. minicipium - самоуправляющаяся община. В законодательстве о местном самоуправлении термины «муниципальный», «местный» и словосочетания с ними применяются в отношении органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, объектов собственности и других объектов, целевое назначение которых связано с осуществлением функций местного самоуправления, а также в иных случаях, связанных с осуществлением населением местного самоуправления, как равнозначные. Поэтому можно было бы именовать отрасль права, регулирующую отношения местного самоуправления, не муниципальным, а местным правом. Возможны и другие наименования - земское право, коммунальное право, право местного самоуправления. Выбор термина «муниципальное право», видимо, во многом предопределен наименованием основной территориальной ячейки местного самоуправления – «муниципальное образование» и тем, что иноязычное слово «муниципальное» не обросло в русском языке множеством значений и смыслов, лишающих искомый термин однозначности. Вместе с тем оно способно охватить все аспекты правового регулирования местного самоуправления, в отличие, например, от коммунального права[1].

В литературе отмечается, что одновременное применение понятий «местное самоуправление», «муниципальный» и «местный», «муниципальное право» и «право местного самоуправления» требует дополнительных разъяснений, так как вопрос о наименовании отрасли является достаточно важным и актуальным.

В трудах дореволюционных российских правоведов применялись понятия «местное самоуправление», «земское, городское самоуправление»[2]. Сами понятия, а также связанные с ними отношения и проблемы были предметом государственного и административного права. В советский период развития отечественной правовой системы от институтов местного самоуправления отказались: организация власти на местах являлась частью советского конституционного (государственного) права, а в научном плане она исследовалась наукой и учебной дисциплиной с наименованием «советское государственное строительство».

Возрождение местного самоуправления началось в 1990-е гг. с принятием Закона СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР»[3] Термин «муниципальный» впервые в российском законодательстве был введен Законом РСФСР от 24 декабря 1990 г. «О собственности в РСФСР»[4], т.е. применительно к собственности. Одновременно термин «муниципальный» был закреплен и на конституционном уровне. В частности, ст. 10 российской Конституции России закрепляла, что в России признаются и защищаются следующие формы собственности: частная (юридических лиц и граждан, коллективная (общая совместная, общая долевая), государственная, муниципальная и собственность общественных объединений.

Действующая Конституция Российской Федерации в большей степени использует понятие «местное самоуправление», которое согласно ст. 130 Конституции Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение,пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Термин «муниципальный» чаще всего упоминается в Конституции Российской Федерации в отношении определения статуса собственности (ст. 8, 9, 130, 132). Дальнейшее развитие понятие «муниципальный» получило в ст. 125 и 215 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации 1994 г., а в ст. 217 Гражданского кодекса РФ, посвященной праву муниципальной собственности, не только определено понятие муниципальной собственности, но и указано на определенные субъекты муниципальной собственности - на муниципальные образования, от имени которых права собственника осуществляют органы местного самоуправления. Федеральный закон 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» придал терминам «муниципальный» и «местный» и словосочетаниям с этими терминами одинаковое значение. Уже в ст. 1 Закона (п. 2) говорится: «Термины «муниципальный» и «местный» и словосочетания с этими терминами применяются в отношении органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, объектов собственности и других объектов, целевое назначение которых связано с осуществлением функций местного самоуправления, а также в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления». Более того, Федеральный закон 2003 г. в п. 3 ст. 7 ввел понятие муниципальное право: «Федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, устанавливающие нормы муниципального права, не могут противоречить Конституции Российской Федерации и настоящему Федеральному закону, ограничивать гарантированные ими права местного самоуправления».

Васильев В.И., анализируя развитие законодательства о местном самоуправлении, отмечает, что введение в оборот этого термина произошло без должной в таких случаях формализации, без прояснения содержания. «Это понятие после его упоминания в законе получило широкое распространение как в официальных документах, принимаемых на федеральном и региональном уровнях, так и научной и учебной литературе. Появились десятки учебников и учебных пособий по муниципальному праву. К сожалению, ясности в предмете новой правовой учебной дисциплины или новой «отрасли правовой науки» до сих пор нет[5].

В настоящее время одновременное применение двух терминов по отношению к одному объекту теперь вызывает меньше вопросов, поскольку в трактовке законодателя оба понятия относятся в целом к новым властным структурам, действующим на местах, а не только к определенному виду собственности. Не случайно и Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» сохранил аналогичный подход, что подтверждает положение п. 2 ст. 2: «В законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации слова «местный» и «муниципальный» и образованные на их основе слова и словосочетания применяются в одном значении в отношении органов местного самоуправления, а также находящихся в муниципальной собственности организаций, объектов, в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления»[6].

Концепция муниципального права как самостоятельной отрасли права несла в себе демократический, созидательный потенциал. Во-первых, провозглашенные Конституцией новые принципы устройства местной власти могли остаться декларацией без должного развития нормативной правовой базы местного самоуправления. Указанная концепция требовала такого развития. Административно-распорядительные рычаги государственного управления муниципалитетами было необходимо заменить полноценным законодательным регулированием. Во-вторых, эта концепция предполагает существенное расширение муниципальной демократии, предметом правового регулирования должны были становиться самоуправленческие отношения в местных коллективах[7].

В отечественной правовой литературе существует несколько подходов к определению муниципального права как отрасли. Большинство авторов рассматривают муниципальное право как комплексную отрасль российского права, тесно связанную с другими отраслями, что и находит отражение в определениях. По мнению О.Е. Кутафина и В.И. Фадеева, муниципальное право Российской Федерации - это комплексная отрасль права, представляющая собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации местного самоуправления и решения населением муниципальных образований непосредственно или через выборные и другие органы местного самоуправления вопросов местного значения, а также в процессе реализации отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления[8]. Комплексный характер муниципального права находит отражение и в определениях, содержащихся в работах И.И. Овчинникова и А.Н. Писарева, Ю.А. Дмитриева, В.В. Комаровой и В.В. Пылина[9].

В русле другого подхода авторы делают акцент на самостоятельности муниципального права как отрасли российского права. Н.В. Постовой констатирует что муниципальное право является самостоятельной отраслью российского права, представляющей собой совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения в системе местного самоуправления. При этом по мнению автора, комплексный характер муниципального права, не исключает его самостоятельности[10].

В отечественной литературе существует мнение, согласно которому муниципальное право определяется как отрасль законодательства, юридически обеспечивающей системное функционирование всех структурных подразделений местной власти и тем самым решающей все проблемы социально-экономического, культурно-бытового и иного характера, возникающие на территории муниципального образования[11]. В этом отношении интересна точка зрения В.А. Баранчикова, который считает, что «к муниципальному праву нельзя относиться как к отрасли права и даже именовать его комплексной (или вторичной) отраслью права, поскольку названные понятия - всего лишь юридический образ, который совершенно недостаточен для научного анализа такого сложного юридического комплекса, как муниципальное право»[12].

Обобщая существующие точки зрения можно сделать вывод, что муниципальное право представляет собой комплексную отрасль российского права, состоящую из правовых норм, закрепляющих ценности, цели, принципы, исходные категории местного самоуправления, ориентирующих иные отрасли права на учет особенностей муниципальных образований, местного населения, других субъектов местного самоуправления, объектов муниципальных отношений, обеспечивающих согласованное, непротиворечивое воздействие норм различных отраслей российского права на отношения местного самоуправления.

Вопрос о месте муниципального права в отечественной правовой системе является дискуссионным. В связи с тем, что муниципальное право возникла как подотрасль конституционного права, некоторые ученые и в настоящее время не рассматривают его в качестве самостоятельной отрасли. Это обосновывается тем, что местное самоуправление является одной из форм народовластия, в силу чего Конституция Российской Федерации содержит отдельную главу, в которой содержатся нормы, регулирующие основы местного самоуправления. Так, В.А. Баранчиков делает вывод, что «нельзя поддержать мнение отдельных ученых о муниципальном праве как отрасли права»[13]. Свое мнение он обосновывает это тем, что оно, включающее в себя нормы и институт различных отраслей не может быть предметно однородной отраслью права. Но, как отмечет А.Н. Костюков общественные отношения, регулируемые конституционным и муниципальным правом, различаются. Конституционное право регулирует отношения, определяющие принципы, на которых основано устройство государства и общества. Муниципальным правом регулируются отношения, возникающие при реализации права населения на местное самоуправление. Муниципальное право конкретизирует положения конституционного права в области местного самоуправления[14].

В литературе высказывалось и мнение о том, что муниципальное право является подотраслью административного права. Старилов Ю.Н. наряду с милицейским, строительным, социальным, служебным, образовательным правом относит муниципальное право к Особенной части административного права[15].

Можно признать, что муниципальное право имеет очень много точек пересечения с административным. Во-первых, само муниципальное управление достаточно схоже с государственным, так как осуществляется преимущественно с использованием метода власти-подчинения. Во-вторых, муниципальная служба принципиально не отличается от государственной гражданской службы. В-третьих, органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями, выполняя при этом функции государственного управления. В-четвертых, в круг вопросов местного значения включается правоохранительная деятельность, органы местного самоуправления могут являться органами административной юрисдикции. Но, как отмечается в литературе все это еще не позволяет включать муниципальное право в административное в качестве подотрасли. Значительный объем в муниципальном праве норм конституционного, гражданского, финансового и некоторых других отраслей права позволяет считать его самостоятельной комплексной отраслью российского права[16].

Как уже отмечалось выше, в отечественной правовой литературе получила распространение точка зрения о комплексном характере муниципального права[17]. Это обосновывается тем, что в структуру муниципального права целесообразно включать не только собственно муниципальные нормы, но и нормы иных отраслей права, участвующие в регулировании отношений местного самоуправления (нормы гражданского, земельного, водного, административного права и др.). Однако такое вхождение является лишь функциональным, эти нормы носят вспомогательный характер по отношении к собственно муниципальным нормам. В отношении проблемы комплексности муниципального права существуют и иные мнения. Васильев В.И. отмечает, что в отечественной науке не сложилось относительно единого мнения о соотношении данного предмета с предметами других отраслей права. При этом это является наиболее важной проблемой, решение которой позволяет сделать вывод о наличии или отсутствии оснований для самостоятельного существования данной отрасли. По его мнению, суждение о её «комплексном» характере не решаем проблемы. Включение в состав муниципального права норм других отраслей законодательства может только навредить сложившейся и оправдавшей себя практике российской системе права и законодательства, размывая и без того не очень четкие границы муниципального права[18].

Концепция комплексного характера муниципального права на первом этапе его становления имела созидательный характер. Это позволяло использовать механизмы иных отраслей российского права в целях обеспечения более полного механизма правого регулирования общественных отношений, составляющих предмет муниципального права. Несмотря на необходимость более четкого ограничения рамок муниципального права от иных отраслей, в настоящее время при рассмотрения предмета правого регулирования муниципального права необходимо исходить из комплексного характера этой отрасли.