Виды экологической экспертизы

Федеральными законами «Об экологической экспертизе» и «Об ох­ране окружающей среды» определена правовая основа двух видов экс­пертиз:государственной экологической и общественной экологической.Помимо этих юридически обоснованных экспертиз, реально существу­ют ведомственная, научная и коммерческая экологические экспертизы.

Экологическая экспертиза, особенно государственная, является правовой мерой обеспечения выполнения экологических требований при принятии экологически значимых решений. Общественная эколо­гическая экспертиза выступает средством вовлечения заинтересован­ной общественности в механизм принятия экологически значимых решений. Ведомственная экологическая экспертиза чаще всего носит ярко выраженную технологическую направленность, она доказывает экологическую безопасность проекта либо фиксирует степень эколо­гической опасности, в ней заинтересовано само ведомство. В числе других материалов заключение ведомственной экспертизы поступает на рассмотрение государственной экологической экспертизы. Научная и коммерческая экологические экспертизы приобретают правовой ста­тус при включении их либо в общественную экологическую экспер­тизу, либо при использовании их заключений при проведении госу­дарственной экологической экспертизы.

Объекты государственной экологической экспертизы федерального уровня. Обязательной государственной экологической экспертизе, проводимой на федеральном уровне, подлежат:

* Проекты правовых актов РФ нормативного и не нормативного характера, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую среду,нормативно-технических и инструктивно-методических документов. Они утверждаются органами государственной власти РФ и регламентируют хо­зяйственную и иную деятельность.

* Материалы, подлежащие утверждению органами государствен­ной власти РФ и предшествующие разработке прогнозов раз­вития и размещения производительных сил на территории РФ:

1) проекты комплексных и целевых федеральных социально-экономических, научно-технических и иных федеральных программ, при реализации которых может быть оказано воз­действие на окружающую среду;

2) проекты генеральных планов развития территорий свобод­ных экологических зон и территорий с особым режимом природопользования и ведения хозяйственной деятельности;

3) проекты схем развития отраслей народного хозяйства РФ, в том числе промышленности;

4) проекты генеральных схем расселения, природопользования и территориальной организации производительных сил РФ;

5) проекты схем расселения, природопользования и террито­риальной организации производительных сил крупных ре­гионов и национально-государственных образований;

6) проекты межгосударственных инвестиционных программ, в которых участвуетРФ, и федеральных инвестиционных программ;

7) проекты комплексных схем охраны природы РФ.

Подлежат государственной экологической экспертизе:

* технико-экономические обоснования и проекты строительства, реконструкции, расширения, технического перевооружения, кон­сервации и ликвидации организаций и иных объектов хозяй­ственной деятельности РФ и другие проекты независимо от их сметной стоимости, ведомственной принадлежности и форм собственности, осуществление которых может оказать воздей­ствие на окружающую среду;

* технико-экономические обоснования и проекты хозяйственной деятельности, которая может оказывать воздействие на окру­жающую природную среду сопредельных государств, или для осуществления которой необходимо использование общих с сопредельными государствами природных объектов, или ко­торая затрагивает интересы сопредельных государств, опреде­ленные «Конвенцией об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте»;

* материалы по созданию организации горнодобывающей и пе­рерабатывающей промышленности,предусматривающие использование природных ресурсов, которые находятся в веде­нии Российской Федерации.

Подлежат также ГЭЭ:

· проекты международных договоров;

· документация, обосновывающая соглашения о разделе про­дукции и концессионные договоры, а также другие договоры, предусматривающие использование природных ресурсов и (или) отходов производства, находящихся в ведении РФ;

· материалы обоснования лицензии на осуществление деятель­ности, способной оказать воздействие на окружающую среду, выдача которых относится в соответствии с законодательством РФ к компетенции федеральных органов исполнительной власти;

· проекты технической документации на новые технику, техно­логию, материалы, вещества, сертифицируемые товары и ус­луги, которые входят в перечень, утверждаемый федеральным специально уполномоченным государственным органом в об­ласти экологической экспертизы, в том числе на закупаемые за рубежом товары;

· материалы комплексного экологического обследования участ­ков территорий, обосновывающие придание этим территори­ям правового статуса особо охраняемых природных террито­рий федерального значения, зоны экологического бедствия или зоны чрезвычайной экологической ситуации, а также програм­мы реабилитации этих территорий;

· проекты схем охраны и использования водных, лесных, земель­ных и других природных ресурсов, находящихся в ведении РФ;

· документация на изменение функционального статуса, вида и характера использования территории федерального значения, в том числе материалы, обосновывающие перевод лесных зе­мель в нелесные;

· иные виды документации, обосновывающей хозяйственную и иную деятельность, которая способна оказывать прямое или косвенное воздействие на окружающую среду в пределах тер­ритории двух и более субъектовРФ.

Объекты государственной экологической экспертизы, ранее полу­чившие положительное заключение государственной экологической экспертизы, повторно рассматриваются в случае;

1) доработки объекта экологической экспертизы по замечаниям проведенной ранее государственной экологической экспертизы;

2) изменения условий природопользования специально уполно­моченным государственным органом в области охраны окру­жающей природной среды;

3) реализации объекта государственной экологической экспер­тизы с отступлениями от документации, получившей поло­жительное заключение государственной экологической экспер­тизы, и (или) в случае внесения изменений в указанную доку­ментацию;

4) истечения срока действия положительного заключения госу­дарственной экологической экспертизы;

5) внесения в проектную и иную документацию изменений пос­ле получения положительного заключения государственной экологической экспертизы.

16.2. Принципы экологической экспертизы

Сформулированные в законе «Об экологической экспертизе» прин­ципы выражают сущность и социальное назначение экспертизы, ос­новы ее правового регулирования и осуществления. Принципы долж­ны соблюдаться всеми участниками экспертного процесса, включая заказчика планируемой деятельности, проектные органы, органы эк­спертизы и общественные организации (рис. 41).

Рис. 41. Принципы экологической экспертизы

Принцип презумпции потенциальной экологической опасности лю­бой намечаемой хозяйственной и иной деятельности означает, что лю­бой вид хозяйственной деятельности может влечь экологические по­следствия для окружающей среды. Обязанность заказчика намечаемой деятельности — дать экологическое обоснование; именно на инвесто­ре лежит бремя доказательства ее экологической безопасности. Необ­ходимо спрогнозировать воздействие намечаемой деятельности на ОС, обосновать допустимость этого воздействия и предусмотреть необхо­димые природоохранные меры.

Принцип обязательности проведения государственной экологичес­кой экспертизы до принятия реализации объекта экологической экс­пертизы адресован заказчику планируемой деятельности и органам государственной экологической экспертизы. Заказчик не вправе при­нимать решение о реализации намечаемой деятельности и осущест­влять ее без положительного заключения государственной экологи­ческой экспертизы, обязан провести ее до начала деятельности. Этим и определяется обязательность и превентивный характер экологичес­кой экспертизы.

Принцип комплексности оценки воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности и ее последствий реализуется со­гласно Положению по оценке воздействия. Предполагается подготов­ка заказчиком и проектировщиком-оценщиком «Материалов по оценке воздействия», в которых определяются воздействие, его масштаб, область распространения, изменения в окружающей среде, природ­ных процессах и явлениях, социальной среде и т.д., включая отдален­ные последствия реализации проекта. Задача экспертизы: провести «оценку» оценок воздействия, определить достаточность, обоснован­ность выбранных систем и методов оценивания и прогнозирования, оценить комплексность оценки воздействия.

Принцип обязательности учета требований экологической безопас­ности при проведении экологической экспертизы обусловлен правом каждого на благоприятную окружающую среду. Он предусматривает обязанность участников эколого-экспертного процесса соблюдать пра­вовые, экологические требования проектирования, размещения, стро­ительства, эксплуатации объектов экспертизы, выявлять, соблюда­ются ли нормативы качества ОС в случае реализации проекта. Проек­тировщик обязан соблюдать нормативы качества среды, допустимого воздействия, экологические стандарты, природоохранные нормы и правила проектирования. Задача эксперта государственной экологи­ческой экспертизы — выявление, соблюдение природоохранных и эко­логических нормативов и требований в проекте.

Принцип достоверности и полноты информации, представляемой на экологическую экспертизу, обязывает заказчика планируемой дея­тельности обеспечить представление на государственную экспертизу достоверной и полной информации об объекте экспертизы, оценки его воздействия на окружающую среду, о современной экологичес­кой ситуации в регионе, реализации проекта и т.д. Полной является информация, передаваемая органам экспертизы в соответствии с тре­бованиями, которые предъявляются к комплектованию проектной до­кументации. При не выполнении заказчиком принципов достоверно­сти и полноты информации, представленной на экспертизу, эколого-экспертный орган может потребовать дополнительную информацию или вернуть заказчику материл на доработку.

Принцип независимости экспертов экологической экспертизы при осуществлении ими своих полномочий в области экологической экспер­тизы означает, что никто не вправе вмешиваться в работу эксперта, выполняемую в соответствии с требованиями законодательства об экологической экспертизе, техническим заданием на проведение эко­логической экспертизы и задачами, поставленными перед экспертом руководителем экспертной комиссии или руководителем группы. В соответствии с этим принципом эксперт свободен в оценках экс­портируемого объекта и выводах по нему. Оказываемое в любых фор­мах давление на эксперта является противоправным действием.

Нарушение принципа независимости экспертов при проведении государственной экологической экспертизы технико-экономических обоснований (ТЭО) строительства высокоскоростной железнодорож­ной магистрали Санкт-Петербург—Москва послужило одним из ос­нований для принятия решения Генеральной прокуратуры РФ о том, что подготовленное сводное заключение по данному проекту не мо­жет быть принято во внимание в качестве юридического документа и положительного заключения. Генеральной прокуратурой были уста­новлены факты психологического давления на членов экспертной комиссии со стороны разработчиков ТЭО и представителей РАО ВСМ при проведении экспертизы, подписании сводных экспертных заключений.

Принцип научной обоснованности, объективности и законности зак­лючений экологической экспертизы — один из основных.

Заключения экологической экспертизы должны быть научно обо­снованными. Это требование касается как индивидуальных заключе­ний экспертов, так и сводных заключений экологической экспертизы. Содержащиеся в заключении суждения и выводы должны быть науч­но аргументированными. Критериями при этом могут служить не только собственные научные утверждения, ссылки на позиции и труды авто­ритетных ученых, но главным образом положения законодательства в области охраны окружающей среды и природопользования.

Заключения экологической экспертизы должны быть объективными. Объективность в области экологической экспертизы проявляется в не­предвзятой, беспристрастной оценке объекта экологической экспертизы и подготовке входящих в заключения выводов каждого участника эколого-экспертного процесса и комиссии в целом.

Содержание принципа законности заключений экологической экспертизы заключается в том, что при планировании, проектирова­нии деятельности заказчик (проектировщик) обязан учесть (выпол­нить, соблюсти) экологические требования, в том числе предусмот­ренные законодательством об охране окружающей среды и природо­пользовании.

Если в процессе проведения государственной экологической экс­пертизы данного объекта эксперты устанавливают, что планируемая деятельность соответствует экологическим требованиям, это дает им основание принять решение о допустимости реализации объекта. Если заказчиком не выполнены (не соблюдены) экологические требова­ния, то комиссия не вправе допустить реализацию объекта, другими словами, комиссия не вправе принять положительное заключение государственной экологической экспертизы.

При оценке объекта экологической экспертизы и подготовке экс­пертного заключения эксперты и экспертные комиссии должны ру­ководствоваться не соображениями политической, экономической и иной целесообразности того или другого решения, вывода, заключе­ния, а соображениями научной обоснованности, объективности и законности выводов.

Принцип гласности, участия общественных организаций (объеди­нений), учета общественного мнения при проведении экологической экспертизы, является проявлением демократизации российского экологического права и средством реализации права граждан на бла­гоприятную окружающую среду. Данный принцип устанавливает обя­занность субъектов эколого-экспертного процесса выполнить требо­вания законодательства относительно информирования заинтересо­ванных сторон о проводимой экологической экспертизе; участия общественных организаций (объединений); учета общественного мне­ния. Не выполнение этой обязанности считается правонарушением и основанием для привлечения виновных лиц к ответственности.

Принцип ответственности участников экологической экспертизы и заинтересованных лиц за организацию, проведение, качество экологи­ческой экспертизы адресован в основном участникам проведения го­сударственной экологической экспертизы. Он означает, что в случае невыполнения ими требований организации и проведения эксперти­зы они будут нести ответственность, предусмотренную действующим законодательством России.

16.3. Процедура проведения экспертизы

Согласно закону «Об экологической экспертизе» и Постановле­ния Правительства РФ № 698 от 11 июня 1996 г. государственная эко­логическая экспертиза проводится экспертной комиссией, образован­ной приказом министра природных ресурсов. Расходы по проведению экспертизы несет проектная организация, которая обязана в течение 30 дней со дня получения сметы и счетов оформить оплату.

В приказе утверждается председатель комиссии, его заместители (один или два), ответственные секретари (обычно два, один — пред­ставитель министерства, другой — представитель организации пред­седателя комиссии). Определяется также перечень и персональный состав рабочих групп, в каждую из которых обычно входит от трех до пяти человек. Основной контингент экспертов составляют приглашен­ные ученые и специалисты, представители Российской Академии наук, отраслевых государственных академий, государственных университе­тов, проектных и производственных организаций и т.д.

В состав экспертной комиссии могут включаться и штатные работ­ники МПР. Общая численность экспертов проектов малой и средней сложности составляет 25-50 чел., а сложных (типа строительства ВСМ Санкт-Петербург—Москва или Катунской ГЭС) — 80-100 чел. В ред­ких случаях численность экспертов может превышать 120-150 чел. Так, экспертная комиссия Государственной экологической экспертизы Госкомприроды РФ по рассмотрению территориальной комплексной схем охраны природы оз. Байкал и его бассейна состояла из 186 чел.

Объект экспертизы представляется в двух экземплярах, дополни­тельные материалы — в одном. Срок проведения экспертизы для про­стых проектов — до 30 дней; средней сложности — до 60 дней, а для сложных — до 120 дней. В виде исключения сроки проведения государ­ственной экологической экспертизы могут быть продлены до 6 меся­цев на основании представления председателя комиссии, приказом министра.

Число и специализация рабочих групп определяются характером проекта, но половина их однотипна. В качестве примера приводим специализацию (названия) рабочих групп при проведении эксперти­зы проекта крупного водохранилища ГЭС.

В составе экспертизы работают специалисты разных отраслей на­уки и техники, научных школ и направлений — экономисты, эколо­ги, биологи, географы, геологи, инженеры-гидрогеологи, демогра­фы, социологи, медики-гигиенисты, гидротехники, архитекторы, юристы, археологи и т.д.

В ряде случаев необходимо образование особых рабочих групп (под­групп), что определяется спецификой местных условий.

Первый этап — работа экспертной комиссии начинается с пле­нарного заседания, нередко с приглашением представителей средств массовой информации, на котором одним из руководителей мини­стерства производится представление Председателя экспертизы, его заместителей и руководителей рабочих групп. Главный инженер про­екта в течение 30-40 мин излагает его цели и задачи, основные поло­жения ОВОС. Предусматриваются короткие содокдады по ключевым отдельным направлениям со стороны проектировщиков. Далее работа идет в режиме вопросов и ответов. Дискуссия обычно не предусматри­вается.

Второй этап — рассмотрение проекта экспертами по рабочим груп­пам. В процессе экспортирования предусмотрен взаимный обмен ин­формацией и обсуждения с проектировщиками. В случае необходимо­сти эксперты имеют возможность выезда на места для уточнения де­талей и оценки различных сторон проекта, получения дополнительной информации от общественности. Продолжительность этого этапа ори­ентировочно один-два месяца. Он завершается составлением индиви­дуального заключения эксперта, которое передается руководителю группы.

Третий этап — завершение работы на уровне отдельных групп и подгрупп, когда их руководитель на основании индивидуальных за­ключений составляет общее заключение по группе и оно доводится до сведения проектировщиков. После обсуждения на заседании груп­пы оно принимается и передается ответственному секретарю экспер­тной комиссии.

Четвертый этап — составление сводного заключения на базе за­ключений отдельных групп. Сводное заключение (заключение) — это нормативный документ, имеющий свою структуру.

1. Вводная часть. Состав экспертной комиссии, перечень пред­ставленных проектных материалов.

2. История вопроса (проекта).

3. Характеристика проекта и альтернативных вариантов.

4. Оценочная (аналитическая часть) по основным группам экс­пертной комиссии.

5. Результирующая часть — замечания и предложения.

6. Выводы.

Основные положения проекта Сводного заключения доводятся до сведения проектной организации. После заключительной корректи­ровки и редактирования в ряде случаев созывается пленарное заседа­ние экспертной комиссии, на котором председатель и руководители рабочих групп докладывают кратко итоги деятельности (выводы). После этого Заключение подписывается председателем, заместителями, сек­ретарями и всеми членами комиссии. Заключение по объекту экспер­тизы может быть либо положительным, либо отрицательным. Если мнения экспертов в оценке проекта разошлись, то решает квалифи­цированное большинство. Эксперт, подписав Сводное заключение, но несогласный с рядом выводов, имеет право письменно высказать свое особое мнение с указанием причин несогласия, которое прила­гается к итоговому документу. Среди видных экспертов таким правом неоднократно пользовались известные ученые Э. Б. Алаев, С. Л. Венд-ров, В. С. Каминский, Б. С. Хорев и др.

Заключение, подготовленное экспертной комиссией ГЭЭ, утвер­ждается приказом МПР и приобретает статус официального государ­ственного документа ГЭЭ, в котором также определен срок действия решения. Положительное заключение является одним из обязатель­ных условий начала финансирования проекта (объекта) экспертизы. Положительное заключение государственной экологической экспер­тизы может потерять юридическую силу в следующих случаях:

• при недоработке проекта по замечаниям проведенной ранее ГЭЭ;
• при изменении условий природопользования специально упол­номоченным на то государственным органом в области охра­ны окружающей среды;
• реализации проекта ГЭЭ с отступлением от документации или в случае внесения изменений в указанную документацию;
• истечения срока действия положительного заключения;
• внесения изменений в проектную или иную документацию пос­ле получения положительного решения ГЭЭ;
• нарушения правовых норм проведения экспертизы и фальси­фикации фактов.

Правовым последствием отрицательного заключения ГЭЭ являет­ся запрет реализации объекта ГЭЭ. Отрицательное заключение может быть двух видов: а) о недопустимости в принципе реализации проек­та ввиду несоблюдения требований экологической безопасности; б) о необходимости доработки представленных материалов проекта по за­мечаниям и предложениям. В этом случае заказчик вправе представить материалы на повторную экспертизу при условии их переработки с учетом замечаний, изложенных в Сводном заключении. Заключение государственной экологической экспертизы может быть оспорено в судебном порядке.

Анализ недостатков в проектах и экспертизы как процедуры. Общественные экспертизы

Следует различать ошибки и просчеты в проектировании и ошиб­ки экспертов и недостатки в самой процедуре экспертизы. Анализируя крупные проекты 80-90-х годов: систему территориального перерасп­ределения стока северных рек на юг (1984-1985), создания Катунской (1989-1992) и Гилюйской ГЭС (1989), ТЭО Ржевского гидроузла (1986), Новой Ростовской ГРЭС (1994), ВСМ Санкт-Петербург—Моск­ва (1995), освоения Верхне-Салымского нефтяного месторождения (1994), Федеральной целевой программы «Перепрофилирование Бай­кальского ЦБК и решение связанных с этим социальных проблем» (1998), Южной водозаборной системы подземных вод для снабжения г. Москвы (2001) и др., отметим характерные просчеты и недостатки в проектах.

1. Отсутствие или слабая разработанность социально-экономичес­кой концепции создания данного объекта, геотехнической системы.

2. Чисто формальное рассмотрение разумных альтернатив основ­ному проекту.

3. Покомпонентное рассмотрение природной среды, некомплекс­ное во взаимосвязи и взаимообусловленности.

4. Отсутствие направленного анализа экологической ситуации и физико-географических условий в сфере возможного влияния про­мышленных объектов и инженерных сооружений.

5. Неполнота, низкое качество и даже недостоверность исходных данных, положенных в основу составления ОВОС.

6. Недостаточное информационно-картографическое обеспечение, отсутствие базовых крупномасштабных инженерно-геологических, геоморфологических и ландшафтных карт на ключевые участки; карт физико-географического районирования, т.е. не воспроизводилась полностью «физико-географическая арена» для строительства.

7. Слабая разработка ландшафтного и физико-географического прогноза; слабый учет региональной ландшафтной дифференциации даже в ОВОСах, составленных физико-географами.

8. Нерешенная проблема нормирования состояния ландшафтов относительно удовлетворительно разработанной для атмосферы, вод­ных объектов, меньше — для почвы и грунтов.

9. Слабая разработанность методики обоснования компенсацион­ных мероприятий за негативные экологические последствия, особен­но в области непроизводственных сфер.

10. Отсутствие четкого ранжирования отрицательных экологичес­ких эффектов.

11. Слабая проработка вопросов предупреждения возможных ава­рийных ситуаций и ликвидации их последствий.

12. Некомплексное решение вопросов утилизации отходов произ­водства и захоронения неутилизированных остатков.

13. Слабое проведение оценок возможных изменений в природных условиях, в социальной обстановке в регионе и здоровье населения.

14. Планирование строительства и ввода природоохранных объек­тов, очистных сооружений после завершения строительства основных производственных сооружений.

Общественная экспертиза

Кроме государственной экологической экспертизы федерального и регионального уровней в 90-е годы, в связи с общественно-полити­ческими преобразованиями в России, все большее значение стала приобретать общественная экологическая экспертиза двух видов.

Первый вид — это общественная экспертиза, стихийно организо­вавшихся разных социальных слоев населения, проживающего пре­имущественно в одном регионе или городе. Люди испытывают непос­редственно на себе негативное влияния загрязняющих производств и других дискомфортных объектов.

Они приносят пользу тем, что заостряют общественное мнение над теми или иными проблемами, но часто в период проведения экс­пертизы осложняют взаимоотношения экспертов-профессионалов с проектировщиками. Иногда решения стихийной общественной экс­пертизы носят местнический характер, не учитывает общероссийское значение проекта.

Другой вид общественной экспертизы заключается в том, что по инициативе отдельных граждан, общественных организаций местные исполнительные власти организовывают параллельно или вслед про­веденной ранее экспертизе общественную, с привлечением профес­сионалов. Однако решения таких экспертиз носят обычно рекоменда­тельный характер.

Темы рефератов по «Обследованию и экологической оценке территорий»

1. Влияние городов и систем расселения на литосферу.

2. Характеристика компонентов геосферы и комплексное взаимодействие городов с этими компонентами.

3. Влияние городов и систем расселения на гидросферу.

4. Состояние и охрана городских земель Краснодарского края.

5. Влияние городов на состояние воздушного бассейна.

6. Зависимость экологичности городской среды от разновидности градообразующей базы.

7. Влияние факторов нарушения окружающей среды на здоровье населения.

8. Охрана городских территорий от воздействия шума и электромагнитных излучений.

9. Охрана городской среды в процессе эксплуатации.

10. Оценка взаимодействия природных и антропогенных факторов расселения.

11. Охрана окружающей среды в схемах и проектах районной планировки.

12. Структура управления природоохранной деятельностью. Официальные и общественные организации, их права и обязанности.

13. Методы получения количественных значений гигиенических показателей для оценки качества среды обитания.

14. Инженерно-экологические требования к потреблению природных ресурсов в городском хозяйстве.

15. Комплексная оценка состояния окружающей среды.