V. Критерии выделения приоритетных для регламентации административно-управленческих процессов органов власти

Как показывает опыт проведения проектов в области повышения качества оказания услуг или реинжиниринга административных процессов, четкие критерии выделения приоритетных процессов затруднена, и в целом это определяется политически. Тем не менее, следует привести возможные варианты определения приоритетов, исходя из того, что приоритетов исключительно описания не существует, это привязано либо к задаче регламентации, либо к задаче создания электронных регламентов, либо к иным инициативам, в которых этапы описания и оптимизации являются промежуточными и направлены на создание конечных продуктов.

Первый формализованный опыт выделения приоритетных процессов можно отнести к деятельности Правительственной Комиссии по проведению административной реформы, в октябре 2005 года принявшей решении о создании списка приоритетных государственных услуг с целью внедрения стандартов государственных услуг и административных регламентов предоставления данных услуг. Подход заключается в выделении ограниченного перечня (5-15) массовых, общественно значимых услуг. Специфика деятельности Правительственной комиссии позволяет выделить лишь услуги, предоставляемые федеральными органами исполнительной власти (их территориальными органами и подведомственными организациями) В качестве критериев для выделения услуг используется количество потребителей в год, среднее количество точек оказания услуг в регионе. В качестве дополнительного обоснования выбора – наличие развитого рынка посредников при оказании услуги, издержки потребителей услуги (не пользующихся услугами посредником), межведомственный характер процесса оказания услуги, структура потребителей услуги (социально незащищенные, особые категории населения). Результатом первоначального выбора[3] стал выбор следующих услуг: государственная регистрация транспортных средств, приватизация застроенных земельных участков, выдача паспорта гражданина Российской Федерации для выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию, государственная регистрация прав, ограничений (обременений) прав на недвижимое имущество, медико-социальная экспертиза, государственная регистрация физического лица в качестве индивидуального предпринимателя, государственная регистрация юридического лица, государственная регистрация ликвидации юридического лица.

Следует отметить, что данная логика применялась Комиссией для выделения приоритетов на 2006 год (в рамках реализации мероприятий второго этапа административной реформы), что подразумевает полный цикл работ по описанию, оптимизации и регламентации процессов, разработке и внедрению стандартов государственных услуг (в том числе, с использованием ИКТ – повышением степени зрелости услуг).

Иной подход зафиксирован в «Методических рекомендациях по разработке административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления услуг)»[4]. В данном документе закреплена следующая последовательность административных регламентов:

· Для каждой функции по предоставлению услуг. (для целей инвентаризации услуг ФОИВ формируется перечень услуг и паспорт для каждой из услуги);

· Для государственных функций из Положения о федеральном органе исполнительной власти, не вошедших перечень государственных услуг;

· Для иных государственных функций органа власти, не вошедших в Положение об органе.

Тем самым приоритетными считаются функции по предоставлению государственных услуг. То есть сохраняется логика упорядочивания прежде всего взаимодействий органов власти с гражданами и организациями, а затем уже функций, в рамках которых не происходит выхода на взаимодействий.

Приведенные примеры отражают действия исключительно в рамках федеральных органов исполнительной власти (их территориальных органов, подведомственных организаций), но не затрагивают уровень услуг и процессов субъектов РФ и муниципалитетов. Очевидно, что значительная часть услуг выпадает из подобного анализа. Кроме того, существуют ряд значимых услуг, в межведомственных процессах реализации которых задействованы органы различных уровней. Это наиболее сложная для реинжиниринга ситуация, по-видимому, такого рода ситуации могут быть разрешены после принятия федерального закона (например «О стандартах государственных услуг»).

Кроме приведенных подходов можно выделить более сложный, но и более обоснованный подход, основанный на совмещении критериев коррупционного потенциала, минимизаций издержек взаимодействия и т.д.

В рамках этого подхода на первом этапе проводится классификация процессов по следующим основаниям:

По типу участников

q процессы оказания услуг.

q процессы бэк-офиса (обеспечивающие).

По типу локализации

q межведомственные

q внутриведомственные

По источнику инициативы

q самостоятельно инициируемые;

q обязательно осуществляемые.

По правовым последствиям:

q имеющие правовые последствия;

q не имеющие правовые последствия.

По характер управленческих связей:

q горизонтальные, предполагающие взаимодействие равных по иерархии;

q вертикальные, предполагающие взаимодействие по линии «начальник-подчиненный».

По характеру взаимодействия с гражданами:

q взаимодействия исполнительных органов государственной власти с гражданами и организациями при подготовке нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти;

q взаимодействия исполнительных органов государственной власти с гражданами и организациями при предоставлении прав доступа к ресурсам или видам деятельности;

q взаимодействия исполнительных органов государственной власти с гражданами и организациями при осуществлении надзора и контроля в установленной сфере деятельности исполнительных органов государственной власти за деятельностью граждан и организаций;

q рассмотрения исполнительными органами государственной власти обращений граждан и организаций;

q рассмотрения исполнительными органами государственной власти (административных) жалоб граждан и организаций на решения и действия исполнительных органов государственной власти, их должностных лиц.

По характеру сочленения операций процесса предоставления государственных услуг:

q последовательная волокита

q параллельная волокита

q одно окно

По характеру по эффекту обучения, а также типу алгоритмизации

q рутинные;

q непрограммируемые;

q программируемые;

q делиберативные.

На втором этапе в соответствии с заранее определенной системой критериев определяется портрет приоритетного процесса.

Предположим, что критерием приоритетности является снижение издержек граждан (организаций) при взаимодействии с органами государственной власти. Тогда приоритетный процесс будет выглядеть следующим образом: