Подходы к оценке выгод и издержек от реализации Концепции

Определение бюджета проекта по реализации Концепции необходимо проводить на основании стандартных методик оценки «затраты-выгоды». В рамках этой методики предполагается оценка совокупных выгод и издержек (как денежных, так и неденежных), которые связаны с реализацией проекта для совокупности целевых групп проекта в стоимостном выражении. Для корректного применения метода «затраты-выгоды» необходимо соблюсти принцип полноты выявляемых затрат и выгод, а также с максимальной точностью оценить в стоимостном выражении затраты и выгоды, который не носят денежного выражения.

Предполагаемая структура ожидаемых выгод от реализации концепции

денежные для органов исполнительной власти

§ сокращение расходов на описание административно-управленческих процессов;

§ сокращение операционных издержек деятельности органов исполнительной власти

неденежные для органов исполнительной власти

§ повышение исполнительской дисциплины в государственных органах власти;

§ улучшение делового климата в государственных органах власти;

денежные для потребителей государственных услуг

§ сокращение тарифов на оказание государственных услуг;

§ сокращение дополнительных денежных выплат, связанных с участием в административно-управленческих процессах (транспортные и иные расходы).

неденежные для потребителей государственных услуг

§ сокращение времени взаимодействия с государственными органами

§ сокращение негативной психологической нагрузки в связи с взаимодействием с государственными органами.

Предполагаемая структура ожидаемых издержек от реализации концепции

денежные издержки на реализацию Концепции

§ затраты консолидированного бюджета на долевое финансирование проектов по описанию и оптимизации административных процессов;

§ затраты государственных органов на обеспечение деятельности по описанию административных процессов (коммунальные расходы, расходы на оргтехнику, канцелярские расходы и проч.).

неденежные издержки на реализацию Концепции

§ время государственных служащих, затраченное на описание административных процессов;

§ затраты на преодоление сопротивления незаинтересованных лиц в процессе реализации Концепции.

XII. Перечень и основные требования к нормативным актам, включая федеральные законы, постановления правительства, распорядительную документацию ведомств, поправки в действующие нормативные акты, обеспечивающие реализацию Концепции

При решении вопроса о нормативно-правовом обеспечении реализации «Концепции стандартизации формального представления административных процессов государственного управления» следует исходить из необходимости приоритетного решения следующих задач:

· обеспечение единообразных нормативно-правовых и организационно-технических подходов при разработке и применении электронных административных регламентов, формировании и применении Единой электронной базы данных о деятельности органа исполнительной власти[6] на основе стандартов формального представления административных процессов государственного управления;

· закрепление правового статуса, порядка разработки и применения стандартов формального представления административных процессов государственного управления, предусмотренных Концепцией, а также их роли при разработке и применении электронных административных регламентов, формировании и применении Единой электронной базы данных о деятельности органа исполнительной власти;

· применение указанных стандартов в процессе динамичной интерактивной корректировки электронных административных регламентов и Единой электронной базы данных о деятельности органа исполнительной власти, а также в процессе оптимизации, реинжиниринга организационных структур и административных процессов в органах исполнительной власти;

· закрепление и поддержание связей (прежде всего, соответствия) электронных административных регламентов, Единой электронной базы данных о деятельности органа исполнительной власти и нормативных правовых актов и иных документов в бумажной форме.

Реализация концепции потребует организации нормотворческой деятельности по следующим основным направлениям.

1. Закрепление правового статуса и сфер применения стандартов формального представления административных процессов государственного управления, предусмотренных Концепцией при разработке электронных административных регламентов федеральных органов исполнительной власти.

Статус стандартов формального представления административных процессов государственного управления, предусмотренные Концепцией, с юридической точки зрения отличается от статуса «классических» стандартов, разрабатываемых и утверждаемых в соответствии со ст.ст. 11-16 Федерального закона «О техническом регулировании», в первую очередь по критерию обязательности для применения. Основным принципом применения «классических» стандартов является добровольность.

Необходимость обеспечения единообразных нормативно-правовых и организационно-технических подходов при разработке электронных административных регламентов (к примеру, для их последующей совместимости в рамках информационного взаимодействия и по иным причинам) ставит задачу нормативно-правового закрепления обязательности учета стандартов формального представления административных процессов государственного управления при разработке электронных административных регламентов.

Для решения этой задачи и обеспечения единообразия в нормативно-правовых и организационно-технических подходах при разработке электронных административных регламентов предусматривается принятие Постановления Правительства «Об утверждении Основных требований к разработке конкурсной документации, проекта государственного контракта и приемке работ по созданию электронных административных регламентов».

В Постановлении должны быть установлены юридически значимые особенности подготовки технической документации, приемки работ по созданию электронных административных регламентов и закреплена обязательность применения стандартов формального представления административных процессов государственного управления как при разработке, так и при приемке проектов моделей электронных административных регламентов, а также определена форма контроля за применением стандартов.

2. Нормативно-правовое закрепление основных требований к формированию и применению Единых электронных баз данных о деятельности органа власти в федеральных органах исполнительной власти.

Некоторые элементы статуса электронной базы данных о деятельности органа власти как особой автоматизированной информационной системы входит в предмет регулирования Федерального закона от 20 февраля 1995 г. № 24-ФЗ "Об информации, информатизации и защите информации" (с изменениями от 10 января 2003 г.). Общее определение базы данных содержится в Законе РФ от 23 сентября 1992 г. № 3523-I "О правовой охране программ для электронных вычислительных машин и баз данных".

Учитывая необходимость унификации и оптимизации деятельности федеральных органов исполнительной власти по формированию электронных баз данных о деятельности соответствующих органов власти и применению при этом стандартов формализованного описания деятельности государственных органов, предлагается разработать Постановление Правительства РФ «Об утверждении Основных требований к формированию и применению в федеральных органах исполнительной власти Единой электронной базы данных о деятельности федерального органа исполнительной власти».

Под Единой электронной базой данных о деятельности федерального органа исполнительной власти предлагается понимать систему информационных, программных, технических, организационно-технологических средств, с помощью которых в автоматизированном или автоматическом режиме осуществляется ввод, актуализация, хранение, обработка, предоставление и систематизация совокупности данных о деятельности федерального органа исполнительной власти.

В данном Постановлении Правительства РФ целесообразно указать основные требования к составу «входящей» в Единую базу данных документированной информации, а также закрепить основы процедур:

· включения документированной информации в Единую базу данных с использованием Стандартов формального представления административных процессов государственного управления в соответствии с Концепцией стандартизации формального представления административных процессов государственного управления;

· установления юридической значимости документов, получаемых из Единой базы данных, а также хранимых, обрабатываемых, представляемых и передаваемых с ее помощью;

· доступа к Единой базе данных;

· хранения и архивирования содержащейся в ней информации.

Также в Постановлении целесообразно установить перечень вопросов, подлежащий разрешению в нормативном правовом акте федерального органа исполнительной власти о порядке формирования и применения Единой электронной базы данных о деятельности федерального органа исполнительной власти (с учетом компетенции федерального органа исполнительной власти, видов нормативных правовых актов и внутренних документов этого органа власти, объемом и характером взаимосвязей между федеральным органом исполнительной власти, другими органами государственной власти и организациями).

3. Важной задачей для реализации Концепции является установление статуса электронных документов в контексте электронного регулирования в целом, и, в частности, в составе электронного регламента, Единой электронной базы данных о деятельности органа власти, а также их соотношения (соответствия) с документами в бумажной форме, особенно с официально опубликованными нормативными правовыми актами, и процедур установления этого соотношения.

Законодательные основы режима документирования информации в автоматизированных информационных системах установлены в ч. 3 ст. 5 Федерального закона от 20 февраля 1995 г. N 24-ФЗ "Об информации, информатизации и защите информации" (с изменениями от 10 января 2003 г.) и Федеральным законом от 10 января 2002 г. № 1-ФЗ "Об электронной цифровой подписи". В абз. 2 ст. 9 проекта Федерального закона «Об административных регламентах в исполнительных органах государственной власти в РФ» устанавливается правило подтверждения соответствия автоматизированных процедур реализации административных регламентов (электронных административных регламентов) административным регламентам (как нормативным правовым актам).

Для решения указанных задач предлагается разработать Постановление Правительства Российской Федерации «О порядке применения электронных административных регламентов в федеральных органах исполнительной власти». Кроме того, данное постановление позволит установить общие правила и основные требования к применению электронных административных регламентов в федеральных органах исполнительной власти.

В Постановлении целесообразно установить отдельные материальные и процедурные нормы, связанные с применением электронных административных регламентов в федеральных органах исполнительной власти, и в частности:

· созданием и включением в электронный административный регламент различных типов «исходной» документированной информации;

· приданием юридической силы документам, полученным в результате функционирования электронного административного регламента (исходя из положений ст. 5 Федерального закона «Об информации, информатизации и защите информации»);

· подтверждением исполнения (установление неисполнения) электронного административного регламента в конфликтных и спорных ситуациях;

· регулярным контролем уполномоченным структурным подразделением соответствия действующих электронных административных регламентов (с учетом оптимизации процессов, изменения и обработки информации в них и др.) нормативным правовым актам и иным документам в бумажной форме;

· регулярным подтверждением уполномоченными должностными лицами соответствия электронных административных регламентов нормативным правовым актам и иным документам в бумажной форме;

· оптимизацией формализованной информации о процессе в соответствии со стандартами формального представления административных процессов государственного управления;

· изменением электронного административного регламента на основе мониторинга этих процессов и контроля соответствия этих регламентов нормативным правовым актам и иным документам в бумажной форме;

· иными существенными вопросами, связанными с особыми условиями применения электронных административных регламентов, установлением правового режима документированной информации в электронном административном регламенте, мониторингом и оптимизацией применения электронного административного регламента, доступом к работе с электронным административным регламентом и требованиями безопасности при этом; разрешением конфликтов, связанных с применением электронного административного регламента.

Решение вопросов организационного характера, касающиеся особенностей применения электронных административных регламентом в федеральных органах исполнительной власти, возможно передать на уровень нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти (с учетом структуры и компетенции федерального органа исполнительной власти, видов нормативных правовых актов и внутренних документов этого органа власти, объема и характера взаимосвязей между федеральным органом исполнительной власти, другими органами государственной власти и организациями).

Нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти о порядке применения электронных административных регламентов также могут быть предусмотрены правила непосредственного (в том числе автоматизированного или автоматического) включения информации в электронный административный регламент из Единой электронной базы данных о деятельности федерального органа исполнительной власти, а также процедуры установления соответствия Единой электронной базы данных положениям административного регламента федерального органа исполнительной власти и иных нормативных правовых актов.

Нормативное установление правил подготовки, согласования и контроля исполнения соответствующих «проекций» ЭАР и документов в бумажной форме потребует внесения изменений в Типовую инструкцию по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти (утв. приказом Росархива от 27 ноября 2000 г. № 68) и в инструкции органов исполнительной власти по делопроизводству.

4. По мере оптимизации, реиинжиниринга процедур и процессов осуществляется анализ всех нормативных правовых актов, связанных с данным процессом; выявляются акты, требующие внесения изменений; рассматриваются иные варианты оптимизации без внесения изменений в правовые акты, и, в случае необходимости, принимается решение о внесении изменений в нормативные правовые акты.

Таким образом, для обеспечения реализации Концепции необходимо разработать:

· Проекты постановлений Правительства РФ:

1. «Об утверждении Основных требований к разработке конкурсной документации, проекта государственного контракта и приемке работ по созданию электронных административных регламентов»;

2. «О порядке применения электронных административных регламентов в федеральных органах исполнительной власти»;

3. «Об утверждении Основных требований к формированию и применению в федеральных органах исполнительной власти Единой электронной базы данных о деятельности федерального органа исполнительной власти».

· Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, которые предполагается принять в целях реализации Концепции:

1. Нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти о введении электронного административного регламента в эксплуатацию.

2. Нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти о порядке применения электронных административных регламентов.

3. Нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти о порядке формирования и применения Единой электронной базы данных о деятельности федерального органа исполнительной власти.

[1] Онтология - это точная спецификация некоторой предметной области. Онтологии обеспечивают словарь для представления и обмена знаниями о данной предметной области.

[2] Некоторые классификаторы могут быть интегрированы с нормативными справочниками, входящими в состав различных государственных стандартов

[3] На данный момент в виде проекта, не оформленного в виде решения Комиссии

[4] Разработка данных рекомендаций поручена МЭРТ в соответствии с одобренным Комиссией по проведению административной реформы проектом Постановления Правительства «О Порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг»

[5] Предполагаемое название дополнительного лота по данной проблеме «Разработка возможностей формального анализа и оптимизации моделей деятельности ОИВ»(Если модель записана на языке имеются возможность чисто формально выявлять различные характерные неоптимальности организации деятельности и процессов в частности)

[6] В тексте Концепции и стандартов (части 2-3 данного отчета) употребляется понятие «Модель деятельности ОИВ», «модели административных процессов». Далее вместо данных понятий (термин «модель» сложен для юридической практики) употребляется понятие «Единая электронная база данных о деятельности органа исполнительной власти»