Лекция 10. ДЕМОКРАТИЧЕСКИЕ ТЕХНОЛОГИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ КОНФЛИКТАМИ 23 глава

До сих пор шла речь об управлении конфликтами без конкретного указания на субъект управления. В заключительной лекции рассматриваются вопросы о деятельности основного субъекта - государства. Именно деятельность государства, или иначе - государственное управление, обеспечивает в большей или меньшей мере регулирование и разрешение общественных конфликтов. Любые конфликты общественного характера, будь то экономические, социальные, этно-национальные, политические, правовые или организационно-управленческие, межгрупповые или классовые, между поколениями или региональными общностями могут регулироваться и разрешаться в масштабах страны, главным образом, средствами государства, его власти, авторитарной либо демократической.

Государству принадлежит функция определять, какой конфликт является общественным, а какой относится к сфере личной, частной жизни. Оно формулирует и реализует стратегию поведения общественных субъектов в конфликтных ситуациях, затрагивающих всеобщие интересы. Государственное управление сочетает в себе политическое и административное управление, деятельность власти политической и административной.

4О5____________Лекция 10

1. Демократические технологии как элемент

системы государственного управления

конфликтами.

Демократия - это форма организации и управления политической и в целом общественной жизнью, обеспечивающая народовластие, основанное на признании прав человека и уважении его свобод. По сущности своей она предполагает соревновательность интересов и ценностей, целей и выборов, институционализацию и легитимность конфликта, как элемента общественных отношений и управленческой деятельности. Демократические технологии управления есть не что иное, как совокупность способов, средств и методов управления конфликтами, осуществляемых государственными институтами и организациями гражданского общества. Это - принципы, правила и приемы воздействия на конфликтные ситуации и конфликтующих субъектов государственных и общественных организаций, управляющих структур.

По природе своей технологии управления есть в той или иной форме материализованные (объективированные) принципы и требования демократии. Например, конкуренция в любой сфере общественной жизни может развиваться на демократической основе, когда созданы равные стартовые условия для деятельности, и выработаны обязательные для всех конкурентов правила поведения. Не будет такого равенства - не будет и реальной конкуренции. Вместо нее утвердится иное отношение - господство одной из сил, участвующих в борьбе за более высокий статус, позиции и т.п.

Демократичность технологий определяется в первую очередь тем, а) насколько в них задействованы

Основы конфликтологии 406

органы народовластия; б) в какой мере применение этих технологий базируется на демократическом законе, также на свободном выборе субъектами путей и средств регулирования и управления конфликтами; наконец, каков результат их использования в плане реализации общих интересов, и уважения интересов меньшинства. При этом приходится считаться с тем, что победитель и побежденный в конфликтном противостоянии далеко не всегда (даже в общественном конфликте) совпадают с понятиями "большинства" и "меньшинства".

Применение демократических технологий и достижение желаемых общественных результатов возможно при отсутствии в обществе глубокого социального и политического антагонизма и наличии достаточно широкого диапазона общего согласия по кардинальным вопросам общественной и государственной жизни и путей их решения, при условии признания большинством легитимности органов государственной власти, наличия доверия к ее политике. Фактическая реализация демократических конституционных принципов в действиях властей и общества, функционирование властных и управляющих институтов в рамках конституционного поля составляет политическую и правовую атмосферу формирования реальной возможности для действия демократических технологий. Понятно, что в ситуации декларативности признания демократических конституционных норм, а фактического их попрания, такая возможность будет сведена к нулю.

Наличие указанных условий для применения демократических технологий воздействия на конфликты и конфликтные ситуации еще не гарантирует эффективность результатов. Достижение таковых

407 ___________Лекция 10

обеспечивается выполнением основополагающих требований к деятельности институтов госуправления, вытекающих из характера конфликтных и управленческих отношений.

В качестве исходного, отправного требования приходится вновь (хотя об этом говорилось выше) отмечать необходимость признания субъектом госуправления самого объективного факта существования общественных конфликтов. Для властей - это непростая задача. Создается парадоксальная ситуация: чем многочисленнее в обществе конфликты и чем они острее, тем больше власть имущие говорят о согласии, о единстве народа и правительственной элиты, о бесконфликтности развития. Явные проблемы, связанные с противоречиями и живыми конфликтами, как и в советское время, либо замалчиваются, либо объясняются всем, чем угодно, но только не с позиции объективного анализа действительности. Ни в одном официальном документе государственного руководства не упоминается даже термин "конфликт". К примеру, в отчете Председателя правительства Государственной Думе (октябрь 1997 г.) говорилось о "некоторых" негативных моментах в осуществлении российских реформ, но, боже упаси, не о серьезных конфликтах в экономике, в социальной и других сферах , буквально потрясающих страну. До тех пор, пока будут замалчиваться конфликты, и с боязнью восприниматься само понятие "конфликт" как обозначение некоей катастрофы, провала в политике или угрозы социального взрыва, естественно, не может быть соответствующих действий со стороны государственных институтов по использованию, регулированию и разрешению данных противоречий. Основным в понимании и объяснении конфликта должно быть

Основы конфликтологии 408

правило: конфликт - нормальное явление общественной жизни; выявление, развитие и разрешение конфликта - полезное и нужное дело.1 Считать, что государство, каким бы демократичным оно ни было, может создать всеобщую гармонию интересов, - миф, призванный обслуживать господствующие властные силы.

Мало признать реальность тех или иных конфликтов, конфликтных ситуаций, надо еще обладать надежной и достаточной информацией, данными научного анализа об их сущности, причинах, тенденциях развития, последствиях для общества. Кроме того, следует учитывать возможность проявления в данной ситуации серии конфликтов, причем, разнообразных. В таком случае нельзя недооценивать их аккумулированного влияния на общественный процесс.

Эффективная политика управления конфликтами предполагает научно и практически выверенную концепцию отношения к ним, именно как к закономерному явлению (что не исключает, конечно, возникновения и действия случайных коллизий), реалистическую оценку возможностей в сложившейся ситуации результативно влиять на конфликтные процессы, наконец, определение типа воздействия: регулировать или управлять, либо совмещать то и другое как две взаимодополняющие деятельности госинститутов.

Противопоставление регулирования и управления вообще некорректно с точки зрения смыслового содержания данных понятий. Ведь одно из значений понятия "регулирование", согласно Толковому словарю русского языка - управлять, руководить. Наряду с другими значениями оно включает и такие моменты: а) воздействовать на что-либо с це-

409____________Лекция 10

лью достижения нужных результатов, б) подчинять то или иное действие определенным правилам. Семантическая трактовка терминов, конечно, не всегда соответствует установившейся практике их современного использования в языке. Понятие "регулирование" в его современной интерпретации содержит акцент на внутренних механизмах функционирования системы (подсистемы) в рамках установленных управляющим субъектом правил (регламента). Понятие "управление" предполагает преимущественно внешнее (исходящее от субъекта) целеполагающее воздействие на объект на базе реализации внутренних закономерностей систем. Регулирование означает создание необходимых условий для постепенного усмирения конфронтации путем самостоятельного решения конфликтующими сторонами спорных вопросов. Управление же предполагает активное целенаправленное воздействие на конфликтный процесс. Первое включает в частности формирование среды для разрешения конфликтной ситуации; второе - подбор методов и средств, а также разработку технологий действий государственных институтов с целью использования или прекращения конфликтного противостояния.

Отмеченные нюансы в смысловых различиях анализируемых понятий нельзя не учитывать, ошибочно было бы и преувеличивать их, а также строить на этой основе противоположные концепции антиконфликтной политики. Только конкретный подход дает правильный ответ на вопрос, какому виду управленческой деятельности следует отдать предпочтение в данной сфере общественной жизни и данной ситуации. Так, в экономике доминирует, как правило, регулирование процессов; в социальной сфере тоже возможно регулирование и вместе с тем

Основы конфликтологии 410

- управление, не исключается совмещение той и другой функций. К примеру, в тех случаях, когда объектом воздействия являются миграционные процессы, динамика уровня жизни населения (установление прожиточного минимума в стране, регионе и т.п.), демографические изменения. В социальной сфере существенную роль играют не прямые, а косвенные регуляторы.

Многое зависит от содержания конфликтов и конфликтных ситуаций. В этой связи следует подчеркнуть важность не только признания реальности конфликтов в той или иной сфере жизни, но и не меньшую значимость для управления ими определения вида противостояний, поля их распространения. Особенно, если речь идет о политических конфликтах. Неоднозначность точек зрения по этому вопросу неизбежна, что связано с противоречивостью идеологических и политических установок у разных групп российской элиты. К примеру, Здра-вомыслов А. пишет о четырех полях борьбы в российском политическом пространстве: конституционном процессе, приватизации, соотношении локальных (региональных) и общероссийских интересов, вхождении России в мировую цивилизацию, сопряженном с соотношением ее интересов с глобальными интересами.2 Специфика послеавгустовской (1991 г.) ситуации, по мнению социолога, состояла в том, что ни на одном из этих полей исход борьбы не был предопределен. Последнее замечание не вызывает возражения. Спорно определение "четырех полей" борьбы. В самом деле, разве в настоящее время не разделяет наше общество политическое противоречие между теми, кто поддерживает линию режима на переход к капитализму, и теми, кто ее не приемлет? Разве конфликтный характер

411 _______Лекция 10

приватизации не объясняется именно прямой связью с данным основным, именно основным, противоречием и конфликтом? Разве не им обусловлена левая оппозиция и вся ее программа? Положительные ответы на поставленные вопросы очевидны. Так же, как очевидна, на наш взгляд, неправомерность отнесения к одному из главных полей политической борьбы проблемы вхождения России в мировую цивилизацию. Сторонникам признания этой проблемы в качестве одного из главных полей современной политической борьбы надо еще доказать ее реальность для массового сознания большинства населения страны.

Следующее требование к государственному управлению конфликтами касается поведения субъекта управления по отношению к противоборствующим сторонам. Конфликт затухает или совсем разрешается, если государственный субъект не примыкает к одной из конфликтующих сил, а выступает с позиции общих интересов, являясь последовательным гарантом их реализации. Лоббирование корпоративных интересов институтами власти, к сожалению, стало довольно распространенной практикой органов исполнительной и даже законодательной ветвей власти. В нынешней конкурентной борьбе за новый передел бывшей госсобственности отдельные правительственные органы чаще стоят на страже частного интереса олигархии, а не общегосударственного интереса. Тем самым, они создают предпосылки для коррупции государственной бюрократии, не говоря уже а сведении на нет усилий по преодолению конфликтных ситуаций.

Если государственные институты не должны быть властным адвокатом корпоративных интересов, то их конституционная обязанность - защищать инте-

Основы конфликтологии 412

ресы многочисленных слоев населения, по всем социальным и политических позициям уступающим сильным мирам сего (российской буржуазии, чиновничеству, коррумпированным элементам) и не способных противостоять им в конфликте. Защитная функция госуправления - одна из важных социальных функций любого демократического режима. Институты защиты сформированы в нашей стране. Другое дело, как они выполняют свою роль. Здесь есть вопросы и проблемы, равно как в социальной политике в целом.

Государственное управление - это реализация определенной политики, выработанной и проводимой правящей властью. Экономическая, социальная, национальная и другие стратегии, отвечающие назревшим потребностям, служат базой и средством рационального использования конфликтов в качестве движущей силы модернизации и развития общества. Сформулировать такие стратегии намного сложнее, чем признать их необходимость. Они, как правило, являются результатом борьбы политических сил, иными словами, итогом действия более высоких по уровню конфликтов... В России в настоящее время противоречия и конфликты в главных сферах общественной жизни, как отмечалось выше, прямо связаны с политическим курсом Президента и правительства, хотя эта связь идеологами режима и правящей элитой отрицается. На требование оппозиции изменить курс реформ правительство и Президент РФ постоянно отвечают отказом, утверждая, что ему альтернативы нет, что только он соответствует национальным интересам.

Национальный интерес и пути его реализации в политике - фундаментальная проблема государственного руководства страной. Осознанность и

413_____________Лекция 10

признание его в качестве объективно необходимого фактора - то условие, без которого не может быть сформулирована и осуществляться политика демократического государства. Формы осознания могут быть различными: на уровне научной теории или здравого смысла, обыденного сознания. Главное - наличие факта осознания общего интереса.

Общественно-историческая практика свидетельствует, что всеобщего осознания национального интереса не бывает. В обществе всегда остаются определенные слои и группы населения, которые руководствуются лишь своими частными интересами. А до общих им дела нет. Мало того, свои частные интересы они нередко путают с общественными или же противопоставляют им. Показательным примером служит трансляция государственным телевидением (сентябрь-октябрь 1997 г.) программы "Национальный интерес".* Тематика ее была достаточно широка. Она охватывала многие узловые проблемы экономической, политической, социальной и духовной жизни России. Это и сущность и смысл понятия "национальный интерес", и демографическая ситуация в стране, армия, молодежная безработица, частная собственность на землю и свободная продажа земли, монархия, нужна ли она России и другие. В предлагаемой организаторами программы тематике и в ходе публичной дискуссии выявилась вполне определенная картина, надо сказать, мало успокаивающая. Во-первых, программу смотрели единицы телезрителей. Так, из 220 студентов Северо-Кавказской академии госслужбы знали о программе лишь 20 человек, а смотрели ее один раз и более 15 человек. Из 20 слушателей (учебная группа) спецфакультета академии - работающих чи-* Телепоказ программы продолжался в ноябре-декабре 1997 г.

Основы конфликтологии 414

новников - не смотрел программу никто. Несколько активней были студенты-социологи Ростовского государственного университета: из 27 человек учебной группы смотрели программу 7 человек. Опрос среди инженерно-технического персонала одного из подразделений Ростсельмаша выявил не лучшую статистику : из 15 человек опрошенных 1 смотрел программу регулярно и 1 человек знал о ней, другие даже не знали о ее трансляции. Во-вторых, проявилось отсутствие у авторов программы четкого представления о национальном интересе (или желания донести его до слушателей и зрителей). В-третьих, обнаружилось непонимание большинством участников дискуссии как содержания, так и, тем более, соотношения национального интереса с интересами частными, индивидуальными. Лишь отдельные участники теледебатов пытались как-то сопоставить и соотнести свой интерес с общественным, не упоминая при атом понятие "национальный интерес". Многие из числа молодежи вообще отрицали последний, высказывались только за интерес индивидуальный, личный, считая, что его реализация не зависит от каких-либо внешних условий, будь то государство или общественная среда. "Каждый может добиться того, что он желает, внешних преград тому нет" - тезис, поддержанный значительной частью аудитории. Это проявилось во враждебных высказываниях по отношению к службе в армии и самой армии.

Ведущий программы нередко сам подталкивал аудиторию к подмене общего национального интереса корпоративным. Несмотря на то, что, по данным социологов, только 30% опрошенных высказались за свободную продажу земли, а в телестудии за это ратовали лишь "фермеры", ведущий пытал-

Лекция 10

ся навязать аудитории позицию "демократов-реформаторов" о необходимости ввести ее в стране; утверждал, что такое новшество в полной мере соответствовало бы национальному интересу, а также конституционным правам граждан. Выглядела очень странной попытка авторов программы увязать национальный интерес России с судьбами монархии, возможностью ее возрождения в нашей стране. К чести участников дискуссии, она провалилась.

Проблема национального интереса весьма сложная. Она активно обсуждается в научной литературе. Естественно, что в рамках теледискуссии ее не решишь. И все же можно было бы уяснить общее представление о ней. В частности, насколько в условиях России - многонационального государства - обоснованно говорить о "национальном" интересе, не точнее ли использовать понятие "государственный интерес"? В обыденном сознании, в ситуации национальных конфликтов национальный интерес отождествляется с интересом какой-либо одной национальной общности (русской, украинской и т.д.) В действительности же речь идет об интересе всех социальных и этно-национальных групп российского социума. Есть еще один аргумент против термина "национальный интерес". В определении его содержания и формы значительную роль играет субъективное предпочтение традиций и культуры определенной нации. Словом, "национальный интерес" зачастую интерпретируется в смысле "националистический". Вот почему было бы, на наш взгляд, точнее говорить об общегосударственном интересе, что лишний раз не наводило бы на мысль о возможности конфликта между национальным и государственным интересами.

Основы конфликтологии 416

Критикуя понятие "национальный интерес", мы не можем согласиться с мнением, что попытки определить его как нечто объективное ни к чему не приведут и что реальные базовые национальные интересы, хотя и существуют, однако они "обычно минимальны и не являются решающими при определении государственной внешней политики". Спорна и позиция Здравомыслова А., солидаризирующегося с приведенной точкой зрения американского социолога Ф.Фукуямы. Он утверждает, "что поскольку не существует неизменных, "окостенелых" национальных интересов и их взаимосвязей с государственными структурами, то в конфликте политику противоположной стороны нельзя воспринимать традиционалистски, как "предательскую политику", руководствующуюся интересами противника, врага или оппонента".3

Что национальный интерес представляет собою единство объективного и субъективного, нами отмечено. В составе субъективных моментов представлены в том числе те, о которых пишет американский социолог; идеологические и политические точки зрения. Тем не менее объективное, устойчивое исторически ядро национального интереса, безусловно, существует и его влияние на государственную политику в ряде критических ситуаций (освободительные войны, другие судьбоносные для нации конфликты) оказывается решающим. Поэтому когда говорят, что Россия должна следовать своему национальному интересу, как, скажем, какая-либо другая страна, в этом нет ничего зазорного, консервативного. Правда и то, что игнорирование национального интереса страны правящими кругами справедливо характеризуется как политика "предательская". Короче говоря, признание динамичное-

417 _____________Лекция 10

ти" изменяемости национального интереса, отрицание его "окостенелости" - еще не аргумент для его недооценки в качестве одного из главных факторов формирования политики, и не только внешней.

2. Демократические технологии управления конфликтами в действии.

Инструменты любой деятельности, в том числе управленческой, подбираются людьми в соответствии с объектом и характером деятельности. Это правило относится и к демократическим технологиям. На высшем уровне руководства используются одни виды технологий (политических, экономических и др.); на уровне субъектов Федерации - другие, наконец, в системе местного самоуправления - третьи. Речь, разумеется, не идет о разных принципах демократии: они универсальны и закреплены в Конституции. Специфичны формы и механизмы реализации одних и тех же принципов. Поисково-творческий подход, новации здесь не пожелание, а потребность. Разнообразие технологий не прописано в инструкциях и наставлениях, не значится в каких-либо бюрократических опусах, не изобретается падкими на "жареные" факты журналистами. Управленческое творчество - профессиональная обязанность государственных служащих и институтов.

Попытаемся представить и описать в первом приближении, в общем виде типологию демократических технологий различных уровней функционирования управленческой системы.

1. Формы и методы управления конфликтами на уровне федеральных институтов власти и управления: механизмы реализации Основного Закона (Конституции); демократические нормы и процеду-

Основы конфликтологии 418

ры формирования органов законодательной, представительной и исполнительной , а также судебной властей; правила принятия решений и процедуры организации и проведения общефедеральных и других общественно-политических форумов; виды совместного (разных ветвей власти) обсуждения форм и методов регулирования и разрешения конфликтов и конфликтных ситуаций, имеющих общегосударственное значение; информирование общества (СМИ) о деятельности и решениях государственных институтов; все формы и виды прямой и представительной демократии, формы связи госинститутов с общественностью. Стержневой технологией для всех названных методов является коллективное голосование и обсуждение проектов решений (резолюцийг законов и пр.), а также различные виды выборов. В этом состоит коренное различие технологий демократических от технологий административно-командных и правовых, сердцевину которых образует приказ, решение суда, распоряжение и другие управленческие документы, исходящие от административной власти. Голосование - технология выявления воли большинства, его позиции в отношении способов урегулирования или разрешения конфликта. При этом в качестве участников голосования выступают не только конфликтующие стороны, но также не включенные в конфронтацию" выступающие в качестве коллективного арбитра. Воля большинства - то средство, а скорее сила, с помощью которой конфликт либо гасится, либо переводится в другое русло развития или иную форму. Неизбежно воспроизведение конфликта, если большинство никак не учло позиции меньшинства, не посчиталось с его интересами.

419 Лекция 1О

2. Формы и методы управления конфликтными ситуациями и конфликтами на уровне субъектов Федерации: совокупность способов реализации конституционных установлений, обеспечивающих реализацию интересов и позиций региональных общ-ностей при регулировании конфликтных ситуаций и конфликтов регионального характера. Здесь применяются те же, что и на федеральном уровне, технологии с учетом специфики региональной общности и институтов власти и управления. Например, референдумы как форма прямой демократии организуются лишь по вопросам, касающимся интересов субъекта Федерации. Коллективное обсуждение тех или иных решений, голосование, в том числе в виде выборов, и здесь выступает как основная процедура принятия решений. На уровне субъектов Федерации возрастает роль взаимосвязей госвласти с обществом.

3.Формы и методы функционирования местного самоуправления как одного из видов демократии охватывает совокупность способов выявления и реализации интересов, позиций, воли местных обществ. Голосование, в том числе в виде выборов, и здесь - основной инструмент принятия коллективных решений.

Уровни принятия решений при помощи демократических процедур определяют конкретную технологию: чем выше уровень, тем больше масштабы применения представительной демократии.

Демократические технологии сами по себе, изолировано от институтов административной власти, не могут обеспечить регулирование и разрешение конфликтных ситуаций и конфликтов. Круг их возможностей ограничен теми проблемами, которые требуют для их решения применение принуждения, иначе говоря, где нужно употребить власть. Ис-

Основы конфликтологии 420

пользование власти, в свою очередь, требует учета ее многофункциональности: как господства, сосредоточения командования, осуществления контроля за деятельностью отдельных лиц и групп. Каждая из названных функций может быть реализована в виде средства преодоления конфликта.

Обратим внимание читателя на некоторые принципиальные моменты использования демократических технологий. Один из главных - нахождение оптимальных для данной конфликтной ситуации моделей ее разрешения с учетом позитивных последствий для других общественных отношений, связанных с этой ситуацией. Применение демократических технологий - не самоцель, а средство достижения качественных результатов. Участие общественных институтов в разработке решений, контроль за действиями государственных органов по выполнению принятых решений, свободное обсуждение проблем, возникающих в ходе преодоления конкретного конфликта, поиск новых вариантов решений - эти и другие элементы демократической по своей природе деятельности составляют структуру управления конфликтами. Там, где такая практика отсутствует, консервируются общественные коллизии, возникают кризисные ситуации.

Подчеркивая позитивную роль демократических технологий, мы не намерены ее преувеличивать или исключать потенциально присущие им негативы. Участие в разработке и принятии управленческих решений наряду с профессионалами-управленцами непрофессионалов, представителей общественности, порождает возможность некомпетентного анализа конфликтов. Демократический характер обсуждения проектов решений затягивает процедуру их принятия, снижает оперативность руководства. В об-

421_____________Лекция 10

щем хоре дискуссий уравниваются по значимости творческие, новаторские взгляды и мнения обыденные, не содержащие в себе каких-либо новых мыслей. Коллективное принятие решений потенциально несет в себе элемент безответственного отношения отдельных участников к его результатам и ведет к попыткам администраторов спрятаться от ответственности, в случае необходимости, за мнение коллектива, свалить вину с больной головы на здоровую. В этом и состояла порочная практика соединения представительной и исполнительной властей в системе бывших Советов. Субъекты исполнительной власти, в случае провала их решений, как правило, оправдывали свои действия ссылками на постановления представительного органа (сессии Совета, Президиума и пр.) или указания партийного комитета.

Анализ практики государственного управления показывает, что без тщательной отработки механизма применения демократических технологий и его закрепления в законодательстве, авторитарные методы остаются реально действующими. А за демократические выдаются квази-демократические, по сути - парадоксы демократии: принцип большинства превращается в вульгарную голосовую арифметику при оценке качества принимаемых решений; выборная система - главнейший институт демократии - в технологию выявления и закрепления воли властвующего меньшинства, а не массы управляемых; принцип плюрализма - в практику дозволенного высказывания разнообразных мнений, не влияющих на принятие ответственных решений. Естественно, парадоксы демократии приводят не к урегулированию конфликтов, а, напротив, к их обострению или маскировке