ПРИНЯТИЕ ПОЛИТИЧЕСКИХ РЕШЕНИЙ

Принятие решений в сфере

Государственного управления

Принятие политических решений представляет собой совокупность действий разнообразных субъектов по сознательной постановке и достижению целей в сфере государственной власти.

Впервые термин «принятие решений» появился в 30-х гг. XX столетия для характеристики децентрализации социальных и организационных процессов в трудах Ч. Бернарда, Э. Стина и других, в основном американских, ученых. Подлинный ренессанс эта теория пережила в 60-х гг. этого столетия (Г. Саймон, Д. Марч). В настоящее время наблюдается весьма интенсивная разработка ее различных направлений на стыке теорий организации, экономики, социологии, политологии и моделирования социальных процессов.

В силу разносторонности социальных процессов, в которых осуществляется целеполагание, в науке практически никогда не ставился вопрос о выработке универсального, «полного» и единого алгоритма принятия решений[119]. Такой подход обусловлен и неоднозначной интерпретацией данного явления, которое понимают то как определенную технологическую цепочку действий, связанную с получением особого интеллектуального и организационного «продукта»; то как способ реализации интересов конкретных субъектов; то как метод урегулирования конфликтов, предполагающий коррекцию стратегии и тактики целедостижения, и т.д. В целом сегодня все эти разноречивые трактовки можно свести к двум основным подходам к его содержательному описанию и соответствующему конструированию политических технологий: нормативному и поведенческому.

Авторы, придерживающиеся нормативного подхода, рассматривают принятие решений как совокупность рационально обусловленных действий и процедур, последовательное применение которых способствует выдвижению оптимальных целей и средств их реализации (Р. Абельсон, А. Леви и др.). Такая исследовательская установка, тесно связанная с основными постулатами теории «рационального выбора», исходит из понимания человека как рационального существа, самодостаточного для выработки устраивающих его оптимальных и в конечном счете эффективных решений. С процессуальной точки зрения таким образом понимаемое принятие решений представляет собой совокупность действий, жестко связывающих оценку проблемы, выбор решения и планируемый позитивный результат. Важнейшими же методами обеспечения такого процесса являются разнообразные математические модели и исследование операций (Б. Ланге, В. Садовский).

Поведенческий подход к трактовке принятия решений (Г. Саймон) основывается на том, что реальные, стоящие перед человеком цели слишком сложны, чтобы их можно было описать с помощью не только количественных, но и качественных методов. Более того, возможных для решения задач альтернатив существует значительно больше тех, которые доступны для рассмотрения человеком, а уж способы реализации так или иначе сформированных целей в еще большей степени сокрыты от человека. В силу этого принятие решений представляет собой уникальный способ взаимодействия конкретных субъектов, формирующих целевую программу своих действий в каждый раз заново складывающихся условиях. Поэтому, как полагают Л. Планкетт и Г. Хейл, принятие решений – это ситуационный процесс, в котором цели, методы и прочие его компоненты постоянно варьируются в зависимости от изменения всего комплекса условий существования конкретной проблемы[120].

На практике, как правило, используется комплексный подход, сочетающий в себе преимущества обеих моделей, предполагающий использование не только методик качественного описания ситуации, но и средств количественного анализа. Однако и в этом случае сочетание элементов нормативного и поведенческого подходов настолько своеобразно в каждом конкретном случае, что по сути дела опять-таки исключает возможности универсализации и алгоритмизации процесса принятия решений в целом.

Таким образом, применяемые в принятии решений технологии и механизмы непосредственно зависят от качественно очерченных процессов, тех их специфических особенностей, которые обусловлены сферой действия, типом функционирующих в ней субъектов, устойчивых обстоятельств и других структурных факторов. В связи с этим принято различать процессуальные особенности принятия решений в корпоративном секторе (на уровне отдельных организаций), публичных отношениях (общественном секторе) и сфере государственного управления.

В последнем случае мы имеем наиболее важную для общественной жизни сферу, обладающую громадным значением для судеб миллионов людей.

Специфика сферы государственного управления, в которой соотношение политических сил, интересы классов и наций находят свое выражение в конкретных решениях различных органов власти и иных предметных действиях лиц и структур, крайне многообразна. И это не случайно, ибо государство решает самые разнородные задачи: от выработки политического курса до реагирования на обращение частного лица, например, за разрешением на строительство дачи. На специфику процесса принятия решений влияет прежде всего легальность государственного управления, использование этой управляющей системой официальных, имеющих правовые последствия средств и методов административного (вплоть до физического) принуждения. При этом главным объектом целенаправленных усилий государства является общество в целом, которое в таком качестве представляет собой сложное переплетение разнородных макро- и микрозависимостей, исключающее какие-либо простые решения.

В то же время общество не только задает масштаб и сложность управления, но и обладает определенными статусными возможностями в процессе принятия решений. Иными словами, в выработке общеколлективных целей принимают участие не только наделенные полномочиями профессионалы, но и обладающие определенными правами и прерогативами представители разнообразных массовых и групповых объединений. Поэтому принятие решений в государстве выливается в непрерывный диалог профессионалов и общественности, имеет форму соучастия управляющих и управляемых.

Таким образом, в самом общем виде процесс идентификации ЛПР (установление «лица, принимающего решение» от имени государства, т.е. реально определяющего содержание задач и берущего на себя ответственность за проектируемые действия) есть постоянное взаимооппонирование представителей административных структур государственного управления (многообразных слоев бюрократии), различных группировок политической элиты (правящей и оппозиционной), консультантов и экспертов, а также разнообразных органов общественности (партий, групп давления, СМИ и т.д.).

Острота процесса идентификации ЛПР выражает соперничество не только интересов, но и человеческих амбиций, чувств, настроений, заблуждений и т.д. Различия интересов и статусов лиц, претендующих на роль ЛПР, а также невозможность пресечь неформальные способы давления на данную управленческую позицию превращают принятие решений в процесс непрерывного согласования интересов, соизмерения статусов и ресурсов каждой из сторон. Причем в этом многосложном взаимодействии официальные полномочия и позиции нередко не дают никаких особых преимуществ. Несмотря на наличие официальных публичных центров власти и управления, решения зачастую принимаются в узких комиссиях (на собраниях) должностных лиц, советами крупных промышленных концернов, партийными комитетами, группами, лоббирующими свои интересы. Процесс этот крайне сложен, и как полагают, например, американские ученые Б. Хогвуд и Л. Ганн, постоянное участие в нем множества индивидуальных и групповых фигурантов в принципе делает маловероятным рациональный подход к оценке и решению социальных проблем[121].

На выработку государственных решений наиболее активно влияют многочисленные группы давления (лобби), которые представляют интересы людей, реально контролирующих экономические, финансовые, информационные и другие общественные ресурсы. Как правило, они не претендуют на разработку политических приоритетов и решений, предпочитая ограничивать сферу своих интересов в основном хозяйственными проблемами, но при этом государство зачастую оказывается в подчиненном положении. При таких вариантах цели лоббистских объединений принимают форму государственных решений, а институты власти только озвучивают эти решения, придавая им надлежащую публичность и легитимность. Как показывает мировой опыт, в любой стране используются самые разные методы лоббирования, однако преобладание тех или иных способов зависит прежде всего от того, какими методами государство в целом регулирует группы давления. Например, во Франции они официально запрещены, в США действуют строгие законы, до мельчайших деталей регламентирующие их деятельность, в России же сложилась система дикого лоббизма, где лоббисты по cути дела диктуют свою волю государственным структурам.

Но и само государство, точнее «заинтересованные» чиновники, идут навстречу частным интересам, объединяясь в этих целях с частным бизнесом, отраслями или регионами, создавая, например, государственно-коммерческие банки, назначая уполномоченных компаний, через которые то или иное ведомство строит свои отношения со всей отраслью экономики, всяческие региональные представительства различных министерств в регионах и т.п.

В целом процесс соизмерения и согласования интересов претендентов на статус реально управляющих делами государства выливается в формирование организационно сложной и разноуровневой структуры с наличием законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти, центральных и местных уровней власти, сложных отношений государственных органов и групп давления и т.д. Эта структура страдает неизменной раздробленностью, тенденциями к дублированию и даже перехвату чужих функций со стороны отдельных звеньев, причем существование многих из них лишь частично обусловлено эффективностью их действий, что если не разрушает, то сильно ослабляет многие механизмы обратной связи объекта и субъекта управления. При этом неизбежность апелляции органов власти к общественности предполагает постоянное использование в процессе разработки целей абстрактных и неоперационализированных идеологем, которые крайне затрудняют рационализацию стоящих перед государством задач. Однако наиболее существенное влияние на процесс выработки и

Главной целью государства как политического центра принятия решений является сохранение власти правящего режима, независимости и территориальной целостности страны. Его институты относятся к гражданам государства как к подвластным, в результате чего в основу отношений с ними закладываются идеологические подходы и приоритеты, отражающие в конечном счете направленность использования высшей политической власти. Утверждая данную управленческую ориентацию, государственные структуры осуществляют анализ общественных проблем и соответствующую постановку задач прежде всего на основе внеэкономических критериев, оценивая хозяйственные и даже международные проблемы по преимуществу в координатах политического выбора, и тем самым сохранения у власти определенной элитарной группы. Преследуя эти цели, власти могут отклоняться от законодательных норм и пренебрегать интересами всего населения.

Такое положение постоянно сталкивает ценности политической целесообразности с критериями, которыми должна руководствоваться государственная администрация, а именно: критериями экономической эффективности, социальной справедливости, рационального расходования ресурсов, конституционности и т.д. Поэтому зависимость государственной администрации от политических центров в ряде случаев может серьезно ограничивать рациональность принимаемых государственными структурами решений.

В силу необходимости решения этих основополагающих для себя задач институты политического управления и принятия решений зачастую усиливают нерациональный характер постановки общегосударственных целей. Такое положение связано и с наличием особой ответственности элиты перед общественным мнением, которое сориентировано не столько на действительное понимание решаемых проблем, сколько на приемлемое для себя разъяснение действий руководства. А политическое влияние общественности, как известно, может побуждать власти к совершенно непредсказуемым действиям.

При всем своем властном могуществе государство делит политическое влияние с влиянием множественных, иногда даже доминирующих авторитетных центров политического воздействия на процесс принятия государственных решений. Бывший госсекретарь США Г. Кисинджер как-то заметил, что ему в бытность работы советником Кеннеди казалось, что процесс принятия решений имеет в основном умственный характер и человеку достаточно зайти в кабинет к президенту, чтобы убедить его в правоте своих взглядов. Но такой подход, как он вскоре понял, является настолько же распространенным, насколько и опасно несовершенным.

Политические механизмы государственного управления в значительной мере подчинены и известным циклически проявляющимся зависимостям, которые также не прибавляют рациональности принятию решений. Например, ориентировочно за полгода до выборов решение практически всех вопросов государственного управления начинает подчиняться избирательным задачам. Вот почему к концу срока пребывания у власти правящие группы обычно делают акцент на меры, которые могут повысить их популярность и позволить им сохранить свои властные позиции. При этом аппарат управления как бы «застывает», стремясь не выказывать свою лояльность существующим правителям, понимая возможность прихода новой власти. Но после выборов, особенно после прихода сторонников нового политического направления, аппарат переформировывается с учетом новых приоритетов и потому также мало внимания обращает на текущие вопросы.

Иными словами, политический облик государства как субъекта принятия решений характеризует его в качестве особой подсистемы, формирующей широкие, идеологические цели общественного развития и руководящей всей системой государственного управления. Его управленческие возможности ограничиваются воздействием иных центров политического влияния, а также сложившимися в обществе морально-этическими традициями и обычаями, судебной властью, воздействием структур общественного мнения. При этом политическое давление связано, как правило, не с перспективным планированием общественного развития, а с реакцией руководства на изменение ситуации постфактум. Это нередко ставит государственные органы в положение структур, лишенных собственной инициативы и предназначенных лишь выполнять рекомендации политических лидеров страны.

В противоположность указанным способам формирования целей государство включается в процессе принятия решений и в качестве органа макроэкономического регулирования и управления. В этом случае главной целью для него является уже не власть, а сохранение социально-экономической целостности общества, его интеграция как социального целого, а основной социальной диспозицией в принятии решений здесь выступают отношения управляющих и управляемых.

На данном уровне главным субъектом, осуществляющим власть, служат не политические, а исполнительные структуры, и прежде всего правительство, выступающее в качестве высшего хозяйственно-распорядительного органа. Его задача состоит в том, чтобы согласовать политические приоритеты и ценности с правовыми регуляторами и ориен-тациями на рациональное и экономное хозяйствование. Важнейшими ориентирами в принятии решений правительством становятся закон, рациональность и экономическая эффективность. То есть на этом уровне государственное управление ориентируется на постановку рационализированных целей и задач, определяемых необходимостью получения максимально возможных результатов при минимальном использовании средств налогоплательщиков. Такая ориентация на сугубо управленческие критерии своей деятельности предполагает заинтересованность государственных структур в сохранении стабильности, соответствии принимаемых решений действующему законодательству, в росте компетенции своего аппарата, а также решении других задач, направленных на повышение эффективности управления.

Наблюдаемый сегодня практически во всех индустриально развитых странах рост сферы государственного регулирования объективно способствует повышению роли органов государства в управлении обществом. Государственная администрация не просто становится все более полноправным участником процесса выработки общезначимых решений, но и неуклонно повышает свою автономность и самостоятельность. Если раньше, к примеру, госслужащие лишь эпизодически могли корректировать и даже изменять политические решения, принимая узковедомственные, расходящиеся с политическим курсом решения или саботируя решения политического руководства, то теперь государственная администрация обладает несравненно большими возможностями проводить собственную линию, влиять на политических лидеров и даже «делать политику», не привлекая к этому публичных политических деятелей.

Итак, несмотря на то что политические институты могут перекраивать структуру государственных органов, пересматривать их функции, а иногда и вообще прекращать полномочия некоторых из них, т.е., казалось бы, полностью контролировать этот сектор управления, государственная администрация неуклонно набирает политический вес и укрепляет свои позиции в механизмах принятия решений. Особенно ярко эта тенденция проявляется в стабильных политических условиях, когда политические приоритеты устойчиво определяют состояние общественного мнения, а органы государственного управления все больше выходят на первый план в качестве самостоятельного субъекта определения проблем и формулирования общественных целей. Таким образом, по мере повышения экономического благополучия и усиления позиций государства в этих странах все более оправданной является убежденность в справедливости перехода от идеи «наделения властью» тех или иных групп населения к усилению полномочий исполнительных органов власти.

Специфический вклад в процесс принятия решений вносится и на административном уровне, на котором государство предстает в качестве совокупности определенным образом иерархиизированных структур и организаций, подчиняющих свою деятельность указанным политическими и высшими экономическими структурами целям. Основные задачи, которые решает государство на данном уровне, – это воспроизводство сложившейся иерархической системы линейно-функциональных связей, а также обслуживание населения, т.е. предоставление гражданам специальных услуг в области здравоохранения, образования и т.д.

С этой целью государственные органы преобразуют высшие для них экономические распоряжения правительства в аппаратные инструкции, приводят организационные структуры в соответствие с решаемыми задачами и формируют кадровые команды, способные на деле осуществить намеченное. При исполнении этих задач государственные структуры руководствуются прежде всего служебными инструкциями, деловыми технологиями, системой профессиональных знаний и внутренними кодексами. Здесь уже государство относится к своим гражданам как к клиентам, потребляющим определенные товары и услуги у конкретных государственных организаций и учреждений.

Иначе говоря, эта собственно «административная фаза» (Б. Гур-ней) государственного управления характеризует особенности внутри- и межорганизационных взаимоотношений исполнительных и законодательных структур, вовлеченных в процесс подготовки конкретного решения, во внутриведомственные процессы подготовки, обсуждения и согласования проектов, определяющих порядок прохождения документов по различным управленческим инстанциям и другие аспекты управленческих отношений подобного типа. Данные процессы в административной среде демонстрируют, условно говоря, технологии микротехнологического уровня принятия решений, на котором доминируют особые аппаратные законы и процедуры, действуют специфические аппаратные субъекты, складывается собственная логика служебных и человеческих отношений, весьма существенно влияющая на характер выработки и реализации государственных целей (к примеру, начальник отдела министерства из чувства соперничества с коллегами может затянуть подготовку проекта важнейшего государственного закона; командир воинской части вопреки указаниям политического руководства может, ориентируясь на внутриармейские стереотипы, провоцировать продолжение военного конфликта с сопредельным государством, и т.д.).

Помимо названных уровней в действиях государства существует также и логика самоорганизации и самоуправления, влияющая на характер выработки и реализацию его решений. Эта логика дает государству возможность либо ограничивать и даже исключать свое вмешательство в решение соответствующих проблем, либо целиком и полностью перекладывать решение определенных задач на плечи различных общественных организаций. Это может касаться отдельных вопросов (например, охраны природы в труднодоступных регионах; патронирования определенной категории лиц с девиантным поведением и т.д.).

Выделенные уровни государственного управления показывают, что в принятии государственных решений сходятся сразу несколько логик и мотиваций выдвижения (и реализации) целей. По любому вопросу, включенному в зону ответственности государства, процесс принятия решений осуществляется одновременно с учетом разнородных и подчас противоречащих друг другу подходов и механизмов, каждый из которых поддерживает особый баланс отношений государства с обществом, предполагая наличие специфических критериев эффективности принятия решений, демонстрации компетенции и силы управленческих органов. И хотя чаще всего оценки и подходы к анализу тех или иных проблем на каждом из уровней национального государства совпадают, тем не менее никогда априори нельзя сказать, где же в данном конкретном случае находится подлинный центр выработки государственных целей.

Между этими уровнями существуют и известные противоречия. Например, американский исследователь Г. Миттсбург отмечает, что политические структуры могут задавать такие условия и степень централизации управления обществом, которые не отвечают ни возможностям переработки деловой информации, ни возможностям управления в целом. Тем не менее было бы ошибкой абсолютизировать степень этой внутренней противоречивости, ибо в целом в конкретной стране все же проводится относительно единая государственная политика, формируется и существует хоть и функционально разнородная, но все же единая профессиональная группа управляющих, занятая разработкой и выполнением государственных решений.

Технологии формирования

Государственной политики

Государственная политика представляет собой целенаправленное решение задач в социальной, экономической, оборонной и других сферах общественной жизни, выражающее доминирующие приоритеты и ценности применения власти. Американский теоретик Дж. Андерсон характеризовал разработку политического курса государства как «последовательную схему деятельности», предполагающую «определение исходных позиций, насущных проблем, выработку политической линии, ее утверждение, применение и оценку»[122]. Технологии формирования и проведения государственной политики определяются в зависимости от выбора предмета и характера государственного регулирования, финансовых возможностей государства и ряда иных факторов (например, имеющихся обязательств перед другими государствами). В то же время универсальными технологическими звеньями принятия решений, лежащими в основе разработки государственной политики и направленными на согласование интересов, соотнесение целей и средств и т.д., являются политическое прогнозирование, планирование и программирование.

Политическое прогнозирование представляет собой форму гипотетического отражения политики будущего, раскрывающего совокупное влияние тех факторов, которые в данное время влияют на развитие объекта государственного регулирования. Иначе говоря, прогнозирование – это разновидность гипотетической и проектной методики отражения будущего. Такой характер «заглядывания» в будущее основывается на стремлении учесть как научные рекомендации, так и накопленный практический опыт в той или иной области жизни, а также данные о тех людях, которые будут реализовывать эти проекты.

В отличие от других видов умозрительного предвосхищения будущего, прогнозирование не только раскрывает характер причинности в развитии событий, фиксирует цели и последовательность действий органов управления, но и предполагает поиск пороговых значений объекта государственного регулирования, а соответственно и сопутствующие этому процессу трансформацию внешней среды, наиболее общие показатели деятельности контрагентов государства и т.д.

Прогнозирование представляет собой такую идеально-преобразующую деятельность, в которой объективные факторы (например, показатели уровня жизни населения) и субъективные намерения управляющих по сути дела равноправны. Их соединение на практике в первую очередь предполагает учет территориальных аспектов проблемы, ориентирующий аналитиков на уточнение тех последствий, которые может повлечь за собой политика государственного вмешательства (невмешательства) для конкретных слоев населения, проживающих в определенном месте. В силу этого прогнозирование практически всегда имеет межотраслевой и междисциплинарный характер, позволяя учитывать взаимосвязь объекта регулирования с широким комплексом условий и факторов, обеспечивающих его развитие и изменения.

Целостное рассмотрение объекта государственного регулирования позволяет увидеть в структуре прогноза ретроспективные и перспективные оценки событий. Причем каждый компонент руководствуется едиными принципами измерения социальной динамики; содержит диагностику локальных ситуаций, представления о существовавших и наметившихся тенденциях, идеи, определяющие перспективные ориентиры развития.

Соотношение этих внутренних компонентов меняется в зависимости от характера – поискового или нормативного – прогнозирования. Поисковое прогнозирование направлено на определение наиболее вероятных тенденций развития, на предвидение и предварительный анализ возможной трансформации наличной ситуации, формируясь таким образом по логике – «от настоящего к будущему». Нормативное же прогнозирование связано с обозначением конкретных действий, ведущих к достижению сознательно поставленных целей, а следовательно, и с определением соответствующих критериев, приоритетов, методов поведения акторов и иных характеристик деятельности, формирующейся по логике «от будущего к настоящему».

И в том, и в другом случае при прогнозировании используются разнообразные методы, но главным из них является построение сценария развития. По сути дела сценариотехника представляет собой основной технологический инструментарий, предполагающий пошаговое описание гипотетического развития событий. Она включает в себя (наряду с формированием общих представлений о параметрах будущего) и поиск альтернативных вариантов движения, и поворотных точек в развитии процесса, а также ряда других характеристик. В зависимости от типа задач, масштаба и времени их рассмотрения, сценарии могут иметь форму эссе, т.е. свободного, публицистического отражения развития событий с учетом особенностей драматических, сугубо человеческих реакций на события; аналитического исследования или краткого описания основных структурных параметров ситуации и тенденций их развития, в также формализованного сообщения, сделанного на основе обобщения количественно обоснованных суждений. Общая логика построения прогноза предполагает последовательный переход от уточнения характера и масштабов целей и построения рабочих гипотез к построению базовой гипотетической модели, включающей поэлементный анализ процесса с учетом его иерархических уровней и функций, сбор фоновых данных и построение динамических рядов показателей, и наконец, к оценке достоверности и точности прогноза.

Цели и характер государственной политики определяют масштабы прогнозов. По этому признаку различают: макро(экономический), региональный, прогноз, осуществляемый на уровне отдельной организации (учреждения), по производству отдельного вида услуг и т.д. Кроме того, прогнозы дифференцируются на долго-, средне-, краткосрочные и оперативные, каждый из которых способствует формированию соответствующей государственной политики.

В отличие от прогнозирования, планирование представляет собой разновидность гипотетического предвидения, отражающего конкретные параметры активности и обязательства субъектов, действующих в определенных условиях и временных рамках Для достижения формализованных целей. Это как бы проектно-конст-рукторская деятельность, цель которой – обрисовать целевую перспективу, предполагая не предвосхищение будущих решений, а учет воздействия принимаемых сегодня решений на ситуацию в будущем.

Управленческие технологии, сопряженные с этой формой предвидения, неразрывно связаны с выработкой конкретных параметров организационной структуры государственных учреждений, поведения отдельных лиц (кадров), определением используемых ресурсов, норм контроля, соотнесенных с пространственно-временными показателями. Такой способ разработки политики государства рассчитан на полное устранение эффекта неопределенности ситуации, хорошо заметного в прогнозировании. Уделяя основное внимание постановке целей и задач, планирование органично связано с механизмами так называемой рециклизации, т.е. изменения первичных параметров процесса достижения цели на основе информации, поступающей по мере ее реализации.

Содержание технологий и процедур планирования конкретизируется в зависимости от его стратегического или тактического характера. Так, для стратегического планирования в большей мере свойственна ориентация на долгосрочные способы действий, на уникальные и более неопределенные задачи, на учет множества факторов и противоречивых критериев их оценки, на предвидение последствий и т.д. Это объясняет, почему в масштабах государства более эффективным оказывается среднесрочное и краткосрочное планирование.

Еще одним типом технологических приемов формирования государственной политики является программирование. Оно представляет собой совокупность мер, направленных на решение конкретной проблемы и жестко связывающих целевые задания и параметры деятельности по их достижению. Это значительно менее комплексная процедура, чем планирование. Она увязывает процесс достижения конкретной цели с процедурами организации и бюджетного финансирования, координирует действия различных партнеров, процесс информационного обеспечения и т.д. В конечном счете программирование ориентировано на выявление и измерение фактически достигнутых результатов.

Главная проблема, определяющая характер применяемых в программировании технологий, состоит в создании единой методической основы, способной преодолеть функционально-структурную раздробленность государственных органов и охватить весь цикл целеполага-ния, соединив таким образом деятельность различных участников программы и определив формы надлежащего контроля за их деятельностью. В связи с этим важной проблемой является и создание единой нормативной базы, институциализация процесса, а главное – обеспечение бесперебойного финансирования процесса решения конкретных задач. Вообще, как показывает практика, связь процесса бюджетирования и организации коллективных действий является основополагающей для этого типа технологического обеспечения государственной политики.

Содержание технологий и процедур формирования государственной политики определяется конкретными государственными программами, которые могут быть связаны с решением межведомственной проблемы или задачи, решаемой одним ведомством. В зависимости от этого применяемые техники и методики определения программных целей будут в большей или меньшей степени связаны с координацией, с механизмами согласования действий различных структур государства или с такими типами контроля, как непосредственное государственное финансирование, госзаказ, квотирование, лицензирование, государственное предпринимательство, или с формами косвенного обеспечения программ: налоговой, таможенной, амортизационной или кредитно-денежной политикой.

Содержание ведущих технологий формирования государственной политики неразрывно связано с предотвращением риска, представляющего собой универсальное свойство любой деятельности по управлению и руководству социальными процессами. По своей сути риск – это либо отклонение действий субъектов (или развитие ситуации) от поставленных целей, либо увеличение возможности неблагоприятных последствий для управляющей системы.

Причины риска многообразны. В значительной мере они объясняются невозможностью составления точных гипотетических моделей – особенно групповой – деятельности и прогнозирования вызванных их реализацией последствий в социальной среде. На таком объяснении в принципе сходятся многие ученые. Неизбежность «непредвиденных последствий социальных действий» (Р. Мертон) во многом обусловлена тем, что «при многовариантности любой причинно-следственной связи любые политические переменные неизбежно будут давать противоречивые результаты»[123]. Помимо этого к причинам риска относятся и творческий характер деятельности управляющих, и свойственная им ограниченность знаний (и даже самообман, при котором рациональные действия принимаются ими за нерациональные, и наоборот), и непонимание общественностью замыслов и целей правительства, и недостаточная проработка решения, и чрезмерное усердие управляющих и т.д. Так что оценка и прогнозирование рисков являются относительно самостоятельными операциями при принятии решений, предполагающих использование определенных технологий, которые призваны снизить и сам риск, и его влияние на разработку и реализацию целей.

Конструирование технологий, защищающих решения от чрезмерных рисков, зависит от типа и характера последних (от глобального до локального). Например, для отдельных стран принято составлять рейтинги, отражающие степень риска для иностранного бизнеса, возможность возникновения технологических или экологических катастроф и т.д. Однако применяемые в государстве технологии призваны прежде всего защитить управляющие системы от рисков, возникающих из-за неожиданных перебоев, возникновения форс-мажорных обстоятельств, субъективных просчетов управляющих.