Муниципальное право в системе российского права

Вопрос о месте муниципального права в системе других отраслей права является дискуссионным. Связано это с тем, что данная отрасль новая и находится в стадии формирования[204].

Ряд авторов в принципе отрицают существование муниципального права в качестве самостоятельной отрасли права. Так, например, В. А. Баранчиков говорит о том, что к муниципальному праву нельзя относиться как к отрасли права. Он считает его отраслью российского законодательства, которая включает в себя нормы многих отраслей права, юридически обеспечивающих функционирование всех институтов местного самоуправления[205]. М. В. Баглай полагает, что муниципальное право является институтом конституционного права, так как его основными источниками являются Конституция РФ, конституции (уставы) субъектов Федерации, Законы РФ и ее субъектов, указы Президента России и др.[206]

B. C. Четвериков, называя муниципальное право комплексной отраслью в силу отсутствия своих, специфических норм права
и использования правовых норм конституционного, гражданского, административного права, фактически также говорит о муниципальном праве как подотрасли административного права[207]. Ю. Н. Старилов считает, что муниципальное право является подотраслью административного права. Наряду с милицейским, строительным, социальным, служебным, образовательным правом он относит муниципальное право к Особенной части административного права[208].

Чтобы определиться с вопросом о самостоятельности муниципального права как отрасли, необходимо рассмотреть критерии разделения права на отрасли и выделения на их основе новых отраслей в этой системе.

Отрасли права отличаются друг от друга предметом, методом и законодательством[209], т. е. системой источников. Другие исследователи добавляют иные признаки отрасли права: наличие системы (целостности), особых субъектов правоотношений[210], наличие государственной и общественной потребности в ней[211], высокая социальная значимость[212].

Как уже отмечалось, особенность муниципального права заключается в его комплексности. Эта новая отрасль зародилась на стыке нескольких отраслей публичного и частного права: конституционного, административного, гражданского, финансового, земельного, экологического. На первоначальном этапе формирования данная отрасль заимствует нормы этих отраслей, формируя при этом собственный, уникальный предмет правового регулирования.

По обоснованному мнению С. В. Полениной, превращение «пограничных» институтов в новую отрасль права возможно только тогда, «когда этот институт приобретает определенную „критическую массу“». В результате у него появится необходимая сумма новых свойств, касающихся предмета, методов, принципов и механизма правового регулирования, наличие которых позволяет констатировать, что перед нами новая отрасль права»[213]. Муниципальное право приобрело такую «критическую массу», которая соответствует указанным выше критериям.

Во-первых, необходимо признать специфический предмет правового регулирования муниципального права. Его особенности мы уже рассматривали выше. Отношения, составляющие предметную определенность муниципального права, имеют не только значительную количественную характеристику, но и, прежде всего, качественную уникальность. Эти отношения возникают в процессе осуществления особого уровня публичной власти, в них принимают участие особые субъекты, которых нет в других правоотношениях, — органы территориального общественного самоуправления, население муниципального образования (например, при проведении местного референдума) и др. Правовой статус органов и должностных лиц местного самоуправления во многом закрепляется муниципальными правовыми актами.

Во-вторых, у муниципального права сложился свой круг источников. К таковым можно отнести Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», Федеральный закон от 2 марта 2007 г.
№ 25-ФЗ «О муниципальной службе в РФ», иные федеральные законы, законы субъектов РФ о местном самоуправлении, уставы муниципальных образований и др. Эти источники в первую очередь являются источниками именно муниципального права. Самостоятельность законодательства о местном самоуправлении признается, например, в постановлении Правительства РФ от 15 декабря 1999 г. № 1394 «О Федеральной целевой программе государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления»[214]. Предусматриваются два основных этапа исполнения данной программы, причем на втором этапе (2003—2014 гг.) в качестве одной из задач ставится выполнение программных мероприятий, направленных на кодификацию законодательства о местном самоуправлении. Более того, нормативно-правовые акты о местном самоуправлении принимаются на трех уровнях: федеральном, субъектов Федерации и местном.

В-третьих, имеется государственная и общественная потребность в существовании муниципального права как отрасли, нормы которой регулируют общественные отношения в сфере нового публично-властного института — местного самоуправления. Институт местного самоуправления получил признание в качестве основы конституционного строя России (ст. 12 Конституции РФ), формы народовластия (ст. 3 Конституции РФ). Необходимо напомнить, что местное самоуправление в России появилось именно по инициативе государства. Упомянутая Федеральная целевая программа государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления и целый ряд других документов также свидетельствуют о такой потребности.

В-четвертых, муниципальное право имеет собственную устойчивую структуру, основанную на единстве муниципально-правовых отношений.

Что касается метода правового регулирования, то, как уже было отмечено, существует два универсальных метода воздействия права на общественные отношения, которые конкретизируют предмет отрасли по своему удельному весу в структуре норм данной отрасли. Ряд авторов отмечает, что правовое регулирование в муниципальном праве основано на сочетании диспозитивного и императивного методов при характерном преобладании в целом императивного метода, что и отличает его от других отраслей права[215].

Все указанные признаки муниципального права свидетельствуют о самостоятельности этой отрасли.

Комплексный характер муниципального права также не является основанием для отрицания его самостоятельности[216]. Муниципальное право, используя нормы других отраслей права в целях обеспечения всесторонней регламентации отношений, связанных с осуществлением местного самоуправления, тем не менее в полной мере не тяготеет к какой-либо одной отрасли права. Кроме того, помимо комплексных муниципально-правовых норм (норм «двойного назначения») в отрасли муниципального права есть и свои, исключительно муниципально-правовые нормы, имеющие самостоятельное значение, собственную законодательную базу и потому не связанные напрямую с нормами других отраслей права. Такие нормы занимают значительное место в механизме муниципально-правового регулирования. Само их наличие, а также приоритетный характер по сравнению с нормами «двойного назначения» доказывают самостоятельность муниципального права как отрасли права. В данную группу норм включены, прежде всего, муниципально-правовые нормы, устанавливающие организационные основы местного самоуправления: модели местного самоуправления, статус субъектов местного самоуправления, некоторые формы осуществления местного самоуправления, гарантии местного самоуправления. Таким образом, комплексность как особенность муниципального права характерна не для всех муниципально-правовых норм.

Комплексный, пограничный характер муниципального права между отраслями публичного и частного права предопределяет особое место данной отрасли в системе российского права. Нормы и институты муниципального права сочетают в себе публичные
и частные начала, упорядочивая и закрепляя широкую сферу общественных отношений, имеющих непосредственное отношение не только к осуществлению власти на местах, но, прежде всего, к повседневным потребностям и интересам каждого человека по месту его жительства[217]. Муниципальное право представляет собой микромодель национального права России, объединяя все отрасли, институты, нормы, работающие в муниципальных образованиях и обеспечивающие жизнедеятельность последних[218].

И. А. Конюхова считает, что муниципальное право сформировалось и развилось в качестве самостоятельной отрасли как ответвление от конституционного права[219]. Отчасти это верно, потому что прежде всего Конституция закрепила положение о признании и гарантированности местного самоуправления в качестве основы конституционного строя, формы народовластия, посвятила ей специальную главу. В то же время муниципальное право рождается на стыке нескольких отраслей — конституционного права, административного права, гражданского права, финансового права, земельного права, экологического права.

Наиболее сильное влияние на муниципальное право оказывает конституционное право, так каконо занимает ведущее место в правовой системе. Конституционное право регулирует общественные отношения, которые являются основополагающими во всех областях жизни и служат основой формирования всех других общественных отношений. Нормы конституционного права закрепляют определяющие принципы, на которых основано устройство общества
и государства, которые характеризуют положение человека в обществе и государстве, а также основные неотъемлемые права, свободы и обязанности человека и гражданина. Они регулируют широкую сферу отношений между Федерацией и ее субъектами и закрепляют основные принципы системы органов государственной власти
и системы органов местного самоуправления. Конституционное право содержит нормы, являющиеся основополагающими для всех других отраслей права, и закрепляет его ведущие принципы. Именно его нормами регулируется процесс создания права. Они определяют виды правовых актов органов, их издающих, соотношение юридической силы таких актов[220].

Нельзя считать муниципальное право подотраслью конституционного только лишь в силу того, что его основными источниками являются Конституция РФ, конституции (уставы) субъектов Федерации, законы РФ и ее субъектов, указы Президента России. Все эти правовые акты — источники всех отраслей права. Действительно, общественные отношения, составляющие предмет конституционного права, складываются во всех сферах государства и общества. Однако ими охватывается не весь комплекс общественных отношений в соответствующей сфере, а только те из них, которые являются базовыми для всех других отношений и предопределяют их содержание в той или иной области[221].

Конституционное право устанавливает лишь общие принципы, основы местного самоуправления, которые нуждаются в развитии
и конкретизации на уровне норм и институтов муниципального права.

Муниципальное право тесно взаимодействует с административным правом. Органы местного самоуправления в соответствии
с законодательством обладают административной правосубъектностью. Так, например, в соответствии со ст. 2.1 Кодекса Волгоградской области об административной ответственности к числу органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, отнесены комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав в муниципальных районах, городских округах Волгоградской области и районах городского округа город-герой Волгоград (муниципальные комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав), а согласно ч. 4 ст. 2.9 кодекса к числу должностных лиц, которым предоставлено право составлять протоколы об административных правонарушениях, кодекс относит должностных лиц органов местного самоуправления[222]. Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация таких полномочий подконтрольна государству. В отдельных сферах государственного управления органы государственной и муниципальной власти могут осуществлять совместную деятельность, в т. ч. реализуя различного рода государственные программы. Подобного рода отношения одновременно будут регулироваться и нормами муниципального права, и нормами административного права. Взаимодействие двух этих отраслей проявляется также при регулировании института муниципальной службы.

Муниципальное право находится в тесной взаимосвязи с гражданским правом, определяющим гражданско-правовой статус муниципального образования, органов местного самоуправления, территориального общественного самоуправления. Соприкасаются эти отрасли в вопросах владения, пользования и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности[223], определения порядка и условий приватизации такого имущества и т. п. Органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти РФ или субъектов РФ и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами. Органы местного самоуправления могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в т. ч. межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. Органы местного самоуправления и уполномоченные ими муниципальные учреждения могут выступать заказчиками на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг, связанных с решением вопросов местного значения и осуществлением отдельных государственных полномочий. Процедуры такой деятельности установлены нормами гражданского права.

Муниципальное право соприкасается с финансовым правом
в вопросах формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, межбюджетных отношениях, при установлении местных налогов и сборов и т. п.

Взаимодействие с экологическим правом проявляется при осуществлении природоохранной деятельности органов местного самоуправления[224]. Реализуя экологическую функцию, органы местного самоуправления продолжают общее государственное дело охраны окружающей среды, имея при этом возможность приспосабливать свои полномочия по осуществлению этой функции к специфическим местным условиям в комплексе с другими функциями[225].

С земельным правом муниципальное право взаимодействует
в сфереосуществления контроля за использованием земель, находящихся на территории муниципального образования, охраны земель поселений и т. п. Земельный кодекс РФ от 25 октября 2001 г.
№ 136-ФЗ к числу участников земельных отношений относит муниципальные образования (ст. 5)[226]. Меры по охране земель поселений подразумевают проведение комплекса мероприятий различного характера, включая установление ряда обязанностей для органов местного самоуправления[227].

Муниципальное право — новая отрасль российского права, находящаяся в процессе своего становления. На этом этапе оно использует нормы многих других отраслей права. Однако, как справедливо отмечает А. Н. Костюков, «развиваясь, муниципальное право демонстрирует новую комплексность, суть которой — в обеспечении приоритета муниципально-правового регулирования над другими правовыми регуляторами при помощи норм, имеющих исключительно муниципально-правовую прописку (например, закрепляющих организационные основы местного самоуправления)»[228]. По мере увеличения законодательства о местном самоуправлении, его возможной кодификации, с учетом иных рассмотренных выше факторов муниципальное право приобретает характер самостоятельной отрасли
в системе российского права.