Инициативные и иные формы участия населения В местном самоуправлении
Инициативные формы участия жителей в местном самоуправлении — это деятельность, на которую органы местного самоуправления обязаны реагировать, но вправе как принимать к исполнению предложения граждан, выдвинутые в инициативном порядке, так и отказаться от реализации тех или иных предложений по мотивам нецелесообразности[343]. Иными словами, это действия граждан, связанные с решением вопросов местного значения, совершаемые ими по собственной инициативе и под свою ответственность.
К формам участия населения в осуществлении местного самоуправления относится правотворческая инициатива граждан. Правотворческая инициатива — это право граждан, проживающих на территории муниципального образования, разрабатывать и вносить проекты нормативно-правовых актов муниципальных органов власти.
С такой инициативой может выступить инициативная группа граждан, обладающих избирательным правом, в порядке, установленном представительным органом муниципального образования. В нормативно-правовом акте представительного органа муниципального образования устанавливается минимальная численность инициативной группы граждан, которая не может превышать 3 процента от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом.
Проект муниципального правового акта, внесенный в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, подлежит обязательному рассмотрению органом местного самоуправления или должностным лицом местного самоуправления, к компетенции которых относится принятие соответствующего акта, в течение трех месяцев со дня его внесения. При этом представителям инициативной группы граждан должна быть обеспечена возможность изложения своей позиции при рассмотрении внесенного проекта. Если принятие муниципального правового акта, проект которого внесен в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, относится к компетенции коллегиального органа местного самоуправления, указанный проект должен быть рассмотрен на открытом заседании данного органа. Результаты рассмотрения проекта должны быть официально в письменной форме доведены до сведения инициативной группы.
Публичные слушания в сфере муниципально-правовых отношений представляют собой «форму осуществления населением права на местное самоуправление путем открытого, свободного и непосредственного обсуждения проектов муниципальных правовых актов по общественно значимым вопросам, проводимого органами местного самоуправления по установленной правовыми актами процедуре с целью выявления и учета мнения жителей муниципального образования, имеющего рекомендательный характер»[344]. Они могут проводиться представительным органом или главой муниципального образования по собственной инициативе либо инициативе населения в целях обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования.
На публичные слушания должны выноситься:
1) проект устава муниципального образования, а также проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав, кроме случаев, когда изменения в устав вносятся исключительно в целях приведения закрепляемых в уставе вопросов местного значения и полномочий по их решению в соответствие с Конституцией РФ, федеральными законами;
2) проект местного бюджета и отчет о его исполнении;
3) проекты планов и программ развития муниципального образования;
4) вопросы о преобразовании муниципального образования.
Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования и должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление
с проектом муниципального правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования, опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний.
Собрания граждан могут проводиться на части территории муниципального образования для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности муниципальных органов и должностных лиц, осуществления территориального общественного самоуправления.
В ранее действовавшем Федеральном законе от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» не проводилось различия между собранием и сходом граждан. Новый Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» установил принципиальную разницу между этими двумя формами. Сход граждан, как уже отмечалось, относится к формам непосредственной муниципальной демократии, так как он представляет собой властное волеизъявление граждан. Сход граждан осуществляет полномочия представительного органа муниципального образования, в т. ч. отнесенные к исключительной компетенции представительного органа. Собрание граждан находится в группе форм участия граждан в местном самоуправлении, потому что решения властного характера оно не принимает.
Определение понятия «собрание» дано в ст. 2 Федерального закона от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»[345]. Под собранием понимается совместное присутствие граждан в специально отведенном или приспособленном для этого месте для коллективного обсуждения каких-либо общественно значимых вопросов.
Оно проводится по инициативе населения, представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, а также в случаях, предусмотренных уставом территориального общественного самоуправления. Порядок назначения и проведения данного мероприятия определяется уставом муниципального образования, либо нормативно-правовым актом представительного органа, либо уставом территориального общественного самоуправления.
Собрание граждан может принимать обращения к органам
и должностным лицам местного самоуправления, а также избирать лиц, уполномоченных представлять собрание граждан во взаимоотношениях с ними. По вопросам, связанным с территориальным общественным самоуправлением, полномочия собрания определяются в уставе территориального общественного самоуправления.
Обращения, принятые собранием граждан, должны быть в обязательном порядке рассмотрены теми органами и должностными лицами местного самоуправления, к чьей компетенции отнесено решение содержащихся в обращениях вопросов, с направлением письменного ответа. Итоги собрания граждан подлежат официальному опубликованию.
В случаях, предусмотренных уставом муниципального образования или нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, уставом территориального общественного самоуправления, полномочия собрания граждан могут осуществляться конференцией граждан (собранием делегатов).
Среди форм участия населения в осуществлении местного самоуправления необходимо особо выделить территориальное общественное самоуправление[346].
В соответствии со ст. 27 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» территориальное общественное самоуправление — это самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения.
Границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, устанавливаются представительным органом поселения по предложению населения, проживающего на данной территории. Это могут быть подъезд многоквартирного жилого дома; многоквартирный жилой дом; группа жилых домов; жилой микрорайон; сельский населенный пункт, не являющийся поселением; иные территории проживания граждан.
Территориальное общественное самоуправление осуществляется непосредственно населением путем проведения собраний и конференций граждан, а также посредством создания органов территориального общественного самоуправления.
Территориальное общественное самоуправление считается учрежденным с момента регистрации устава территориального общественного самоуправления уполномоченным органом местного самоуправления соответствующего поселения. Порядок регистрации определяется уставом муниципального образования либо нормативными правовыми актами представительного органа.
Территориальное общественное самоуправление в соответствии с его уставом может являться юридическим лицом и подлежит государственной регистрации в форме некоммерческой организации.
Органы территориального общественного самоуправления избираются на собраниях или конференциях граждан, проживающих на соответствующей территории. Собрание граждан по вопросам организации и осуществления территориального общественного самоуправления считается правомочным, если в нем принимают участие не менее половины жителей соответствующей территории, достигших шестнадцатилетнего возраста. Конференция граждан по вопросам территориального общественного самоуправления считается правомочной, если в ней принимают участие не менее двух третей избранных на собраниях граждан делегатов, представляющих не менее половины жителей соответствующей территории, достигших шестнадцатилетнего возраста.
В число исключительных полномочий собраний и конференций граждан, осуществляющих территориальное общественное самоуправление, относятся: установление структуры органов территориального общественного самоуправления; принятие устава территориального общественного самоуправления, внесение в него изменений и дополнений; избрание органов территориального общественного самоуправления; определение основных направлений деятельности территориального общественного самоуправления; утверждение сметы доходов и расходов территориального общественного самоуправления и отчета о ее исполнении; рассмотрение и утверждение отчетов о деятельности органов территориального общественного самоуправления.
К полномочиям органов территориального общественного самоуправления закон относит представление интересов населения, проживающего на соответствующей территории; обеспечение исполнения решений, принятых на собраниях и конференциях граждан; осуществление хозяйственной деятельности по содержанию жилищного фонда, благоустройству территории. Эти органы также вправе вносить в органы местного самоуправления проекты муниципальных правовых актов, подлежащие обязательному рассмотрению этими органами и должностными лицами местного самоуправления, к компетенции которых отнесено принятие указанных актов.
Преимущество территориального общественного самоуправления заключается в непосредственной близости к месту проживания граждан, потому что оно организуется на небольшой части территории муниципального образования.
Граждане имеют право на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления. В соответствии со ст. 33 Конституции РФ граждане РФ имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Обращение представляет собой форму взаимодействия гражданина (группы граждан) с органами местного самоуправления, направленную на приобретение, реализацию или восстановление прав, свобод и законных интересов, а также на совершенствование муниципального управления. Обращение может быть выражено
в виде жалобы, заявления, предложения, а также иными, предусмотренными законом способами[347]. Жалоба — это обращение гражданина или группы граждан к вышестоящему должностному лицу органа местного самоуправления с требованием устранения нарушения прав, свобод и законных интересов. Заявление — это личное обращение гражданина или группы граждан в орган местного самоуправления с просьбой или требованием предоставления, реализации законных прав и свобод, подаваемое непосредственно должностному лицу, уполномоченному на предоставление либо реализацию этих прав и свобод. Новый Федеральный закон от 6 октября 2003 г.
№ 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» устанавливает, что должностные лица местного самоуправления обязаны дать письменный ответ по существу обращений граждан в органы местного самоуправления в течение одного месяца. За нарушение должностным лицом местного самоуправления порядка и срока письменного ответа на обращения граждан
в органы местного самоуправления законом субъекта РФ устанавливается административная ответственность. Конкретный порядок и сроки рассмотрения обращений граждан в органы местного самоуправления устанавливаются Федеральным законом от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ»[348], законами субъектов РФ и принимаемыми в соответствии с ними нормативно-правовыми актами представительных органов муниципальных образований.
Закон предусматривает и иные формы участия населения в местном самоуправлении, например опрос граждан.
Опрос граждан проводится на всей территории муниципального образования либо на его части для выявления мнения населения и его учета при принятии решений органами и должностными лицами местного самоуправления, а также органами государственной власти по инициативе представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования (по вопросам местного значения) либо органов государственной власти субъектов РФ (для учета мнения граждан при принятии решений об изменении целевого назначения земель муниципального образования для объектов регионального и межрегионального значения). Результаты опроса носят рекомендательный характер. В опросе граждан имеют право участвовать жители муниципального образования, обладающие избирательным правом.
Порядок назначения и проведения опроса граждан определяется уставом муниципального образования или нормативно-правовыми актами представительного органа муниципального образования. Решение о назначении опроса граждан принимается представительным органом муниципального образования. Жители муниципального образования должны быть проинформированы о проведении опроса граждан не менее чем за 10 дней до его проведения.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» предусматривает возможность участия в местном самоуправлении в иных формах, прямо не предусмотренных этим законом. Как уже отмечалось, к таковым можно отнести участие граждан в митингах, шествиях и других публичных акциях в целях выражения своего мнения по тем или иным вопросам деятельности органов местного самоуправления и ряд других правомочий.
Новый Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ
«Об общих принципах местного самоуправления в РФ» содержит более полный, чем прежде, перечень форм осуществления населением местного самоуправления и участия граждан в реализации местного самоуправления. Все это должно усилить начало самоорганизации населения в осуществлении местного самоуправления, укрепить связи граждан с органами муниципальной власти, обеспечить открытость и гласность работы всех самоуправленческих структур.
В то же время реальность непосредственного осуществления гражданами местного самоуправления и участия населения в местном самоуправлении определяется не только объемом прав и свобод гражданина, правами и гарантиями местного сообщества участвовать в решении задач и функций на местного уровне, но и в значительной степени зависит от их общественного сознания, политико-правовой культуры, их активности.
Как отмечает А. В. Поляков, в современной России эффективность или неэффективность действия права зависит не столько
от принимаемых законов, сколько от качества главного звена в механизме правового регулирования — самого субъекта права[349].
В последние годы общественная активность граждан резко снизилась и продолжает сокращаться[350]. Негативное влияние на это оказывает и то, что нынешние преобразования общества осуществляются в основном в отрыве не только от широких масс, но и общественности. По каким бы привлекательным моделям не конструировалось местное самоуправление, его дееспособность и реальное содержание определяются прежде всего политическим участием
и политической культурой большинства населения. Народовластие недостаточно декларировать и разрешить, оно во многом определяется готовностью к нему и заинтересованностью в нем со стороны хотя бы активной части общества[351].
Необходим комплекс мер, направленный на вовлечение граждан в управленческие процессы, воспитание у них чувства сопричастности общему делу. Высокий уровень политико-правовой культуры в обществе является гарантией цивилизованного проведения демократических преобразований в интересах населения.
|