Соотношение и основы взаимодействия

Как отмечает Е. М. Ковешников, «вопрос о соотношении и взаимодействии местного самоуправления и государственной власти является одним из кардинальных в теории и практике муниципального строительства и права»[163]. В целях адекватной оценки роли местного самоуправления в государственном механизме и анализа взаимоотношений отдельных институтов, функционирующих на местном уровне, необходимо разобраться в соотношении понятий «государственное управление», «территориальное государственное управление», «местное управление» и «местное самоуправление». Государственное управление выступает в качестве общего понятия по отношению ко всем другим перечисленным понятиям. Территориальное государственное управление характеризует взаимоотношения государства с территориальными структурами внутри этого государства. Оно зависит от формы государственного устройства
и будет различаться в унитарных и федеративных государствах, государствах со смешанными формами государственного устройства. Однако, независимо от формы государственного устройства, территориальное государственное управление включает в себя местное управление (местное государственное управление), отражающее специфику взаимоотношений государства в целом и его региональных структур с административно-территориальными единицами, находящимися на самом низшем уровне.

Необходимо отметить, что в этом случае государственное управление понимается в широком смысле[164] — как деятельность государства по осуществлению его властной и других функций всеми органами, институтами всех ветвей власти, но в различной мере
и в различных формах[165].

Отечественные исследователи часто пытаются противопоставить понятия «местное управление» и «местное самоуправление», обозначив ими две различные системы, параллельно функционирующие на местном уровне[166]. При этом местное управление понимается как государственное управление на местном уровне, которое выражается в деятельности органов, назначаемых из центра и представляющих государственную администрацию на местах, а местное самоуправление — как деятельность местных представительных органов. Некорректность подобного подхода доказывает практика, например Великобритании и ряда других стран, где отсутствуют назначаемые сверху представители центра на местах. Получается, что здесь отсутствует местное управление как таковое, хотя именно этот термин используется и в работах отдельных исследователей, и в законодательстве.

Часто в литературе термины «местное самоуправление» и «местное управление» употребляются как равнозначные. Однако термин «местное самоуправление» имеет специфическую смысловую нагрузку, обозначая особый демократический институт в государственном механизме, а не только территориальное и функциональное его построение. Он имеет во многом идеолого-теоретический характер, подчеркивает право местного сообщества самостоятельно решать определенные вопросы локального характера без вмешательства центральных властей.

Более корректным представляется не противопоставлять местное самоуправление и местное управление, а рассматривать их как часть и целое.

На местном уровне действуют два института — «местное самоуправление» и «местное государственное управление». Оба они входят в болееширокое понятие «местное управление». Последнее «охватывает все единицы управления ниже общенационального уровня в унитарных государствах и ниже уровня субъекта Федерации в федеративных государствах»[167].

Таким образом, местное самоуправление отражает локальные интересы и «самостоятельную роль местных сообществ в боле широком государственном целом»[168].

Первоначально теоретические взгляды на местное самоуправление были основаны на идее противопоставления вопросов государственных и вопросов местного значения. По этому пути попытался пойти и российский законодатель. В практической деятельности провести четкую границу между тем, что считать делом местного значения, а что — только государственным делом, достаточно сложно. В числе вопросов местного значения есть вопросы образования, здравоохранения, обеспечения санитарного благополучия населения, охраны общественного порядка, охраны объектов культурного наследия, охраны окружающей среды, обеспечения противопожарной безопасности и др. Для государства социального, каковыми являются многие современные государства, перечисленные вопросы далеко не безразличны. В конечном итоге от их положительного решения зависит общая ситуация в стране. Известный дореволюционный юрист А. И. Васильчиков писал: «Отыскивать черту, отделяющую государственные интересы, нужды и повинность от земских было бы напрасным трудом; они постоянно смешиваются, сходятся и расходятся, соглашаются и противопоставляются. Те же самые предметы ведения, которые в одних государствах заведываются с полным успехом обывателями, собраниями, выборными людьми, в других поручаются администрации, центральной власти, коронным чиновникам…»[169].

Выделение вопросов, имеющих «местное значение», в целях их противопоставления вопросам «государственного значения» необоснованно еще и потому, что не существует некоторого универсального перечня направлений деятельности, присущего всем органам местного самоуправления во всех государствах. В Европейской хартии местного самоуправления указывается на регламентирование муниципальными органами власти «значительной части публичных дел» (ч. 1 ст. 3). Очевидно, что речь идет об общих делах, в которых заинтересовано и государство, и местная община. Таким образом, можно полностью согласиться с Г. В. Атаманчуком в том, что «какими бы делами ни занимались органы местного самоуправления, самыми что ни на есть местными, все они в конечном счете государственные. Потому как связаны с обеспечением жизнедеятельности людей»[170].

Вопрос должен ставиться о разделении полномочий между органами власти различного уровня, а не искусственном разграничении вопросов государственного и местного значения.

Эволюция местного самоуправления привела к тому, что этот институт одновременно стал являться своеобразным продолжением государственного аппарата на уровне отдельных административно-территориальных единиц, а с другой стороны — служит легитимным выразителем интересов местного населения.

Некорректным является вопрос о том, где заканчивается государственное управление и начинается местное самоуправление. Территория, на которой осуществляется местное самоуправление, является территорией государства, местные жители являются гражданами государства. Государственное управление пронизывает всю территорию государства. На уровне отдельных муниципальных образований органы государственной власти действуют параллельно с органами местного самоуправления. Согласно ч. 1 ст. 78 Конституции РФ федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. Например, система органов внутренних дел в России предполагает организацию городских и районных отделов (управлений) внутренних дел.

Вопрос заключается в гарантиях определенной самостоятельности местного самоуправления, степени такой самостоятельности и формах взаимодействия муниципальных и государственных структур.

В нашей стране местное самоуправление отделено от государственного управления лишь организационно. Параллельное функционирование органов государственной и муниципальной власти означает, что органы местного самоуправления не могут формироваться государственными органами, недопустимы прямые указания органам местного самоуправления со стороны государственных органов. Все это, однако, не означает функциональной обособленности местного самоуправления и государственного управления. Они действуют в рамках общегосударственной политики, участвуют в осуществлении различных государственных программ, включены в общую правовую систему государства[171]. Вполне можно согласиться
с В. А. Юсуповым в том, что местное самоуправление есть «продолжение государственной власти в особых формах, формах автономного осуществления этой власти в интересах местного населения и государства в целом»[172].

Анализ соотношения государства и местного самоуправления позволяет выявить ряд их общих признаков: оба института появляются в результате общественного развития; каждый из них имеет территориальную организацию; они имеют один источник власти — народ; осуществляют публичную власть, одна разновидность которой — государственная власть — распространяется на всю территорию, другая — муниципальная — на территорию местного сообщества; имеют собственные аппараты управления; осуществляют сбор налогов; имеют собственные правовые акты. Государство
и местное самоуправление имеют общие социально-экономические, духовные и политико-правовые основы. Органы государственной власти и местного самоуправления имеют общие принципы организации и деятельности, в числе которых принципы народовластия, законности, гласности, выборности представительных органов, разграничение предметов ведения и полномочий[173]. Их деятельность предопределяют права и свободы человека и гражданина (ст. 18 Конституции РФ).

По мнению С. А. Авакьяна, есть как минимум три канала взаимодействия местного самоуправления и государственной власти: во-первых, вышестоящие органы помогали и будут помогать
в хозяйственно-финансовом отношении местному самоуправлению; во-вторых, они должны выступать в качестве надзорной инстанции, «оберегающей» местное самоуправление от принятия незаконных,
а то и неправильных, необоснованных решений, не позволяющей забывать о государственном интересе; в-третьих, вышестоящие органы призваны быть инстанцией, помогающей, в т. ч. методически, местному самоуправлению, обобщающей и распространяющей их положительный опыт. И, в конце концов, должна же быть
в субъекте РФ инстанция, которая координировала, изучала бы
и обобщала тенденции развития местного самоуправления, в свою очередь испытывая его влияние по известному прежде принципу обратной связи[174].

Четкое и интенсивное взаимодействие государства и местного самоуправление должно быть, прежде всего, в социальной сфере. «Задача местного самоуправления — обеспечить социальный комфорт каждому члену общества, воплотить в жизнь основной лозунг социального государства — о создании достойного уровня жизни человека»[175].

Местное самоуправление занимает определенное место в системе разделения властей по вертикали. При общности функций государственных и муниципальных органов возникает необходимость построения, с одной стороны, механизма разграничения полномочий, с другой — механизмов взаимодействия государственных
и муниципальных структур.

Механизм взаимодействия предусматривает возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (ст. 132 Конституции РФ). Другими формами взаимодействия могут быть согласование действий государственных и муниципальных органов, принятие совместных решений, планов, программ развития и т. п.

Зарубежный опыт местного самоуправления насчитывает около двухсот лет постепенного развития. Естественно, что на этапе построения местного самоуправления в России возникает много трудностей. Их преодоление требует постоянной поддержки со стороны государственных структур. Принят ряд документов в этом направлении[176]. В Администрации Президента РФ, в Государственной думе, Совете Федерации, в аппарате Правительства РФ созданы специальные комитеты, комиссии и иные рабочие органы по вопросам местного самоуправления. Главная задача государства — создать необходимые правовые и организационные условия, благоприятную политическую атмосферу для становления и развития местного самоуправления[177].

Государственная политика в отношении местного самоуправления предполагает несколько направлений.

Во-первых, государство осуществляет законодательное регулирование местного самоуправления. Муниципальная власть действует в рамках законодательного поля, формируемого государством. Данное направление можно назвать правовым обеспечением местного самоуправления. К числу проблем этого направления следует отнести законодательное определение механизмов взаимодействия территориальных структур федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.

Во-вторых, государство должно участвовать в создании финансово-экономических условий становления и эффективного функционирования местного самоуправления. На первоначальном этапе это выделение из государственной собственности муниципальной[178], финансовая поддержка, обеспечение сбалансированности бюджетов всех уровней. К организационной поддержке экономического характера на первоначальном этапе относятся вопросы выделения зданий для муниципальных органов, иное материально-техническое обеспечение (транспорт, техническое оборудование и т. п.). Позднее
в создание подобных условий будут включаться и сами муниципальные органы.

В-третьих, государство должно создать совершенную систему судебной защиты интересов местного самоуправления, гарантировать определенную степень самостоятельности муниципальных структур. Отдельные авторы уже обращали внимание на необходимость предоставления органам местного самоуправления права непосредственного обращения в Конституционный суд РФ [179].

В-четвертых, государство должно осуществлять общий контроль и надзор за законностью деятельности субъектов местного самоуправления (прокурорский надзор, регистрация уставов муниципальных образований, финансовый контроль, контроль за реализацией отдельных государственных полномочий и др.), а также устанавливать виды и формы ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.

Наконец, в-пятых, государство должно участвовать в повышении уровня политико-правовой культуры в обществе, разъяснять суть проводимых муниципальных реформ, заинтересовывать граждан в участии в местном самоуправлении. Это актуально для современной России, где институт местного самоуправления создается не по инициативе самого населения, а в результате государственной программы.

«Воплощение конституционной модели местного самоуправления в значительной мере зависит от успехов реформирования всего общественно-политического строя России. Только создание гражданского общества, рыночной экономики, демократического правового государства обеспечит в полной мере осуществление местного самоуправления. В то же время развитие местного самоуправления, в свою очередь, способствует общим реформам. В данной связи становление местного самоуправления является процессом относительно длительным»[180].

Каналами обратной связи органов местного самоуправления
с государством в настоящее время являются обязанность рассмотрения органами государственной власти обращений органов и должностных лиц местного самоуправления, право законодательной инициативы представительных органов местного самоуправления в законодательном органе субъекта РФ, право субъектов муниципальной власти предъявлять в суды общей юрисдикции и арбитражные суды иски о признании недействительными актов органов государственной власти, нарушающих права этих субъектов.

В то же время государственные и муниципальные структуры одновременно должны участвовать в создании механизма своего взаимодействия[181]. Этот механизм должен предусматривать возможность формирования на паритетных началах согласительных комиссий для рассмотрения споров между органами государственной и муниципальной власти, совместных координационных, консультативных, совещательных и иных рабочих органов, заключения договоров и соглашений.