Т.И. Макарова, Е.В. Лаевская, В.Е. Лизгаро

Теоретико-правовые проблемы кодификации экологического законодательства

Республики Беларусь

Аннотация. Статья посвящена проводимой в Республике Беларусь кодификации законодательства, в рамках которой осуществляется подготовка Экологического кодекса. При разработке Концепции проекта кодекса возник ряд теоретических проблем, возможные пути разрешения которых анализируются в настоящей статье. Авторы обращают внимание на вопрос юридической силы нормативных правовых актов, входящих в систему экологического законодательства, необходимость закрепления в законодательстве принципа приоритета охраны окружающей среды и вытекающего из него приоритетного характера природоохранительных норм по отношению к природоресурсным.

В статье сформулированы направления совершенствования законодательства, в частности предлагается поэтапное принятие Экологического кодекса как комплексного нормативного правового акта с включением в его структуру общей и особенной частей. В заключении обоснована целесообразность закрепления в Законе «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» большей юридической силы Экологического кодекса по отношению к иным кодифицированным законам, входящим в систему законодательства об охране окружающей среды и рациональном использовании природных ресурсов.

Введение. В соответствии с Концепцией совершенствования законодательства Республики Беларусь, утвержденной Указом Президента от 10 апреля 2002 года № 205 в Республике Беларусь ведется работа над Экологическим кодексом[1].

Разработку Экологического кодекса Республики Беларусь следует рассматривать как шаг к построению четкой, отвечающей современному уровню развития системы законодательства, регулирующего отношения в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов. Принятие Экологического кодекса позволит устранить имеющее место системное противоречие между ролью Закона «Об охране окружающей среды» [2] как нормативного правового акта, который определяет в наиболее общем виде круг общественных отношений, регулируемых экологическим правом, и устанавливает общие принципы и механизмы обеспечения экологической безопасности, и местом, которое он занимает в иерархии источников (форм) права согласно Закону «О нормативных правовых актах Республики Беларусь», не позволяющим рассматривать его в качестве головного закона в отрасли [3].

Работа над Экологическим кодексом была начата с обоснования и утверждения Постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 16 декабря 2005 г. № 1460 концепции его проекта [4].

Основная часть. Идея принятия кодифицированного нормативного правового акта в области экологических отношений – Экологического кодекса не нова: Экологические кодексы приняты во Франции (2000 г.) и Швеции (1999 г.)[5]. Кодификация в этих странах проведена путем объединения ряда законодательных актов эколого-правового содержания с устранением дублирующих норм, систематизацией общих положений и последующей отменой ряда законов. Продолжается работа над проектом Экологического кодекса Германии, призванного кодифицировать один из самых больших национальных массивов экологического законодательства в Европейском Союзе[6]. В Украине и Российской Федерации разработаны проекты Экологических кодексов этих государств[7; 8]. Концепция Экологического кодекса Российской Федерации предполагает включение в его структуру двух частей – общей и особенной с поэтапным введением отдельных глав и разделов особенной части по мере их разработки и принятия, по аналогии с Налоговым и Гражданским кодексами Российской Федерации[8]. В 2005 году разработан проект общей части модельного Экологического кодекса государств-участников Содружества Независимых Государств[9].

Позитивный взгляд на идею принятия кодифицированного нормативного правового акта в области экологических отношений высказывают многие ученые. Так, Ю.С. Шемшученко обосновывает необходимость Экологического кодекса дальнейшей экологизацией хозяйственной деятельности, усилением государственного влияния, направленного на обеспечение экологической безопасности, в том числе и законодательными мерами, которые должны придать экологической политике системный характер [7, с. 23-29]. А.К.Голиченков, в принципе не отрицая такое направление развития экологического законодательства, полагает, что «в настоящее время в России отсутствуют организационные, юридико-технические и ресурсные условия для подготовки кодекса, хотя научные концепции в этом направлении нуждаются в формировании» [10; 11].

Сложность разработки кодифицированного нормативного правового акта эколого-правового содержания обусловлена комплексным характером экологического права, что, несомненно, должно отразиться на содержании Экологического кодекса. В теории экологического права в качестве предмета правового регулирования этой отрасли признаются общественные отношения, возникающие в сфере взаимодействия общества с окружающей средой по поводу использования и охраны природных ресурсов, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности человека [12; 13; 14]. Таким образом, в экологическом праве прослеживается четкое и исторически обусловленное выделение природоресурсной (называемой, как правило, особенной) части, включающей как подотрасли земельное, водное, горное, лесное о животном и растительном мире, атмосферном воздухе законодательство, а также группы законодательства, обеспечивающего охрану окружающей среды и экологическую безопасность.

Следуя сложившемуся подходу, А.К. Голиченков считает, что Экологический кодекс должен быть актом не отраслевой, а межотраслевой кодификации и заменить действующие ныне акты экологического и природоресурсного законодательства [10; 11]. О.Л. Дубовик предполагает, что «кодификация экологического законодательства могла бы привести к созданию комплексного акта, регулирующего отношения человека и общества с окружающей средойпутем сведения в нем имеющихся законов и создания, доработки тех разделов, которые пока не урегулированы на законодательном уровне» [5, c. 100]. По мнению С.А. Боголюбова существует три варианта кодификации экологического законодательства: первый вариант – «провести кодификацию путем совмещения норм действующих законов природоохранного направления», второй – «выбрать из природоресурсовых кодексов природоохранную часть и прибавить эти нормы к другим природоохранным законам»; третий вариант – «объединить все и природоресурсные и природоохранные законы. Огромный размер документа будет оправдан объемом общественных отношений, которые регулируются экологическими нормами» [15, с. 10].

В украинской эколого-правовой школе сложились два подхода к исследуемой проблеме. Ю.С. Шемшученко обращает внимание на то, что Экологический кодекс Украины принципиально не должен изменить содержание правового регулирования в соответствующей сфере. Подготовка и принятие такого кодекса имеют целью способствовать лучшему структурированию действующего экологического законодательства, приданию ему более логичной завершенной формы [7].

Другой украинский ученый – В.И. Андрейцев, рассматривая проблему кодификации законодательства в исследуемой области общественных отношений, полагает, что кодификация должна пойти, прежде всего, по пути кодификации природоресурсного права, как наиболее кодифицированной составляющей экологического законодательства. Ресурсный блок должен быть подчинен единым принципам, которые бы согласовались между собой с учетом экономических и социально-экологических факторов. Природоохранный блок, а также блок обеспечения экологической безопасности являются гораздо более проблемными, а значит, больше подвержены кодификации путем разработки и принятия соответственно Природоохранного кодекса и Закона об экологической безопасности. Следовательно, Экологический кодекс – скорее перспектива, нежели реальность [15, c. 5; 16, c. 97-112].

Нормотворческая практика следует названным направлениям. Так, Экологический кодекс Франции в своей Особенной части регламентирует охрану отдельных компонентов природной среды: лесов, вод, воздуха, а также охрану окружающей среды от опасных веществ и отходов [5]. Проект разработанного в ФРГ Экологического кодекса также включает нормы, регулирующие охрану лесов, земель, вод, атмосферного воздуха [6]. Концепция проекта Экологического кодекса России построена на признании комплексного характера акта, который «будет аккумулировать в себе в необходимой степени экологические нормы, относящиеся к природоохранному, природоресурсным отраслям права, земельному, административному, гражданскому, финансовому, а также международному праву или содержать необходимые отсылочные нормы» [8, с.3]. В Экологическом кодексе Швеции преимущественно содержатся нормы, регулирующие охрану окружающей среды. Экологический кодекс Украины, разработка которого предусмотрена Основными направлениями государственной политики Украины в области охраны окружающей среды, использования природных ресурсов и обеспечения экологической безопасности [17], объединяет только нормы об охране окружающей среды и не включает природоресурсных подотраслей экологического права.

Позиция белорусского законодателя относительно содержания экологического кодекса должна базироваться, кроме содержательного, на формально-юридическом подходе, в основании которого лежат закрепленные на уровне Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» требования к построению системы законодательства. В соответствии со ст. 1 названного закона систематизация законодательства как «деятельность по упорядочению нормативных правовых актов, приведению их в единую внутренне согласованную систему» возможна в форме кодификации, т. е. путем переработки содержания через объединение нормативных правовых актов в единый нормативный правовой акт, содержащий систематизированное изложение правовых предписаний, направленных на регулирование определенной области общественных отношений».

Такой способ построения системы законодательства основан на делении права на отрасли по предмету и методу правового регулирования, поскольку Законом «О нормативных правовых актах…» под кодексом понимается «нормативный правовой акт, обеспечивающий полное системное регулирование определенной области общественных отношений» [3, ст. 1].

Приведенные нормы определяют требования законодательства к кодексу как форме нормативного правового акта, из которых следует, что Экологический кодекс должен обеспечить полное и системное регулирование экологических отношений или отношений в области взаимодействия общества с окружающей средой по поводу использования природных ресурсов, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.

Однако утвержденная Постановлением Совета Министров Республики Беларусь 16 декабря 2005 г. № 1460 Концепция проекта Экологического кодекса включает в его содержание лишь положения, касающиеся охраны окружающей среды, отдельных компонентов природной среды и не содержит норм об использовании природных ресурсов [4]. На наш взгляд, принятие Экологического кодекса в таком, усеченном применительно к регулированию природоресурсных отношений виде порождает следующую проблему. Сложившиеся как подотрасли экологического права земельное, горное, водное, лесное и др. законодательство в соответствии с данной Концепцией подлежит разделению на природоохранительную и природоресурсную части с помещением их в разных нормативных правовых актах (например, в Экологический кодекс попадают нормы об охране вод, а в Водный кодекс – нормы, регулирующие водопользование). Такой подход, с нашей точки зрения, порождает сложности в определении критериев разграничения охранительных и ресурсных норм. Как, предположим, следует ответить на вопрос о включении в Экологический кодекс нормы ст. 18 Закона «Об охране и использовании животного мира» [18], на основании которой устанавливаются ограничения и запреты в пользовании животным миром? Если эта норма охранительная – утвердительно, если природоресурсная – отрицательно. Однако ограничения и запреты отдельных видов пользования животным миром, а также на использование отдельных видов животных установлены «в целях сохранения и воспроизводства животных». Концепция не дает ответа на подобные вопросы, а действующее природоресурсное законодательство в подобных критериях не нуждается.

Кроме того, по-прежнему не разрешенной остается проблема закрепления приоритетного характера природоохранительных норм по отношению к природоресурсным. Избранный способ систематизации ставит дополнительный вопрос о соотношении будущего Экологического кодекса с теми нормами, которые, регулируя отношения в области окружающей среды в силу комплексного характера последних, все же не войдут в кодекс. Так, остается вопрос о соотношении Экологического кодекса с природоресурсными кодифицированными актами (Кодекс о земле, Кодекс о недрах, Водный и Лесной кодексы), а вернее с остающимися в них нормами природоресурсного характера.

Соотношение нормативных правовых актов в системе законодательства государства – это, прежде всего, четкая их иерархия, построение по признаку юридической силы, т.е. «такому свойству, ориентируясь на которое можно установить сопоставимость и соподчиненность с другими правовыми актами» [19, с.27-28]. Несомненно, принятые в форме кодекса, все перечисленные выше нормативные правовые акты и Экологический кодекс, в том числе, будут обладать одинаковой юридической силой. Для разрешения коллизий между актами, находящимися в одной горизонтальной плоскости Г.А. Василевич предлагает использовать сформулированное в теории правило, согласно которому специальный акт имеет верховенство по отношению к общему [19]. При соблюдении этого правила характер специальной всегда будет у природоресурсной нормы, как содержащейся в акте, регулирующем специальные отношения (земельные, водные, лесные и т.д.). Другими словами соотношение Экологического кодекса и, например, Кодекса о недрах будет соотношением общего и специального нормативных правовых актов.

До настоящего момента, рассуждая о проблеме систематизации экологического законодательства, мы обсуждали формально-юридический аспект этого вопроса. Однако предложенный ранее анализ характера общественных отношений, регулируемых названной отраслью права (все общественные отношения, лежащие в сфере взаимодействия общества с окружающей средой), комплексный в связи с особенностями ее предмета характер не позволяют подходить к систематизации экологического законодательства только с формально-юридической точки зрения.

Мы понимаем безусловную необходимость построения системы по критериям юридической силы нормативных правовых актов, но понимаем и необходимость логического построения источников права, регулирующих отношения в области окружающей среды, на основе приоритета охраны окружающей среды по отношению к деятельности (в том числе и по использованию природных ресурсов), воздействующей на состояние окружающей среды. Этот приоритет продиктован обстоятельствами, наличие которых обусловило появление самой отрасли экологического права, т.е. лежащими вне права. Тем не менее, ответ на поставленный вопрос лежит в правовой плоскости. Представляется также, что данная проблема выходит за пределы исключительно экологического законодательства. Современные условия требуют установления приоритета охраны окружающей среды в качестве принципа законодательства Республики Беларусь. В силу того, что система законодательства определена Законом «О нормативных правовых актах Республики Беларусь»[3], принцип приоритета охраны окружающей среды следует закрепить в названном нормативном правовом акте. На его основе с целью предупреждения коллизий между природоохранными и природоресурсными нормами целесообразно установить бóльшую юридическую силу Экологического кодекса в системе источников, регулирующих отношения в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов. Примером может служить место Гражданского кодекса в законодательстве Республики Беларусь [3, ст. 10].

Заключение. Экологический кодекс Республики Беларусь как кодифицированный нормативный правовой акт комплексного характера, регулирующий всю совокупность правоотношений, возникающих в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов, по своей структуре должен содержать общую часть, включающую основные эколого-правовые институты (такие как учет в области охраны окружающей среды, мониторинг окружающей среды, экологическая экспертиза, экологическая сертификация, экологическое нормирование, экологический аудит, управление в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов, контроль в области охраны окружающей среды, экологические требования и др.) и особенную часть, включающую в качестве институтов нормы об охране и рациональном использовании компонентов природной среды (земель, недр, вод, растительного и животного мира, атмосферного воздуха и озонового слоя) и природных объектов (лесов), природных комплексов (особо охраняемых природных территорий).

Учитывая сложный, комплексный характер нормативного правового акта его разработку следует осуществлять поэтапно: разработка и принятие общей части Экологического кодекса до 2008 г., Особенную часть – до 2010 г. с соответствующей переработкой норм, содержащихся в действующих природоресурсных актах (Кодекс о земле [20], Водный кодекс [21], Кодекс о недрах [22], Лесной кодекс [23], Законы «Об охране и использовании животного мира» [18], «О растительном мире» [24], «Об охране атмосферного воздуха» [25], «Об охране озонового слоя» [26], «Об особо охраняемых природных территориях» [27]).

Приоритет охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности по отношению к деятельности (в том числе и по использованию природных ресурсов), воздействующей на состояние окружающей среды, подлежит закреплению в Законе «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» и в качестве основополагающего экологического принципа ‑ в общей части Экологического кодекса.

Литература:

1. О Концепции совершенствования законодательства Республики Беларусь: Указ Президента Республики Беларусь от 10 апреля 2002 г. № 205 // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2002. №46, 1/3636.

2. Об охране окружающей среды: Закон Республики Беларусь от 26 ноября 1992 г. В ред. Закона от 17 июля 2002 г. (с изм. и доп.: Закон от 29 октября 2004 г.; 19 июля 2005 г.; 31 декабря 2005 г.) // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2002. № 85. 2/875; 2004. № 174. 2/1068; 2005. № 121. 2/1139; 2006. № 6. 2/1177.

3. О нормативных правовых актах Республики Беларусь: Закон Республики Беларусь.10 января 2000 г. (с изм. и доп: Законы от 4 января 2002 г.; 1 ноября 2004 г.; 2 ноября 2005 г.) // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2000. № 7. 2/136; 2002. № 7 2/830; 2004. № 175. 2/1070; 2005. №179, 2/1152.

4. Об утверждении Концепции проекта Экологического кодекса Республики Беларусь: Постановление Совета Министров Республики Беларусь от 16 декабря 2005 г. № 1460 // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2006. № 2, 5/16973.

5. Дубовик О.Л. Экологическое право: учеб. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2005. 584 c.

6. Дубовик О.Л. Экологический кодекс ФРГ // Право и политика. 2000. № 10. С. 144-148.

7. Шемшученко Ю.С. Экологический кодекс Украины в системе соответствующей отрасли законодательства // Состояние и перспективы развития аграрного права: Материалы Междунар. науч.-теорет. конф., посвященной 80-летию д.ю.н., проф.,акад. АпрН Украины В.З. Янчука, Киев, 26-27 мая 2005 г. / Под ред. В.М. Ермоленко, В.И. Курило. – Киев: Магистр – XXI столетие, 2005.

8. Концепция проекта Федерального закона «Экологический кодекс Российской Федерации» [Электрон. ресурс] – Сайт Министерства природных ресурсов Российской Федерации. Режим доступа: http://www.mnr.gov.ru

9. Модельный экологический кодекс для государств-участников СНГ: Проект Межпарламентской Ассамблеи Государств-участников Содружества Независимых Государств.– СПб., 2005. – 69с.

10. Голиченков А.К. Основные подходы к разработке концепции проекта Экологического кодекса Российской Федерации // Право и политика. 2000. № 10. С. 123-131.

11. Голиченков А.К. Экологический кодекс Российской Федерации: основные элементы концепции проекта // Экологическое право России Вып. 2. – М., 2001. С.224-232.

12. Боголюбов С. А. Экологическое право: Учеб. для вузов. ‑ М.: Издат. группа НОРМА–ИНФРА, 1999. 448 с.

13. Бринчук М. М. Экологическое право (право окружающей среды): Учеб. для высших юридических учебных заведений. ‑ М.: Юристъ, 1998. 688 с.

14. Петров В. В. Экологическое право России: Учеб. для вузов. ‑ М.: Изд-во БЕК, 1995. 557 с.

15. Экологический кодекс Украины: мифы и реальность. Материалы Международного «круглого стола» г. Киев 12-13 мая 2005 г. 24 c.

16. Екологiчне право: Особлива частина: Пiдруч. для студ. Юрид. вузiв i фак.: Повний акад. курс / За ред. АпрН В.I. Андрейцева. – К.: Iстина, 2001. 544 c.

17. Про Основні напрями державної політики України у галузі охорони довкілля, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки: Постанова Верховной Ради України вiд 5 березня 1998 року № 188 // Відомості Верховної Ради. 1998. №38-39. Ст.248; Про рекомендації парламентських слухань щодо дотримання вимог природоохоронного законодавства в Україні: Постанова Верховной Ради України вiд 20 лютого 2003 року № 565 // Відомості Верховної Ради. 2003. №25. Ст.182.

18. Об охране и использовании животного мира: Закон Республики Беларусь от 19 сентября 1996 г. // Ведомости Верховного Совета Респ. Беларусь. 1996. № 31. Ст. 571.

19. Василевич Г.А. Источники белорусского права: принципы, нормативные акты, обычаи, прецеденты, доктрина. – Мн.: Тесей, 2005. 136 с.

20. Кодекс Республики Беларусь о земле: Кодекс Республики Беларусь от 4 янв. 1999 г. (с изм. и доп. от 8 мая 2002 г.) // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 1999. № 2‑3. 2/1; 2002. № 55. 2/848.

21. Водный кодекс Республики Беларусь: Кодекс Республики Беларусь от 15 июля 1998 г. // Ведамасці Нацыянальнага сходу Рэспублiкi Беларусь. 1998. № 33. Арт. 473.

22. Кодекс о недрах: Кодекс Республики Беларусь от 15 декабря 1997 г. // Ведамасці Нацыянальнага сходу Рэспублiкi Беларусь. 1998. № 8-9. Арт. 103.

23. Лесной кодекс Республики Беларусь: Закон Республики Беларусь от 14 июля 2000 г. ( с изм. и доп. от 27 февр. 2004 г.; 4 августа 2004 г.; 19 июля 2005 г.; 11 декабря 2005 г.) // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2000. № 70. 2/195; 2004. № 39. 2/1020; 2004. № 123. 2/1059; 2005. № 121. 2/1139; 2005. №196, 2/1163.

24. О растительном мире: Закон Республики Беларусь от 14 июня 2003 г. (с изм. и доп. от 29 окт. 2004 г.; 19 июля 2005 г.) // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2003. № 73. 2/954; 2004. №174, 2/1068; 2005. № 121. 2/1139.

25. Об охране атмосферного воздуха: Закон Республики Беларусь от 15 апреля 1997 г. ( с изм. и доп. от 10 июля 1997 г.) // Ведамасцi Нацыянальнага Сходу Рэспублiкi Беларусь. 1997. № 14. Ст. 260; 1997. № 27. Ст. 474.

26. Об охране озонового слоя: Закон Республики Беларусь от 12 нояб. 2001 г. (с изм. и доп. от 15 нояб. 2004 г.) // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. № 107, 2/805; 2004. № 180, 2/1084.

27. Об особо охраняемых природных территориях: Закон Республики Беларусь от 20 окт. 1994 г. В ред. Закона от 23 мая 2000 г. // Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. 1994. № 35. Ст.570; Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2000. № 52, 2/171.

Статья опубликована:

Макарова, Т.И. Теоретико-правовые проблемы кодификации экологического законодательства Республики Беларусь / Т.И. Макарова, Е.В. Лаевская, В.Е. Лизгаро // Право и демократия: сб. науч. тр.; редкол.: В.Н. Бибило (отв. ред.) [и др.] – Минск: БГУ, 2006 – Спец. вып. ‑ С. 3-12.

С.А. Калинин