С.А.Балашенко, Е.В. Лаевская

СУДЕБНАЯ ЗАЩИТА ПРАВА НА БЛАГОПРИЯТНУЮ ОКРУЖАЮЩУЮ СРЕДУ:

ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ

В настоящее время становится все более очевидным, что глобальная проблема охраны окружающей среды от загрязнения и деградации, проблема выживания человека, не может быть успешно решена посредством деятельности только государственных институтов. Одним из центральных принципов мирового устойчивого развития рассматривается частная инициатива в защите права на благоприятную окружающую среду[110].

Вместе с тем в документах международных влиятельных форумов, в частности, международной конференции ООН по окружающей среде и устойчивому развитию (Рио-де-Жанейро, 1992г.), в Стокгольмской декларации, принятой на конференции ООН в 1972г, право человека на здоровую и благоприятную жизнь в окружающей природной среде провозглашено в числе важнейших гуманитарных прав человека[111].

В современном международном праве можно выделить устойчивую тенденцию не только собственно признания и закрепления права граждан на благоприятную окружающую среду в качестве важнейшего естественного права человека, но и стремление выработать эффективные правовые механизмы защиты этого права.

Ярким подтверждением этому является Конвенция «О доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды», подписанная 25 июня 1998 г. министрами 36 стран- членов Европейской экономической комиссии ООН в датском городе Орхус (далее – Орхусская конвенция)[112]. Орхусская конвенция была утверждена Указом Президента Республики Беларусь 14 декабря 1999г[113], 30 октября 2001года, после того, как конвенцию ратифицировали 16 государств, она вступила в силу.

Структуру конвенции определяют три основных элемента. Так, в соответствии с пунктом 9 статьи 3: “В рамках соответствующих положений настоящей Конвенции общественность обладает доступом к информации, располагает возможностью участвовать в процессе принятия решений и имеет доступ к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды, без дискриминации по признаку гражданства национальной принадлежности или местожительства…” Все три элемента необходимы как для реализации права на благоприятную окружающую среду, однако особое значение, с точки зрения защиты прав гражданина приобретает провозглашение принципа доступа к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды.

В Орхусской конвенции этому принципу непосредственно посвящена статья 9, в соответствии с которой «любое лицо должно иметь возможность использовать административные и судебные процедуры в случае нарушения экологических прав, а также иметь возможность в судебном порядке оспаривать действия или бездействия государственных органов или должностных лиц, которые нарушают положения законодательства, относящиеся к окружающей среде».

Нельзя согласиться с утверждением о том, что понятие «доступ к правосудию» является новым для правовой системы Республики Беларусь[114]. Принцип доступа к правосудию реализован в международных документах, которые имеют обязательную силу для Беларуси[115], а также в Конституции Республики Беларусь через определение права на судебную защиту: каждому гарантируется защита его прав и свобод компетентным, независимым и беспристрастным судом в определенные законом сроки,. С целью защиты прав и свобод, чести и достоинства граждане в соответствии с законом вправе взыскать в судебном порядке как имущественный вред, так и материальное возмещение морального вреда (ст. 60)[116].

Причем, как отмечает профессор Г.А. Василевич, Конституция Республики Беларусь закрепляет в более широком плане, нежели Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод, право на справедливое судебное разбирательство. По его мнению, если в ст. 6 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод речь идет о таком праве человека на судебное разбирательство "при определении его гражданских прав и обязанностей или при рассмотрении любого уголовного обвинения, предъявленного ему", то в ст. 60 Конституции Республики Беларусь речь идет о праве каждого на защиту в судебном порядке всех прав и свобод (включая экономические, социальные и культурные)[117].

Вместе с тем, в связи с утверждением Указом Президента Республики Беларусь Орхусской конвенции особое значение приобретает возможность реализации права гражданина на доступ к правосудию в целях защиты права на благоприятную окружающую среду, одного из важнейших конституционных прав гражданина (ст. 46 Конституции Республики Беларусь).

В юридической научной литературе право на благоприятную окружающую среду рассматривается как личное неимущественное право, а благоприятная окружающая среда - как нематериальное благо[118].

Такому пониманию сущности права на благоприятную окружающую среду в немалой степени способствовали соответствующие тенденции в развитии законодательства.

Так, в Законе от 26 ноября 1992г «Об охране окружающей среды» обеспечение права граждан на благоприятную для труда и отдыха окружающую среду было закреплено в качестве одного из основных принципов охраны окружающей среды[119]. Позднее, указанное право гражданина в качестве одного из важнейших было отражено в Конституции Республики Беларусь (статья 46), а также названо в числе основных принципов Концепции государственной политики Республики Беларусь в области охраны природы, утвержденной Постановлением Верховного Совета Республики Беларусь от 6 сентября 1995г[120].

В ст. 4 Закона Республики Беларусь от 17 июля 2002г "О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь “Об охране окружающей среды" в качестве основного принципа охраны окружающей среды провозглашен принцип приоритета охраны жизни и здоровья граждан, обеспечения права на благоприятную окружающую среду. Данный нормативный правовой акт в ст.14 определил, что "право на благоприятную окружающую среду принадлежит гражданину от рождения и подлежит защите как личное неимущественное право, не связанное с имущественным, в порядке, установленном законодательством Республики Беларусь"[121].

Субъективное право на благоприятную окружающую среду выражается в возможности физического лица существовать в благоприятной окружающей среде, осуществлять право на благоприятную окружающую среду своими собственными действиями, требовать от обязанных лиц соблюдения норм права, обеспечивающих поддержание окружающей среды в благоприятном для управомоченного лица состоянии, обратиться к соответствующим государственным органам за защитой права в случае его нарушения либо угрозы нарушения.

Общепризнанным в литературе является положение о том, что, признавая за гражданином субъективное право, законодательство предоставляет управомоченному лицу и право на защиту, в том числе в судебном порядке. Субъективное право, не обеспеченное от нарушения необходимыми средствами защиты, является лишь «декларативным правом». В этом случае, хотя оно и провозглашено в законе, но, не будучи обеспеченно государственными правоохранительными мерами, оно может быть рассчитано лишь на добровольное уважение его со стороны неуправомоченных членов общества и приобретает в силу этого лишь характер морально обеспеченного права, покоящегося лишь на сознательности членов общества и авторитете государственной власти[122].

Очевидно, что возможность использования судебной защиты права на благоприятную окружающую среду зависит от закрепления в объективном праве четких критериев, позволяющих управомоченному лицу давать оценку окружающей среды как благоприятной и требовать от других лиц исполнения обязанностей поддержания среды в благоприятном состоянии посредством соблюдения законодательства. В свою очередь, выявить критерии оценки окружающей среды как благоприятной возможно только на основе положений законодательства об охране окружающей среды.

В литературе подчеркивается, что благоприятная окружающая среда – в первую очередь безопасная для здоровья с точки зрения ее нормативных характеристик и стандартов[123]. Наряду с этим выделяют комплекс правовых критериев для определения состояния окружающей среды как благоприятной для человека: во-первых, критерий незагрязненности окружающей среды – соответствие состояния среды установленным в законодательстве об охране окружающей среды требованиям, нормативам, стандартам качества окружающей среды; во-вторых, критерий неистощимости окружающей среды - соответствие состояния среды установленным в законодательстве об охране окружающей среды нормативам ресурсоемкости; в-третьих, критерий удовлетворения эстетических потребностей человека и сохранения видового разнообразия.[124]

На этой основе М.М Бринчук делает справедливый вывод о том, что «окружающая среда является благоприятной, если ее состояние соответствует установленным в законодательстве критериям, стандартам, нормативам, касающимся ее чистоты (незагрязненности), ресурсоемкости (неистощимости), экологической устойчивости, видового разнообразия и эстетического богатства».

Данные критерии, стандарты, нормативы закреплены в законодательстве об охране окружающей среды, поэтому нарушение императивных требований законодательства об охране окружающей среды, является основанием для судебной защиты права на благоприятную окружающую среду.

Представляется, что данный доктринальный подход следует использовать в судебной практике при рассмотрении исковых заявлений и жалоб в защиту права на благоприятную окружающую среду. Подобные дела единичны в судах Республики Беларусь в настоящее время, однако, существующая весьма активная практика судов Российской Федерации и Украины по рассмотрению так называемых экологических дел по инициативе граждан убедительно свидетельствует о формировании устойчивой тенденции, которая, безусловно, окажет влияние и на состояние дел в этом вопросе в Беларуси[125].

Анализ законодательства Республики Беларусь позволяет сделать вывод, что судебная защита права на благоприятную окружающую среду может осуществляться с использованием искового производства, посредством предъявления иска в защиту права на благоприятную окружающую среду, и иных обеспечивающих его прав - права на получение экологической информации, на возмещении вреда, причиненного жизни и здоровью нарушениями экологического законодательства, на прекращение экологически опасной деятельности, и производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений, посредством обжалования в судебном порядке действий (бездействий) государственных органов и должностных лиц, нарушающих право на благоприятную окружающую среду[126].

Исходя из сущности права на благоприятную окружающую среду как личного неимущественного права, принимая во внимание положения статьи 11 Гражданского кодекса Республики Беларусь, в случае судебной защиты данного права могут быть использованы, в частности, следующие способы защиты: признание права, восстановления положения, существовавшего до нарушения права, пресечение действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушения, признание факта несоответствия законодательству действий (бездействий) государственных органов и должностных лиц, признание недействительным акта государственного органа или органа местного управления и самоуправления, присуждение к исполнению обязанностей, возмещение убытков, компенсация морального вреда[127].

Таким образом, мы можем констатировать, что законодательство Республики Беларусь предоставляет широкие возможности гражданину в области судебной защиты права на благоприятную окружающую среду посредством закрепления внушительного перечня форм и способов защиты. Вместе с тем, как показывает практика, в ряде случаев представляется проблематичным реализовать свое право на благоприятную окружающую среду посредством судебной защиты нарушенного права.

Так, в августе 2004г жители улицы Славинского обратились в суд Московского района с жалобой на неправомерные действия Минского городского исполнительного комитета, ущемляющие право граждан на благоприятную окружающую среду.

Суть дела такова. Решениями Минского городского исполнительного комитета от 15.05.2001г №575 и от 2.10.2003г №1683 ООО «Ареса-Сервис» разрешено было проектирование группы жилых домов по ул. Славинского и строительство жилого дома №1. В жалобе заявители указывали, что решения Минского городского исполнительного комитета от 15.05.2001г №575 и от 2.10.2003г №1683 ООО «Ареса-Сервис» о разрешении проектирования группы жилых домов по ул. Славинского и строительства жилого дома №1 не соответствовали действующему законодательству Республики Беларусь и нарушали конституционное право на благоприятную окружающую среду по ряду оснований.

В частности, при вынесении вышеназванных решений были не соблюдены положения статьи 43 Закона Республики Беларусь «Об охране окружающей среды», согласно которой объекты хозяйственной и иной деятельности должны размещаться в населенных пунктах с учетом требований в области охраны окружающей среды, а также санитарных, противопожарных, строительных и иных требований законодательства Республики Беларусь.

В соответствии с «Генеральным планом г. Минска с прилегающими территориями в пределах перспективной городской черты», утвержденным Указом Президента Республики Беларусь №165 от 23 апреля 2003г[128]., земельный участок, предоставленный обжалуемыми решениями Минского городского исполнительного комитета ООО «Ареса-Сервис» для размещения группы жилых домов находился в ландшафтно-рекреационной зоне (кадастровый номер 86 ЛР-2) – парки со средними и низкими рекреационными нагрузками.

Согласно п.9.1.4 действующих строительных норм Беларуси - СНБ 3.01.04-02 застройка территорий, предусмотренных в градостроительной документации для развития системы ландшафтно-рекреационных территорий запрещается.

Кроме того, на данной территории запрещалось строительство жилых домов регламентами Плана функционального использования территории г. Минска с режимами развития и застройки, утвержденного решением сессии Минского городского совета №70 от 28.03.2001г) и Генерального плана г. Минска, утвержденного Указом Президента Республики Беларусь №165 от 23 апреля 2003г.

Участок земли, выделенный для строительства жилых домов ООО «Ареса-Сервис» относился к водоохранной зоне Слепянской водной системы.

В соответствии с Временным положением о водоохранных зонах и прибрежных полосах рек и водоемов г. Минска, утвержденным решением Мингорисполкома №411 от 2 апреля 1994г территория водохранной зоны может быть использована для целей отдыха и оздоровления населения, создания парков, лугопарков, гидро-экологических и спортивно-оздоровительных объектов рекреационного назначения. Очевидно, что строительство жилых домов не удовлетворяет этим целям.

Обжалуемыми решениями Минского городского исполнительного комитета, по мнению заявителей, также была нарушена статья 111 Кодекса Республики Беларусь о земле[129], согласно которой на землях общего пользования, к которым относятся парки, разрешается возведение капитальных строений и сооружений в соответствии с целевым назначением этих земель, а также временных строений и сооружений облегченного типа (палатки, киоски и т.д.) без ущерба для целевого назначения земель общего пользования. Строительство жилых домов не согласуется с целевым назначением парков.

В жалобе подчеркивалось, что посредством принятия указанных решений Минского городского исполнительного комитета с указанными нарушениями законодательства Республики Беларусь нарушено их право на благоприятную окружающую среду, так как в результате строительства будет уничтожена часть Севастопольского парка, где отдыхают жители города.

Суд Московского района определением отказал в возбуждении дела в связи с отсутствием права на обращение в суд, ссылаясь на ст. 122 Конституции Республики Беларусь и ст. 50 Закона Республики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь», указав, что данная жалоба не подлежит рассмотрению в суде. Представляется, что вынесение данного судебного определения не является безупречным.

Статья 122 Конституции Республики Беларусь закрепляет, что решения … исполнительных органов, ограничивающие или нарушающие права, свободы и законные интересы граждан могут быть обжалованы в судебном порядке.

В соответствии со ст 13. Закона Республики Беларусь «Об охране окружающей среды» право граждан на благоприятную окружающую среду обеспечивается обжалованием решений и действий (бездействий) государственных органов, организаций и должностных лиц, нарушающих данное право.

На наш взгляд, упомянутая в определении суда статья 50 Закона Республики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь»[130] не определяет порядок обжалования неправомерных решений соответствующих государственных органов, поэтому ссылку суда на эту норму вряд ли можно признать оправданной. В ст.50 закона констатируется, что решения исполнительных комитетов, не соответствующие законодательству Республики Беларусь, отменяются соответствующими Советами, вышестоящими исполкомами и Президентом Республики Беларусь. Этого положения никто из заявителей и не оспаривал.

В тоже время действия заявителей по обращению с жалобой в суд, на наш взгляд, не противоречит ст. 49 Закона Республики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь», в которой прямо говорится, решения … исполнительных комитетов, ограничивающие или нарушающие права, свободы и законные интересы граждан могут быть обжалованы в судебном порядке в соответствии с законодательством Республики Беларусь.

В соответствии со ст. 353 ГПК Республики Беларусь гражданин вправе обратиться в суд с жалобой, если считает, что неправомерными действиями (бездействием) государственных органов, иных юридических лиц, а также организаций, не являющихся юридическими лицами, и должностных лиц ущемлены его права, кроме случаев, когда для разрешения отдельных жалоб установлен иной, несудебный, порядок обжалования.

До обращения в суд граждане обжаловали упомянутые ранее решения Минского городского исполнительного комитета в различные органы, в том числе в Минский городской Совет депутатов.

В соответствии с п.1 Постановления Пленума Верховного Суда от 17 декабря 2002 г. № 10 «О применении судами процессуального законодательства, регулирующего особенности рассмотрения жалоб на ущемляющие права граждан действия (бездействие) государственных органов, юридических лиц, иных организаций и должностных лиц» закреплено, что «в силу ст.60 Конституции Республики Беларусь обжалование действий (бездействия), предусмотренных ст.353 ГПК, в несудебном порядке не лишает права граждан на обращение в суд в случае несогласия с принятым решением.

Хотелось бы также отметить, что вывод, сделанный в определении суда Московского района, о том, что жалоба на решения Минского городского исполнительного комитета не подлежит рассмотрению в судах, также не соответствует п.3 Постановления Пленума Верховного Суда от 17 декабря 2002 г. № 10 «О применении судами процессуального законодательства, регулирующего особенности рассмотрения жалоб на ущемляющие права граждан действия (бездействие) государственных органов, юридических лиц, иных организаций и должностных лиц» где прямо закрепляется, что, «к субъектам, действия (бездействие) которых могут быть обжалованы в суд, относятся республиканские органы государственного управления (Совет Министров Республики Беларусь, министерства, государственные комитеты, комитеты при Совете Министров), местные исполнительные и распорядительные органы, их управления, отделы, создаваемые этими органами комиссии и другие органы местного управления, образуемые в установленном порядке для осуществления исполнительной и распорядительной деятельности, государственные органы, не относящиеся к республиканским органам государственного управления (например, Комитет государственного контроля и его территориальные органы), коллегиальные органы юридических лиц, а также иные организации, независимо от того, являются ли они юридическими лицами».

Представляется также, что отказ в возбуждении гражданского дела по рассматриваемой жалобе не согласуется с положениями ст. 9 Орхусской конвенции, в соответствии с которой общественности должен быть обеспечен доступ к судебным процедурам для оспаривания действий или бездействий государственных органов, которые нарушают положения национального законодательства, относящиеся к окружающей среде.

Справедливости ради следует отметить, что в результате активной деятельности граждан, неоднократных обращений в государственные органы, республиканской прокуратурой в феврале 2005г в Мингорисполком направлено представление об устранении нарушений законодательства в области охраны окружающей среды на территории Севастопольского сквера по улице Славинского в г. Минске. Соответствующие решения Мингорисполкома были отменены, строительство на территории сквера на тот период остановлено.

Статья опубликована:

Балашенко, С.А. Судебная защита права на благоприятную окружающую среду: проблемы теории и практики / С.А.Балашенко, Е.В.Лаевская // Судовы весник. 2006. ‑ №4. – С. 34-37.

Т.И. Макарова