Большой юридический словарь / Под ред. А.В. Малько. М.: Проспект, 2011. 703 с. Бабун Р.В. Организация муниципального управления: для бакалавров и специалистов: Учеб. пособие. СПб. (и др.): Питер; Мир книг. 2012. 335 с.
7. Курбатов А.В. Управление формированием и развитием имущественного комплекса муниципального образования: Дис. ... канд. экон. наук: 08.00.05. М., 2011. 162 с.
Социально-экономические аспекты развития государственной и муниципальной собственности в регионе: Монография / Т.Ф. Лушникова, О.А. Хэгай, Е.Н. Елисеева и др. // Челяб. гос. ун-т. Челябинск: Полиграф-Мастер, 2012. 176 с.
Филатова Н. Эффективное управление муниципальной собственностью как условие социально-экономического развития муниципального образования // Муниципальная экономика. 2011. N 2. С. 48 - 58.
Www.government.ru - интернет-портал Правительства РФ.
Www.economy.gov.ru - Министерство экономического развития и торговли РФ.
Www.mgi.ru, www.rosim.ru - Федеральное агентство по управлению федеральной собственностью.
Www.kadastr.ru, www.goscomzem.ru - Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости (Роснедвижимость).
Глава 4. УПРАВЛЕНИЕ ИМУЩЕСТВЕННЫМИ КОМПЛЕКСАМИ
ОРГАНИЗАЦИЙ И ПРЕДПРИЯТИЙ
Организационно-правовые формы деятельности
Государственных (муниципальных) бюджетных предприятий
И организаций
Для выполнения своих задач любое государство нуждается в экономических ресурсах. Одним из таких ресурсов выступает имущество, находящееся в государственной собственности. И от эффективности управления им зависит, как государство осуществляет возложенные на него функции.
Однако, чтобы государство могло управлять своим имуществом, необходимо иметь четкое понятие не только о том, что такое "имущество" и как оно соотносится с правом собственности, но и "иметь понятие" о том, что входит в состав такого имущества.
В литературе, а нередко и в законодательстве, понятие "имущество" зачастую отождествляется с понятием "собственность". Попытаемся разобраться с определением этих понятий, чтобы исключить путаницу в терминологии. Собственность с юридической точки зрения представляет собой волевое отношение, комплекс прав, которыми может обладать субъект права в отношении своего имущества. А имущество является объектом права собственности, что, в свою очередь, вытекает из ст. 209 ГК РФ <74>. Смешение данных понятий может привести к неверному пониманию самого права и объекта, на который оно направлено. Этого, к сожалению, не избежали некоторые законодательные акты. Так, в Концепции внешней политики РФ в качестве одной из приоритетных задач закреплено положение о том, что государство должно "обеспечивать сохранение и оптимальное использование российской собственности за рубежом" <75>. Как видно, в данном случае понятие "собственность" определяет не право, а объекты, на которые оно направлено, т.е. "имущество".
--------------------------------
<74> Гражданский кодекс РФ (ч. 1) от 30.11.1994 N 51-ФЗ // СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301; 2011. N 405-ФЗ. Ст. 7347.
<75> Концепция внешней политики РФ // РГ. 2012. N 133.
Итак, определимся, что же представляет собой термин "имущество". Часто он употребляется вместо слова "вещи", и тогда под имуществом понимается совокупность вещей. Такое употребление не совсем корректно, т.к. понятие вещи как предмета материального мира, находящейся в естественном состоянии в природе или созданной трудом человека, уже понятие имущества. В частности, из ст. 128 ГК РФ вытекает, что под "имуществом" понимается совокупность вещей и имущественных прав. А ст. 132 ГК РФ включает в понятие имущественный комплекс также право требования и долги, то есть расширяет исходное понятие и включает в него совокупность обязанностей.
Исходя из анализа законодательства можно сделать вывод, что под имуществом следует понимать совокупность вещей, принадлежащих на праве собственности определенному субъекту и вытекающих из этого права имущественных прав и обязанностей. К таким субъектам в зависимости от формы собственности, законодательство относит: юридические и физические лица, Российскую Федерацию, субъекты Федерации и муниципальные образования <76>. Имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации, определяют как федеральное имущество, которое наряду с имуществом субъектов Федерации относится к государственному имуществу. Выделение категории федерального имущества основано на принципе федерализма и разграничения полномочий Федерации и ее субъектов. Фактически конституционное и законодательное закрепление разделения государственной собственности стало шагом к демократизации и либерализации прежней системы жесткого командно-административного диктата центра. Однако до сих пор существует сложность в разграничении этих двух видов государственного имущества, что зачастую приводит не только к неэффективности управления, а к невозможности использования такого имущества. Законодатель, понимая это, произвел попытку создания соответствующей нормативной базы. Началось все в декабре 1991 г. с известного Постановления Верховного Совета Российской Федерации "О разграничении государственной собственности Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" <77>. Положения Постановления об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности выполнили свою позитивную роль, в результате чего стало возможным привести классификацию объектов государственной собственности - по основанию отнесения их к федеральной, государственной собственности субъектов и муниципальной собственности.
--------------------------------
<76> Конституция РФ от 12.12.1993 // РГ. 21.01.2009. N 7; ст. 212 ГК РФ // СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301.
<77> Постановление ВС РФ от 27.12.1991 N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" // РГ. 11.01.1992. N 8.
Данная классификация исходя из текста Постановления включает следующие виды объектов:
I. Объекты, относящиеся исключительно к федеральной собственности:
а) объекты, составляющие основу национального богатства страны;
б) объекты, необходимые для обеспечения функционирования федеральных органов власти и управления и решения общероссийских задач;
в) объекты оборонного производства;
г) объекты отраслей, обеспечивающих жизнедеятельность народного хозяйства России в целом и развитие других отраслей народного хозяйства;
Д) прочие объекты, например: предприятия фармацевтической промышленности, промышленности медико-биологических препаратов, предприятия и организации по производству спиртовой и ликероводочной продукции.
II. Объекты федеральной собственности, отдельные объекты, которые могут передаваться в государственную собственность субъектов Российской Федерации (предприятия рыбопромысловой промышленности; зверосовхозы; государственные санаторно-курортные учреждения (не входящие в состав имущества предприятий); объекты гостиничного хозяйства, находящиеся в ведении центральных органов государственного управления Российской Федерации; учреждения здравоохранения и народного образования, культуры и спорта; научно-исследовательские, проектно-конструкторские, геологоразведочные и изыскательские организации; а в случае нахождения их в составе научно-производственных объединений - указанные объединения, предприятия автомобильного транспорта, предприятия по строительству и эксплуатации водохозяйственных систем и сооружений и др.).
III. Объекты, относящиеся к муниципальной собственности (объекты, находящиеся в оперативном управлении местной администрации, предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения, учреждения и объекты здравоохранения (кроме областных больниц и диспансеров) и образования) <78>.
--------------------------------
<78> Постановление ВС РФ от 27.12.1991 N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" // РГ. 11.01.1992. N 8.
Однако Постановление не позволяет достаточно четко определить круг объектов имущества, принадлежащего РФ и имущества, принадлежащего субъектам Федерации. Оно лишь разграничило единый на тот момент фонд федерального имущества. К тому же многие из объектов, указанных в приложениях к данному Постановлению, были приватизированы.
Не дает исчерпывающего перечня и Концепция управления государственным имуществом и приватизации в ред. от 29.11.2000 <79>.
--------------------------------
<79> Постановление Правительства РФ от 09.09.1999 N 1024 "О Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации" // СЗ РФ. 1999. N 39. Ст. 4626.
Существующие законы содержат нормы, указывающие лишь на отдельные виды имущества, находящегося в федеральной собственности или собственности субъекта РФ. Например, ст. 27 Земельного Кодекса РФ <80>, ст. 5 Федерального закона от 21 ноября 1995 г. "Об использовании атомной энергии" <81>, ст. 5 Федерального закона от 2 мая 1997 г. N 76-ФЗ "Об уничтожении химического оружия" <82>. Так, в Законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" закреплено, что в собственности субъекта РФ может находиться:
--------------------------------
<80> Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 N 136-ФЗ // СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147.
<81> Федеральный закон от 21.11.1995 N 170-ФЗ "Об использовании атомной энергии" (ред. от 02.07.2013) // СЗ РФ. 27.11.1995. N 48. Ст. 4552.
<82> Федеральный закон от 02.05.1997 N 76-ФЗ "Об уничтожении химического оружия" // СЗ РФ. 1997. N 18. Ст. 2105.
- имущество, необходимое для осуществления полномочий органов государственной власти субъекта РФ по предметам регионального ведения;
- имущество, необходимое для осуществления полномочий органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения;
- имущество, необходимое для обеспечения деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации, государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации, работников государственных унитарных предприятий субъекта Российской Федерации и работников государственных учреждений субъекта Российской Федерации в соответствии с законами субъекта Российской Федерации;
- имущество, необходимое для осуществления полномочий, право осуществления которых предоставлено органам государственной власти субъектов Российской Федерации федеральными законами.
В дополнение к указанным нормативно-правовым актам перечень федерального имущества содержится в Федеральном законе от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ. К такому имуществу относится:
- имущество, необходимое для обеспечения осуществления федеральными органами государственной власти полномочий в рамках их компетенции, установленной Конституцией Российской Федерации, а также нормативными правовыми актами Российской Федерации, определяющими статус этих органов, в т.ч. имущество федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных государственных учреждений, отнесенных решениями Правительства Российской Федерации к предприятиям и учреждениям, подведомственным федеральным органам исполнительной власти;
- имущество, необходимое для обеспечения стратегических интересов Российской Федерации в области обороны и безопасности государства, защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан Российской Федерации, в соответствии с перечнем, утверждаемым Президентом по представлению Правительства РФ;
- имущество, необходимое для обеспечения деятельности федеральных органов государственной власти, государственных служащих Российской Федерации, работников федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных государственных учреждений, включая нежилые помещения для размещения указанных органов, предприятий и учреждений <83>.
--------------------------------
<83> Федеральный закон от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2004. N 35. Ст. 3607.
Однако в действующем законодательстве отсутствует единый, полный и закрытый перечень объектов имущества, находящихся в федеральной собственности. Налицо необходимость принятия специального федерального закона, который решил бы вопрос и о перечне имущества, находящегося исключительно в государственной собственности, и вопросы разграничения управления федеральным имуществом между Российской Федерацией и ее субъектами.
На сегодняшний день в перечень имущества, которое может находиться исключительно в федеральной собственности, необходимо включить:
- природные ресурсы, служащие удовлетворению потребностей общества и являющиеся народным достоянием (напр., природные парки, заказники, заповедники и др.);
- имущество, предназначенное для обслуживания деятельности самого государства (государственная казна, средства государственного бюджета, имущество Центрального банка, золотой запас, валютный фонд, федеральная связь и т.п.);
- имущество, обеспечивающее оборону страны и безопасность государства (имущество вооруженных сил, государственный материальный резерв и т.п.);
- имущество, обеспечивающее функционирование и развитие всего народного хозяйства страны (ценные недра, земли, водные ресурсы, воздушное пространство).
Таким образом, к настоящему моменту уже сформировался определенный массив объектов федеральной собственности, доступный для систематизации и анализа и ожидающий специального законодательного закрепления.
Федеральное имущество можно условно разделить на несколько групп:
- к первой относится имущество, принадлежащее на праве оперативного управления или хозяйственного ведения федеральным предприятиям и организациям, - так называемое распределенное имущество;
- ко второй группе относится имущество, составляющее казну Российской Федерации;
- третья - это имущественные права и обязанности Федерации <84>.
--------------------------------
<84> Мартыненко Т.В. Политика управления федеральным имуществом в РФ на современном этапе // Государственное и муниципальное управление: Ученые записки СКАГС. Сев.-Кавк. акад. гос. службы. 2013. N 2. С. 47 - 54.
Исходя из смысла ст. 214 ГК РФ и п. 2 ст. 2 Федерального закона от 14.11.2002 N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" к первой группе федерального имущества можно отнести имущество, находящееся в федеральной собственности, закрепленное за федеральными государственными предприятиями, федеральными казенными предприятиями и федеральными учреждениями <85>. Остальное же имущество составляет казну Российской Федерации. Такое определение представляется не совсем точным, т.к. получается, что имущество, не закрепленное за этими субъектами, а приобретенное в процессе их деятельности, тоже составляет казну Российской Федерации. Включение в состав казны такого имущества подрывает устойчивость хозяйственных отношений, лишает государственные предприятия доверия со стороны третьих лиц, т.к. такое имущество в любой момент может стать базой имущественной ответственности Российской Федерации по своим обязательствам. Таким образом, к первой группе следует относить не закрепленное имущество, а именно принадлежащее федеральным государственным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и федеральным учреждениям.
--------------------------------
<85> Федеральный закон от 14.11.2002 N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" // СЗ РФ. 2002. N 48. Ст. 4746; 2011. N 49 (ч. 1). Ст. 7040.
|