Понятие, виды и принципы государственной службы

Развитие института государственной службы в России неразрывно связано с историей становления русского централизованного государства. Законы XVI-XVIIв.в. точно определяли, какую службу должен был нести каждый «служилый» человек. Уклонение от нее строго каралось. С изменением юридического положения служилого сословия претерпевал изменение и характер службы. Она становилась повинностью, отбываемой государю и государству. Особой сферой профессиональной деятельности государственная служба стала в ходе реформ Петра Великого, прежде всего с появлением Генерального регламента (1720 г.) и Табели о рангах (1722 г.).

Конец XVII – начало XVIII в. характерен переходом от службы государю к государственной службе. В начале XVIII в. завершено продолжавшееся в течение предыдущего столетия превращение отдельных поручений – приказов верховной власти в постоянные должности. Эти перемены законодательно закрепила 24 января 1722 г. Табель о рангах.

Табель о рангах делила чиновников на 14 классов: в каждом классе выделялись воинские, статские и придворные чины, а воинские, в свою очередь, делились на сухопутные, гвардию, артиллерийские и морские. В первоначальном виде Табель о рангах устанавливала не иерархию чинов (как впоследствии), а иерархию должностей. Табель о рангах выступала как регулятор государственной службы.

Основа законодательства о государственной службе дореволюционной России – Табель о рангах, введенная императором Петром I в 1722 г., просуществовавшая вплоть до ноября 1917 г. Советская власть отменила дореволюционное законодательство о государственной службе.

Существовавшая в советский период практика подбора и расстановки кадров была основана на «номенклатуре», представлявшей перечень должностей в аппарате партийных, государственных и общественных организаций, при приеме на которые требовалась санкция соответствующего партийного органа. Высшее чиновничество целиком и полностью зависело от пристрастий партийного лидера (вождя, генерального секретаря) или его окружения. Под номенклатурным контролем находились также чиновники низовых звеньев государственного аппарата.

Государственных служащих в СССР и в РСФСР стали относить к административно-управленческому персоналу. Сложившаяся «нормативная база» государственной службы в советское время представляла собой комплекс актов различной юридической силы и разнообразной отраслевой принадлежности: одни из них распространялись на всех госслужащих, другие – на отдельные группы лиц, чаще всего занятых в конкретной отрасли управления. В советский период были разработаны правовые акты, регулирующие прохождение службы в Вооруженных Силах и органах внутренних дел, где важное место занимали вопросы социальных гарантий указанной категории лиц.

В течение последнего десятилетия формирование новой системы государственной службы ведется на основе принципов, закрепленных в Конституции России 1993 г., которая предусматривала принятие на федеральном уровне основ законодательства о государственной службе, закона о федеральной государственной службе.

Утвержденное Президентом РФ в декабре 1993 г. Положение о федеральной государственной службе (утратило силу) и принятый в 1995 г. Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» (утратил силу), стали первыми основополагающими правовыми актами, регламентирующими данную сферу общественных отношений.

Конституция РФ 1993 г. содержит принципы организации государственной службы и определения правового положения государственных служащих в Российской Федерации. Например, к ним относятся такие принципы, как: верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации; единства системы государственной власти и разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами; приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие; обязанность государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина; разделение законодательной, исполнительной и судебной власти; равный доступ граждан к государственной службе; некоторые обязанности должностных лиц.

Федеральный закон от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» впервые на законодательном уровне представил определение понятия государственной службы в качестве профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов, а также установивший категории государственных должностей, принципы государственной службы, перечень квалификационных требований к государственным служащим, основы их правового положения, основные обязанности государственных служащих и ограничения, связанные с государственной службой. При его создании был использован зарубежный опыт и опыт, накопленный в дореволюционной России, а также опыт советского периода государственного управления. В качестве зарубежного опыта была заимствована концепция рациональной бюрократии Вебера, Вильсона, Гуднау.

Приступая к подробному рассмотрению правового института государственной службы, с позиции его правовых пределов, организационных аспектов, а также места и роли в системе служебных отношений России, следует особое внимание уделить определению сущности родового объекта изучаемого нами явления. Речь идет о таком виде социальной деятельности, как "служба". Необходимо определить общее понятие данного термина, а также предпринять попытку раскрыть сущность службы в качестве единого целого образования, несколько абстрагируясь от отдельных её видов. Только впоследствии, сформировав в своём сознании "идеальный образ", общее представление о "службе", приступим к изучению отдельной её части – государственной службы в органах внутренних дел.

По нашему мнению, ключ к определению понятия муниципальной, либо государственной службы находится в самом понятии "служебная деятельность". Наименование "государственная" или "муниципальная" имеет дополнительное и определяющее значение.

На практике усматривается тенденция законодательного урегулирования отдельных "публичных" видов службы - государственной и, родственной ей, муниципальной.

Необходимо сделать оговорку о том, что служба рассматривается нами как вид общественно-полезной деятельности людей, осуществляемой на постоянной и возмездной основе. Ведь такое многофункциональное слово как "служба" имеет ряд самостоятельных, не схожих между собой значений. Например, под службою понимается не только вид деятельности людей, но и ведомственное подразделение или же самостоятельное ведомство, которое представляет собой особый предмет для рассмотрения.

Такие слова, как: "служба", "служение", "служить", "служащий" довольно часто используются в нашем лексиконе. Как правило, люди, употребляя их, не вникают в глубину заложенного в эти слова смысла, и довольно часто слово "служба" в обыденном звучании приравнивается к таким словам, как "работа" и "трудовая деятельность". Наша задача состоит в том, чтобы вычленить службу из всех видов общественно-полезной деятельности, придать этому слову особый смысловой оттенок.

Если обратиться к этимологии многофункционального слова "служба" в русском языке, с позиции его применения к деятельности человека, то в "Толковом словаре живого великорусского языка В.И. Даля" прочтём, что: "Служба - употребление, польза, угода, деятельность, жизнь для других, услуга, полезное дело.... Служить, служивать - годиться, пригождаться, быть пригодным, полезным; быть орудием, средством для цели, идти в дело, на дело, быть нужным, надобным". В.И. Даль верно и метко отметил, что служба - это деятельность, жизнь для других, полезное дело.

Таким образом, можно сделать вывод, что служба - это общественно-полезная деятельность людей, направленная на общество, а также на отдельного человека как частицу социума.

В п. 1 ст. 1 Федерального закона от 27 мая 2003 г № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» под государственной службой Российской Федерации понимается профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий: Российской Федерации; федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов; субъектов Российской Федерации; органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации; лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов; лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации.

Следует отметить, что понятие «государственная служба» употребляется в широком и узком смысле. В узком смысле это деятельность в государственных органах по непосредственной реализации их задач и функций, а в широком — как в государственных органах, так и в государственных организациях (если эта деятельность непроизводственного характера)[92].

Государственная служба может быть рассмотрена в следующих аспектах: социальном (профессиональное осуществление по поручении государства общественно полезной деятельности лицами, занимающими должности в государственных организациях); политическом (деятельность по реализации государственной политики, достижению выработанных всеми политическими силами государственно-политических целей и задач в обществе и государстве); социологическом (практическая реализация функций государства, компетенции государственных органов); правовом (юридическое установление государственно-служебных отношений, при реализации которых и достигается практическое выполнение должностных обязанностей, полномочий служащих и компетенции государственных органов); организационном (как система, состоящая из следующих элементов: формирование организационных и процессуальных основ деятельности государственного аппарата, построение и правовое описание иерархии должностей, выявление, оценка, стимулирование и ответственность соответствующих работников); нравственном.

Государственную службу можно рассматривать как форму участия граждан в осуществлении целей и функций государства; как форму реализации «связи отношений государства, общества, закона и гражданина»; как механизм формирования, реализации и совершенствования институтов государственной власти и государственного управления; как единство правовых институтов, регулирующих осуществление государственной власти и государственного управления, и социального института – сообщества, профессиональной корпорации, лиц, практически исполняющих эти функции в соответствии со своим правовым статусом; как систему государственных органов, имеющих своих служащих для выполнения государственных задач и функций; как особый вид управленческой деятельности – государственной администрации (аппаратной деятельности).

Государственная служба не однородна. В соответствии со ст. 2 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» система государственной службы включает в себя следующие виды государственной службы:

- государственная гражданская служба;

- военная служба;

- правоохранительная служба.

Государственная гражданская служба — вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации.

В свою очередь, государственная гражданская служба, в соответствии с конституционным принципом федерализма, подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу, находящуюся в ведении Российской Федерации, и государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации, правовое регулирование которой находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а ее организация — в ведении субъекта РФ.

В вопросе о том в чем все-таки заключается «гражданский» характер государственной гражданской службы, поскольку законодатель, по-видимому, руководствовался принципом исключения: все то, что не отнесено законом к военной или правоохранительной службе, т.е. не связано с осуществлением определенных функций по обеспечению обороны страны и безопасности государства или по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина, необходимо относить к государственной гражданской службе.

Организационно-правовые основы государственной гражданской службы Российской Федерации в настоящее время установлены Федеральным законом от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Предметом регулирования данного Закона являются отношения, связанные с поступлением на государственную гражданскую службу Российской Федерации, её прохождением и прекращением, определением правового статуса федерального государственного гражданского служащего и государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации.

Военная служба — вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на военных должностях в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства. К Федеральным законам, регулирующим условия прохождения военной службы, следует, прежде всего, отнести Федеральные законы от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» и от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих».

Правоохранительная служба — вид федеральной государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина.

Таким гражданам присваиваются специальные звания и классные чины.

К сожалению, до настоящего времени закон «О правоохранительной службе Российской Федерации» не принят, хотя острая необходимость действия данного закона назрела уже давно. Сегодня имеет место парадоксальная ситуация, когда правоохранительная служба определена Федеральным законом, а реально (де-юре) таковой не является. Это означает, что сотрудники правоохранительных органов пока не могут иметь статус федеральных государственных служащих.

У правоохранительных органов существуют свои ведомственные нормативные правовые акты, регламентирующие подбор, расстановку кадров, их профессиональную подготовку, прохождение службы и т.д., такие как: Федеральный закон РФ от 21 июля 1997 года №118-ФЗ «О судебных приставах»; Федеральный закон от 21 декабря 1994 года №69-ФЗ «О пожарной безопасности»; Федеральный закон от 21 июля 1997 года №114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации»; Указ Президента РФ от 19 июля 2004 года №927 «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации»; Указ Президента РФ от 19 июля 2004 года №928 «Вопросы Федеральной миграционной службы»; Указ Президента РФ от 5 июня 2003 года №613 «О правоохранительной службе в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ»; Указ Президента РФ от 28 июля 2004 года №976 «Вопросы Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков»; Указ Президента РФ от 13 октября 2004 года №1314 «Вопросы Федеральной службы исполнения наказаний»; Указ Президента РФ от 13 октября 2004 года №1316 «Вопросы Федеральной службы судебных приставов»;Указ Президента РФ от 11 мая 2006 года №473 «Вопросы Федеральной таможенной службы»; Постановление Правительства РФ от 20 июня 2005 года №385 «О федеральной противопожарной службе»; Постановление Правительства РФ от 26 июля 2006 года №459 «О Федеральной таможенной службе»; Постановление Верховного Совета РСФСР от 23 декабря 1992 года №4202-1 «Об утверждении Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации и текста присяги сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации»; Приказ МВД РФ от 14 декабря 1999 года №1038 «Об утверждении Инструкции о порядке применения Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации»; Приказ Минюста РФ от 6 июня 2005 года №76 «Об утверждении Инструкции о порядке применения Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы» и др.

В законодательстве не совсем четко закреплена система государственных правоохранительных органов.

Можно определить, что к правоохранительным органам относятся:

Министерство внутренних дел РФ;

Федеральная миграционная служба МВД РФ;

Федеральная таможенная служба РФ;

Федеральная противопожарная служба МЧС РФ;

Федеральная служба РФ по контролю за оборотом наркотиков;

Федеральная служба исполнения наказаний Минюста РФ;

Федеральная служба судебных приставов Минюста РФ;

Государственная фельдъегерская служба РФ.

Для различных видов службы в правоохранительных органах свойственны множественные элементы сходства и различия. Первые отражают их родовую принадлежность к правоохранительной деятельности и являются особым выражением ее характерной специфики. Различие же обусловлено собственными функциями того или иного правоохранительного органа и его местом в общей системе правоохраны.

Можно выделить общие и наиболее приоритетные элементы службы в правоохранительных органах:

- публично-правовой военизированный характер службы;

- введение специальных мер, обеспечивающих стабильность и преемственность службы;

- последовательный карьерный рост сотрудника в зависимости от успехов в службе, личных качеств и уровня профессионализма;

- особый правовой статус сотрудников и требования к их профессиональной подготовке, обусловленные необходимостью осуществления государственного принуждения в сфере правоохраны;

- специальный порядок назначения на должности;

- наличие в системе службы классных чинов и специальных званий, устанавливающих отношения старшинства и более жесткий характер должного подчинения в системе службы;

- введение в институт службы присяги и иных регуляторов, способствующих формализации служебного долга и его закрепления в правовых нормах;

- специальные дисциплинарные требования, которые зачастую обобщаются в уставах; распространение ряда этих требований в область неслужебных отношений, в которых недостойное поведение сотрудника может подрывать авторитет государства или конкретной правоохранительной структуры;

- установление возрастных и иных (состояние здоровья, судимость, родственные связи и др.) ограничений на занятие тех или иных должностей, особый порядок назначения сотрудников на руководящие должности;

- наличие развитых систем подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров;

- установление особых, даже по сравнению с государственной службой, ограничений, связанных с исполнением служебных полномочий;

- специальные гарантии правовой и социальной защиты сотрудников и членов их семей.

Принципы государственной службы — это идеи, лежащие в основе организации и осуществления государственной службы.

В статье 3 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» закреплены основные принципы построения и функционирования системы государственной службы:

федерализм, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (далее - государственные органы);

законность;

приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты;

равный доступ граждан к государственной службе;

единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы;

взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы;

открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих;

профессионализм и компетентность государственных служащих;

защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц.

Неотъемлемой частью осуществляемой в настоящее время в России административной реформы является продолжение реформы государственной службы, состоящее, в частности, в выделении трех ее самостоятельных видов – гражданской, военной и правоохранительной службы. Преобразования в этой сфере осуществляются на основе Концепции реформирования системы государственной службы в Российской Федерации от 15 августа 2001 года[93] и Указа Президента РФ от 10 марта 2009 года №261 «О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)»[94].

В этих руководящих документах предусматривается проведение целого спектра преобразований, целью которых является создание современной высокоэффективной государственной службы. От решения этой ключевой проблемы во многом зависят результаты экономического, политического и социально-культурного реформирования России, ее становление как истинно демократического федеративного правового государства.