Административный договор и иные юридически значимые действия как формы государственного управления

К числу специфических административно-правовых форм относится административно-правовой договор. «Возможность заключения административных договоров является одной из дискуссионных проблем современного административного права. Некоторые авторы признают их наличие, считая их разновидностью горизонтальных административно-правовых отношений, другие полагают, что административных договоров сегодня в чистом виде нет, а есть лишь договоры с отдельными элементами административных, третьи вообще отрицают их существование»[99].Несмотря на различие точек зрения на проблему административных договоров, нельзя не отметить, что процессы, связанные с модернизацией и оптимизацией государственного управления, повышают роль данной формы государственного управления.

Сущность данной формы состоит в том, что в процессе осуществления своих полномочий властный субъект административного права вступает в различные управленческие отношения с другими субъектами административного права, структурно не входящими в систему органов управления властного субъекта. Властный субъект административного права в рамках данной формы реализует имеющиеся у него властные полномочия посредством заключения административного договора.

Осуществляя свою компетенцию, государственный орган при заключении административного договора получает возможность решения своих специфических задач через имеющиеся у другой стороны договора технические и иные возможности. Это позволяет оптимизировать управленческие и финансовые процессы, избавляя орган государственного управления от постоянного содержания производства, персонала, которые необходимы для достижения целей деятельности этого органа. При этом орган государственного управления контролирует исполнение соглашения.

Не следует смешивать административный договор и договор как институт гражданского права. Различность решаемых задач при его заключении, специфичность субъектов заключения административного договора и наличие императивных начал позволяет говорить об административном договоре как самостоятельном виде договора.

Можно отметить, что правовой фундамент возможности административных договоров заложен в Конституции Российской Федерации (например, в п. 3 ст. 11 указывает на то, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется посредством федеративных и иных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий).

На уровне деятельности органов исполнительной власти административные договоры позволяют оперативно и эффективно решать стоящие перед ними задачи. На практике административный договор предполагает передачу органом государственной власти отдельных функциональных полномочий независимой организации, имеющей возможность выполнить определенные действия, работы, оказать услуги. При этом выполнение этих функций не свойственно (или не рационально) для властного субъекта административного права. В основном речь идет о материально-технических, технологических работах, осуществление которых необходимо для реализации властных полномочий субъекта административного права. Примером использования возможностей административного договора является заключение соглашения с предприятиями по организации эвакуации транспортных средств.

Таким образом, административный договор – это «управленческое соглашение не менее двух субъектов административного права, заключенное на основе норм административного права в публичных целях, опосредующее горизонтальные (координационные) управленческие отношения, правовой режим которого содержит административно-правовые элементы, выходящие за рамки частного права»[100].

Классификация административных договор отличается разнообразием. Ученые-административисты предлагают различные основания классификации. Так, предлагается следующая дифференциация[101]:

1.Договоры о компетенции.

Данные договоры позволяют разграничивать полномочия, фактически имеет место делегирование полномочий. Указанные договоры могут заключаться в рамках федеративных отношений, при делегировании полномочий федеральными органами государственной власти органам субъекта РФ. Правовой основой таких договоров являются Конституция РФ, Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ (ред. от 04.06.2010) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (принят ГД ФС РФ 22.09.1999).

2.Договоры о сотрудничестве.

Данный вид договоров предполагает паритетность, может заключаться между государственными органами в целях координации действий, повышения эффективности решения стоящих задач.

3. Договоры о поступлении граждан на государственную службу.

Указанные договоры устанавливают правовые отношения, права и обязанности сторон. Эти права и обязанности базируются в том числе на нормах административного права, регламентирующих прохождение службы.

Имеются и иные подходы, в частности, выделяющие следующие виды:

1. Договоры о передаче полномочий.

2. Договоры между органами исполнительной власти о взаимодействии и сотрудничестве при выполнении управленческих функций.

3.Договоры между государственными исполнительными органами и негосударственными структурами в сфере управления государственной собственностью или заключаемые в связи с обеспечением государственных нужд.

4. Договоры исполнительных органов с негосударственными субъектами-физическими лицами по поводу реализации их субъективных прав[102].

Предложенная классификация качественно не отличается от предыдущей. Фактически только третий вид договоров имеет собственную специфику. Данный вид договоров заключается для решения конкретных задач государственного управления в обозначенной сфере деятельности - управление государственной собственностью (обеспечение государственных нужд).

Юридическая основа таких договоров предусмотрена федеральным законодательством. В частности, Федеральный закон от 13.12.1994 N 60-ФЗ (ред. от 24.07.2007) "О поставках продукции для федеральных государственных нужд" (принят ГД ФС РФ 10.11.1994), Федеральный закон от 02.12.1994 N 53-ФЗ (ред. от 02.02.2006) "О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд" (принят ГД ФС РФ 26.10.1994),Постановление Правительства РФ от 05.06.2007 N 350 (ред. от 28.05.2008) "Об организации мероприятий по закупке и поставке нефти и нефтепродуктов через товарные биржи" и др.

Перейдем к рассмотрению другой специфической категории: «иные юридически значимые действия как формы государственного управления». В процессе государственного управления возникают различные правоотношения, которые обладают рядом признаков, позволяющим говорить о самостоятельности этих форм управления.

В целом данную группу юридически значимых действий можно свести к трем разновидностям:

1. Предоставление управляющей стороной административно-правовых отношений разрешений на совершение каких-либо действий управляемой стороне.

2. Государственная регистрация.

3. Действия, удостоверяющие в установленной форме факты, имеющие юридическое значение[103] .

В первую группу входят управомочивающие действия субъекта управления. Это может быть, например, издание акта о передаче полномочий должностному лицу, расширении компетенции государственного органа.

Вторая группа действий предполагает возникновение юридических последствий с момента государственной регистрации конкретного объекта. Например, государственное управление в сфере экономики предполагает издание ряда актов, направленных на регулирование предпринимательской деятельности. Само же регулирование отношений возможно лишь после соответствующей регистрации предприятия.

Третья группа включает в себя действия, удостоверяющие факты, имеющие юридическое значение. Например, выдача документов, удостоверяющих личность (паспорт, служебное удостоверение) либо подтверждающих наличие конкретного права (водительское удостоверение, документы о допуске к определенным видам работ). Важно отметить, что действия органа управления по удостоверению факта могут быть осуществлены только при наличии оснований, обусловленных соблюдением ряда требований: достижение возраста, сдача квалификационных экзаменов и т.п.. Иными словами, действия, удостоверяющие факты, имеющие юридическое значение, не сами создают эти факты, а лишь их подтверждают. Тем не менее, необходимость удостоверения («де юре») этих фактов («де факто») обусловлена тем, что такое удостоверение является условием для реализации прав и обязанностей в правоотношениях, в которые вступает обладатель этих прав и обязанностей.

Подытоживая данный раздел, следует отметить, что формы государственного управления постоянно развиваются. Изменение экономических, административных, правовых условий, в которых осуществляется государственное управление, с необходимостью влечет возникновение новых форм государственного управления.