Виды административно-правового статуса граждан

В административном праве выделяется три вида административно-правового статуса граждан: общий для всех административно-правовой статус гражданина, специальный статус определенных групп граждан и индивидуальный статус конкретных лиц.

Содержание общего административно-правового статуса гражданина определяется,прежде всего, общими для всех граждан субъективными правами и обязанностями. На содержание общего административно-правового статуса не влияют многочисленные и разнообразные права и обязанности, которые постоянно возникают и прекращаются у субъектов в зависимости от выполнения ими тех или иных профессиональных функций, общественного положения, характера правоотношений, в которые они вступают, других обстоятельств. Основные права и обязанности граждан, определяющие его общий административно-правовой статус, содержатся в главе 2 Конституции РФ, но, кроме того, они могут содержаться и в некоторых Законах РФ. К числу прав этой группы относятся права: на участие в государственном управлении; личные и имущественные права и свободы; на получение содействия аппарата управления в реализации прав и законных интересов и др. Общими являются обязанности: соблюдать законность; оказывать содействие аппарату управления (в установленных законодательством случаях) и т. д.

Специальный административно-правовой статус граждан характерен для определенных групп граждан и закрепляет особенность их правового положения в сфере государственного управления. Д.Н. Бахрах выделяет четыре основных признака, по которым классифицируются все группы граждан, имеющих специальный административно-правовой статус: 1) члены административных коллективов; 2) субъекты административной опеки; 3) жители территорий с особым административно-правовым режимом; 4) субъекты разрешительной системы^[82]. При переиздании учебника позже Д.Н. Бахрах к этим четырем основаниям возникновения специального административно-правового статуса граждан прибавил еще два:государственные служащие и лица, совершившие правонарушения (прежде всего лица, совершившие умышленные преступления)[83].

Под административным коллективом Д.Н. Бахрах предлагает понимать личный состав организации, в которой отношения ее членов с администрацией (организацией), их личные права и обязанности регулируются административным правом. Однако в рассматриваемом нами смысле под административным коллективом представляется более правильным понимать любой организованный коллектив людей, чья внутренняя организационная структура в той или иной форме признана государством. Это обусловлено тем, что хотя внутриорганизационные отношения негосударственных коллективных субъектов права и не регулируются нормами административного права, но личный состав таких коллективов по признаку членства в этом коллективе также может иметь особенности в своем правовом положении, в том числе и в сфере государственного управления. Именно поэтому под членами административного коллектива нами понимаются граждане, состоящие в устойчивых правовых отношениях с каким-либо коллектив людей, чья внутренняя организационная структура в той или иной форме признана государством (учебным заведением, государственным органом, местом отбывания наказания в виде лишения свободы и т. д.). Специальное правовое положение этих граждан и обусловливается необходимостью иметь дополнительные права и обязанности, связанные с членством в данном административном коллективе. Возникают такие специальные права и обязанности у граждан с момента принятия их в члены административного коллектива и прекращаются с момента прекращения этого членства. В зависимости от вида административного коллектива у его членов превалирует наличие в большем объеме либо специальных прав,либо специальных обязанностей.

Под субъектами административной опеки понимаются лица, нуждающиеся в защите государства в связи с некоторыми демографическими неблагоприятными факторами, техническими и экологическими катастрофами и т. д. Не следует путать административную опеку с социальной (например, выплата пенсий). Вместе с тем надо отметить слабую теоретическую разработку в административном праве содержания термина «административная опека» и ее отличия от опеки социальной. Исследования ученых-административистов в этой области внесли бы сегодня большой вклад в науку.

Субъекты административной опеки имеют специальное правовое положение в обществе ввиду того, что государство признало необходимость их дополнительной защиты, а, следовательно, их особенность заключается в преобладании у такой группы граждан специальных прав над их специальными обязанностями.

Жители территорий с особым административно-правовым режимом имеют специальный административно-правовой статус по территориальному признаку. Этот специальный статус определяется особенностями правового положения той или иной территории (зоны). Особый административно-правовой режим могут иметь следующие территории: приграничные зоны; закрытые города; заповедники, заказники; территории, на которых введено чрезвычайное положение; карантинные территории; зоны свободного экономического предпринимательства и т. д.

В названии этой категории граждан, имеющих специальный административно-правовой статус, имеется термин «жители». По нашему мнению, даже оговорка о постоянных и временных жителях территории не охватывает всех носителей комплекса специальных прав и свобод по данному признаку. Более правильным было бы распространить этот признак не только на жителей, но и на лиц, находящихся на территориях с особым административно-правовым режимом, так как на них также распространяются специальные права и обязанности, необходимые для поддержания особого правового режима этой территории.

Как правило, особый правовой режим этих территорий заключается в ужесточении правового режима (за исключением свободных экономических зон) и соответственно специальные обязанности у лиц, находящихся на территориях с особым административно-правовым режимом, имеют преобладающий характер по отношению к их специальным правам.

Для понимания специального административно-правового статуса субъектов разрешительной системы необходимо определиться с понятием «разрешительная система». Под разрешительной системой обычно понимается форма административной деятельности милиции как способ охраны общественного порядка и безопасности. Но это понимание в «узком» смысле слова. Под разрешительной системой в нашем случае следует понимать совокупность правил и саму деятельность, осуществляемую в определенном порядке, предполагающем получение разрешений на ее осуществление. Носителями комплекса специальных прав и свобод по данному признаку будут являться граждане, уже получившие такие разрешения (на управление транспортным средством, ношение и хранение огнестрельного оружия и т. д.) Рассматриваемый вид статуса призван обеспечить гражданам нормальную реализацию своих прав и обеспечить при этом должную общественную безопасность путем исполнения ими специальных обязанностей.

Очевидно, что каждая из этих четырех родовых общностей состоит из множества видовых категорий граждан, обладающих комплексом специальных прав и обязанностей, предоставленных им нормами административного права. Преобладающим здесь будут специальные права, которыми они наделяются государством в рамках его «разрешительной» деятельности.

Что же касается государственных служащих, то следует отметить, что быть государственным служащим вне рамок какого-либо административного коллектива невозможно (а, следовательно, все они имеют специальный административно-правовой статус по признаку членства в административном коллективе). Лица же, совершившие правонарушения несут ответственность каждый индивидуально, исходя из правового принципа индивидуализации наказания, а следовательно, изменения их административно-правового статуса происходит по другому признаку.

Наряду с общим и специальным административно-правовым статусом каждый гражданин обладает и статусом индивидуальным. Поскольку индивидуальные права и обязанности в содержание правового статуса не входят, можно сделать вывод о том, что индивидуальный административно-правовой статус определяется комплексом общих прав и обязанностей и тех специальных прав и обязанностей, носителем которых является конкретный человек.