Глава 29. Государственное управление в сфере экономики

§ 1. Понятие, содержание и правовые основы управления хозяйством. Административно-правовое регулирование предпринимательской деятельности

В экономическом смысле хозяйство – это совокупность всех средств производства, используемых людьми в целях обеспечения своих потребностей. В сфере административно-правового регулирования, применительно к рассматриваемому явлению, необходимо раскрыть механизм организации и деятельности государственных органов исполнительной власти, наделенных полномочиями, как в сфере материального производства, так и в непроизводственной сфере.

«Структура национального хозяйства – это сложившиеся пропорции отдельных отраслей, территорий, производств, комплексов с соответствующим уровнем хозяйственных связей между ними и элементами экономики страны. При этом хозяйство как экономическая категория, представляющая собой совокупность предприятий и связанных с ними хозяйственных учреждений, отношения между которыми определяются как хозяйственные, в новых условиях развития государства и общества определяет соответствующие организационно-правовые основы его управления»[472].

К отраслям хозяйства относят: промышленность, строительство, агропромышленный комплекс (сельское хозяйство), природопользование и охрану окружающей среды, транспорт и связь, торговлю, жилищно-коммунальное хозяйство.

Современное состояние хозяйственной сферы основано на равенстве всех форм собственности и свободе экономической деятельности[473]. Но, такая свобода имеет не абсолютный характер, и не освобождает отрасли хозяйства от государственного регулирования.

Государственное регулирование хозяйственной деятельности выражается в принятии правовых актов (нормативных и индивидуальных), охранительном и регулятивном правоприменении (привлечении к ответственности, регистрации, лицензировании, стандартизации, аккредитации, метрологии, сертификации, квотировании, контроле, надзоре и т.п.).

Следует помнить, что именно хозяйственная деятельность является одной из самых сложных сфер правового регулирования, что обусловлено как и ее значимостью для государства и общества, так и разнообразием ее форм и субъектов.

В основном законодательство, регламентирующие данную сферу, лежит в плоскости регулирования гражданского права, но учитывая взаимосвязь и взаимообусловленность отраслей российской правовой системы, оно, конечно же, не свободно и от административно-правового регулирования.

Нормативную основу административно-правового регулирования хозяйственной деятельности составляют преимущественно законодательные акты, однако нельзя не учитывать и многочисленные подзаконные источники, устанавливающие различные правила (налогового, бюджетного учета, лицензирования, торговли, оказания услуг, сертификации и т.п.), кроме того, организация деятельности исполнительных органов государственной власти в этой сфере регламентируется, также, подзаконными нормативными правовыми актами.

С определенной условностью, к основным законодательными источниками административно-правого регулирования хозяйственной деятельности, не считая общеизвестных кодексов, относятся:

Закон РФ от 07 февраля 1992 г. № 2300-1 «О защите прав потребителей»;

Федеральный закон от 22 ноября 1995 г. № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции»;

Федеральный закон от 08 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»;

Федеральный закон от 08 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»;

Федеральный закон от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»;

Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании»;

Федеральный закон от 13 марта 2006 г. № 38-ФЗ «О рекламе»;

Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»;

и многие другие.

Ведущая роль в сфере хозяйственной деятельности отведена высшему органу исполнительной власти – Правительству РФ, оно в частности:

осуществляет регулирование экономических процессов;

обеспечивает единство экономического пространства и свободу экономической деятельности, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств;

прогнозирует социально-экономическое развитие, разрабатывает и осуществляет программы развития приоритетных отраслей экономики;

вырабатывает государственную структурную и инвестиционную политику и принимает меры по ее реализации;

осуществляет управление федеральной собственностью;

разрабатывает и реализует государственную политику в сфере международного экономического, финансового, инвестиционного сотрудничества;

осуществляет общее руководство таможенным делом;

принимает меры по защите интересов отечественных производителей товаров, исполнителей работ и услуг;

формирует мобилизационный план экономики Российской Федерации, обеспечивает функционирование оборонного производства;

обеспечивает проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики;

разрабатывает и реализует налоговую политику;

разрабатывает и осуществляет меры по проведению единой политики цен и др.[474]

В этой же сфере значительными управленческими полномочиями наделены и отраслевые федеральные государственные органы исполнительной власти, о которых пойдет речь в последующих параграфах данной главы.

Учитывая, что многие вопросы хозяйственной деятельности отнесены к совместному ведению РФ и субъектов РФ[475], а также входят в предметы ведения местного самоуправления[476], необходимо понимать, что в хозяйственной сфере определенными полномочиями наделены органы государственной власти РФ и органы местного самоуправления.

Помимо государственных и муниципальных органов и организаций в этой же сфере действует большое число субъектов, находящихся в иных формах собственности. В отличие от государства и его органов, они заняты не регулированием и управлением, а непосредственно производством материальных и духовных благ. Данные предприятия, учреждения, организации, не относящиеся к органам власти, можно именовать, как «субъекты хозяйственной деятельности», «хозяйствующие субъекты», «хозяйственные организации».

Предприятием как объектом прав признается имущественный комплекс, используемый для осуществления предпринимательской деятельности. Предприятие в целом как имущественный комплекс признается недвижимостью[477].

Учреждением признается некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера[478].

Организация (organization): группа работников и необходимых средств с распределением ответственности, полномочий и взаимоотношений. (Пример – Компания, корпорация, фирма, предприятие, учреждение, благотворительная организация, предприятие розничной торговли, ассоциация, а также их подразделения или комбинация из них)[479].

Как и любое другое имущество, хозяйствующие субъекты могут находится в частной, государственной, муниципальной и иной форме собственности. Деятельность хозяйствующих субъектов, особенно находящихся в частной собственности, в основном является коммерческой, т.е. направлена на получение прибыли, и осуществляется в соответствии с нормами гражданского законодательства. Помимо частных предприятий в этой сфере действуют и государственные и муниципальные унитарные предприятия.

Унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на имущество, закрепленное за ней собственником. В форме унитарных предприятий могут быть созданы только государственные и муниципальные предприятия. Имущество унитарного предприятия принадлежит на праве собственности РФ, субъекту РФ или муниципальному образованию.[480]

В гражданском праве существуют различные классификации хозяйствующих субъектов (по виду собственности, организационно-правовой форме и др.). Определенный интерес для административного права представляет классификация по отрасли деятельности, так выделяют хозяйственные организации, действующие в: промышленности, строительстве, сельском хозяйстве, на транспорте, сфере связи, торговли и жилищно-коммунального обслуживания.

Удовлетворяя потребности других хозяйствующих субъектов и населения, путем производства продукции, оказания услуг, хозяйственные организации получают прибыль, развиваясь, таким образом, не только сами, но и развивая экономику страны. Процессы, происходящие в этой сфере не должны быть бесконтрольны, поэтому государство, путем принятия нормативных правовых актов о контроле хозяйственной деятельности, пытается установить четкие «правила игры» на хозяйственном поле, понятные и прозрачные для всех, что является одной из гарантий предпринимательской деятельности.

Одним из таких шагов стало отмена с января 2009 г. пункта 25 статьи 11 Закона РФ «О милиции»[481], который позволял сотрудникам милиции проводить внепроцессуальные проверки субъектов предпринимательской деятельности. Другим заметным шагом в этом направлении стало вступление в силу новой редакции Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»[482], который вводит уведомительный порядок осуществления ряда видов хозяйственной деятельности и существенно защищает права хозяйствующих субъектов при проведении государственного контроля. Согласно этому закону, государственный контроль (надзор) – деятельность уполномоченных органов государственной власти (федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ), направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями обязательных требовани, посредством организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, принятия предусмотренных законодательством мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями[483]. Плановые контрольные мероприятия по большинству видов хозяйственно деятельности должны проводится не чаще чем раз в три года на основе ежегодных планов, составляемых контролирующими органами, согласованных с органами прокуратуры[484].

Помимо плановых, закон предусматривает и возможность проведения внеплановых проверок, которые также согласовываются с органами прокуратуры и могут проводится лишь при наличии следующих оснований:

1) истечение срока исполнения ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований;

2) поступление обращений и заявлений о следующих фактах:

а) возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры), безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

б) причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры), безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

в) нарушение прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых нарушены)[485].

По результатам проверки (плановой, внеплановой) составляется акт по типовой форме[486].

К акту проверки прилагаются протоколы отбора образцов продукции, проб обследования объектов окружающей среды и объектов производственной среды, протоколы или заключения проведенных исследований, испытаний и экспертиз, объяснения работников юридического лица, работников индивидуального предпринимателя, на которых возлагается ответственность за нарушение обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, предписания об устранении выявленных нарушений и иные связанные с результатами проверки документы или их копии.

Акт проверки оформляется непосредственно после ее завершения в двух экземплярах, один из которых с копиями приложений вручается руководителю, иному должностному лицу или уполномоченному представителю юридического лица, индивидуальному предпринимателю, его уполномоченному представителю под расписку об ознакомлении либо об отказе в ознакомлении с актом проверки. В случае отсутствия руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя, а также в случае отказа проверяемого лица дать расписку об ознакомлении либо об отказе в ознакомлении с актом проверки акт направляется заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении, которое приобщается к экземпляру акта проверки, хранящемуся в деле органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля.

Кроме высших исполнительных органов государственной власти и контролирующих органов, существенными полномочиями в сфере управления хозяйственной деятельностью наделены еще и специально созданные федеральные министерства с подведомственными им федеральными службами и агентствами, а также несколько самостоятельных федеральных служб и агентств, руководство которыми осуществляется непосредственно Правительством РФ. При этом, необходимо отметить, что в той или иной степени, хозяйственную деятельность осуществляет каждый государственный, муниципальный орган власти. Все они финансируются из бюджета, нуждаются в поставках оборудования, оргтехники, ремонте занимаемых помещений, строительстве новых объектов, тепло-, водо-, газо- снабжении, водоотведении и т.п. Для этих функций в структуре каждого органа создаются специальные подразделения, которые присутствуют как на уровне центрального аппарата, так и в территориальных органах (напр., Департамент тыла МВД России, хозяйственные управления МВД, ГУВД, УВД по субъектам федерации и т.п.). Но, есть государственные органы, которые не только обеспечивают собственную хозяйственную деятельность, но и обладают весьма широким спектром управленческих, регулирующих полномочий в этой сфере.

Ведущими федеральными министерствами, занятыми в хозяйственной сфере являются:

Министерство финансов РФ;

Министерство экономического развития РФ;

Министерство регионального развития РФ;

Министерство промышленности и торговли РФ;

Министерство связи и массовых коммуникаций РФ;

Министерство сельского хозяйства РФ;

Министерство транспорта РФ;

Министерство энергетики РФ.

Из числа подведомственных напрямую Правительству РФ федеральных служб и агентств, в сфере регулирования хозяйственной деятельности заняты, прежде всего:

Федеральная антимонопольная служба;

Федеральная таможенная служба;

Федеральная служба по тарифам;

Федеральная служба по финансовому мониторингу;

Федеральная служба по финансовым рынкам;

Федеральная служба по регулированию алкогольного рынка.

В настоящем параграфе остановимся подробнее на Министерстве экономического развития РФ (Минэкономразвития России), пожалуй, ни одно другое министерство не можетпохвастаться таким разнообразием полномочий, как это.

Минэкономразвития России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере анализа и прогнозирования социально-экономического развития, развития предпринимательской деятельности, в том числе среднего и малого бизнеса, внешнеэкономической деятельности (за исключением внешней торговли), имущественных отношений, несостоятельности (банкротства) и финансового оздоровления, оценочной деятельности, земельных отношений (за исключением земель сельскохозяйственного назначения), государственного кадастра недвижимости, осуществления государственного кадастрового учета и кадастровой деятельности, государственной кадастровой оценки земель, государственного мониторинга земель (за исключением земель сельскохозяйственного назначения), государственной регистрации прав на недвижимое имущество, геодезии и картографии, государственной статистической деятельности, инвестиционной деятельности и государственных инвестиций, формирования межгосударственных и федеральных целевых программ (долгосрочных целевых программ), ведомственных целевых программ, разработки и реализации программ социально-экономического развития, создания и функционирования особых экономических зон на территории РФ, управления государственным материальным резервом, размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.

Кроме того, Минэкономразвития России является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим регулирование оценочной деятельности; регулирующим органом в случаях, предусмотренных Федеральным законом «О несостоятельности (банкротстве)»; федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере обеспечения энергетической эффективности при размещении заказов для государственных или муниципальных нужд, обеспечения энергосбережения и повышения энергетической эффективности бюджетными учреждениями, организациями, осуществляющими регулируемые виды деятельности, повышения энергетической эффективности экономики; уполномоченным органом государственной власти, осуществляющим взаимодействие с Комитетом по вопросам регулирования внешней торговли, образованным в соответствии с Правилами процедуры Комиссии таможенного союза, утвержденными Решением Межгосударственного Совета Евразийского экономического сообщества[487].

Минэкономразвития России действует на основании положения о нем, утвержденного Постановлением Правительства РФ[488].

Минэкономразвития России осуществляет следующие полномочия:

вносит в Правительство Российской Федерации проекты федеральных законов, нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ и другие документы, по которым требуется решение Правительства РФ, по вопросам, относящимся к установленной сфере ведения министерства и к сферам ведения подведомственных ему федеральных служб и федеральных агентств, а также проект плана работы и прогнозные показатели деятельности министерства.

Принимает нормативные правовые акты, устанавливающие:

перечень и порядок определения показателей экономической эффективности деятельности федеральных государственных унитарных предприятий и открытых акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности;

федеральные стандарты оценки, порядок ведения реестра членов саморегулируемой организации оценщиков и состав включаемых в него сведений, порядок размещения в информационных системах общего пользования информации, содержащейся в указанном реестре, порядок ее представления заинтересованным лицам, включая форму выписки из указанного реестра, методические указания по государственной кадастровой оценке земель;

порядок выбора уполномоченным органом саморегулируемой организации арбитражных управляющих при направлении в арбитражный суд заявления о признании должника банкротом;

критерии, которым должны соответствовать банк или иная кредитная организация, выдающие заключения на бизнес-планы, прилагаемые к заявке на заключение соглашения об осуществлении (ведении) промышленно-производственной или туристско-рекреационной деятельности в особых экономических зонах, деятельности в портовых особых экономических зонах;

порядок ведения государственного кадастра недвижимости, кадастрового деления территории РФ и присвоения объектам недвижимости кадастровых номеров, осуществления государственного кадастрового учета, формы необходимых документов и требования к их оформлению;

порядок ведения государственного реестра саморегулируемых организаций;

порядок ведения реестров субъектов малого и среднего предпринимательства - получателей поддержки, требования к технологическим, программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам обеспечения пользования указанными реестрами;

порядок уведомления лицензиатом лицензирующих органов субъектов РФ о намерении осуществлять лицензируемый вид деятельности на их территориях в случае предоставления лицензии на территориях других субъектов РФ;

типовая форма распоряжения или приказа органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о проведении проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя;

типовая форма заявления о согласовании органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля с органом прокуратуры проведения внеплановой выездной проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя, относящихся к субъектам малого или среднего предпринимательства;

типовая форма акта проверки органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля юридического лица, индивидуального предпринимателя;

типовая форма журнала учета проверок юридического лица, индивидуального предпринимателя, проводимых органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля;

порядок ведения реестра арбитражных управляющих, являющихся членами саморегулируемой организации, в том числе форму выписки из данного реестра, и порядок обеспечения свободного доступа к таким сведениям заинтересованных в их получении лиц;

порядок ведения единого государственного реестра саморегулируемых организаций арбитражных управляющих и перечень включаемых в него сведений, а также форму выписки из указанного реестра;

правила проведения и сдачи теоретического экзамена по программе подготовки арбитражных управляющих и т.д.

Минэкономразвития России осуществляет координацию и контроль деятельности подведомственных ему Федеральной службы государственной статистики, Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии, Федерального агентства по государственным резервам, Федерального агентства по управлению государственным имуществом.

Минэкономразвития России возглавляет министр, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Президентом РФ по представлению Председателя Правительства РФ.

Министр несет персональную ответственность за выполнение возложенных на министерство полномочий и реализацию государственной политики в установленной сфере деятельности. Министр имеет заместителей, назначаемых на должность и освобождаемых от должности Правительством РФ.

Структурными подразделениями центрального аппарата министерства являются департаменты по основным направлениям деятельности. В состав департаментов включаются отделы.

Торговые представительства Минэкономразвития России в иностранных государствах и специалисты министерства в постоянных представительствах РФ при международных организациях составляют загранаппарат министерства.