Государственное управление здравоохранением

Социально-культурная сфера государственного управления целиком совпадает с соответствующей сферой жизни личности, при этом задачами управления являются, прежде всего, заботы о физической жизни человека (здравоохранение, физическая культура и спорт, социальное обеспечение), а также, в не меньшей степени, и о его духовной жизни (образование, наука, культура). В соответствии с указанными задачами и построен материал настоящей главы.

Здравоохранение имеет целью сохранение и укрепление здоровья людей посредством лечебной,профилактической и иных видов деятельности медицинскихучреждений, которые в совокупности и составляют отрасль в материальном значении этого термина. Физическая культура, спорт, туризм, наряду со здравоохранением, направлены на всестороннее развитие человека, утверждение здорового образажизни. Как отрасль, здравоохранение имеет всеохватывающий масштаб, подобно другие отраслям социальной сферы. В основу размещения учреждений здравоохранения положен территориальный принцип в целяхудобства для населения. Он дополнен отраслевым принципом - ряд ведомств имеют свои медицинскиекомплексы – системы Министерства обороны, МВД, ФСБ, некоторыетранспортные отрасли. Наряду с лечебной и профилактической работой система здравоохранения осуществляет государственный санитарно-эпидемиологическийнадзор в масштабе страны, а также дает разрешения на использование лечебных препаратов[499].

Здравоохранение представляет собой непроизводственную отрасль, поэтому основа его финансирования – федеральный бюджет, бюджеты субъектов Российской Федерации и муниципальные, хотя самофинансирование посредством оказания платных медицинских услуг населению государственными и муниципальными медицинскими учреждениями по специальному разрешению соответствующего органа управления здравоохранениемтакже имеет определенное значение. С позиции конституционного разграничения полномочий – это отрасль совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72 ч. 1 пп. «е» и «ж» - общие вопросы физической культуры и спорта, координация вопросов здравоохранения).

Здравоохранение как объект государственного управления и, следовательно, административно-правового регулирования, представляет собой комплексную отрасль сохватом таких изначально самостоятельных первичных отраслей, как труд, защита прав потребителей, социальное обеспечение (развитие): есть общее законодательство о здравоохранении, законодательные акты по его направлениям (отдельным задачам) –Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. № 5487-1 (в ред. от 27 декабря 2009 г.)[500], Закон РФ от 2 июля 1992 г. № 3185-1 (в ред. от 22 августа 2004 г.) «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании»[501], федеральные законы от 30 марта 1995 г. № 38-ФЗ (в ред. от 23 июля 2008 г.) «О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)»[502], от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ (в ред. от 22 декабря 2008 г.) «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»[503] и, наконец, нормативные правовые акты, регулирующие отношения в сфере труда, защиты прав потребителей, социального обеспечения.

К государственной системе здравоохранения относятся федеральные органы исполнительной власти в области здравоохранения, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области здравоохранения, Российская академия медицинских наук, которые в пределах своей компетенции планируют и осуществляют меры по охране здоровья граждан. В государственную систему здравоохранения входят также находящиеся в государственной собственности и подчиненные федеральным органам исполнительной власти или органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области здравоохранения лечебно-профилактические и научно-исследовательские учреждения, образовательные учреждения, фармацевтические предприятия и организации, аптечные учреждения, санитарно-профилактические учреждения, территориальные органы, созданные в установленном порядке для осуществления санитарно-эпидемиологического надзора, учреждения судебно-медицинской экспертизы, службы материально-технического обеспечения, предприятия по производству медицинских препаратов и медицинской техники и иные предприятия, учреждения и организации.

Кмуниципальной системе здравоохранения относятся органы местного самоуправления, уполномоченные на осуществление управления в сфере здравоохранения, а также находящиеся в муниципальной собственности медицинские, фармацевтические и аптечные организации, которые являются юридическими лицами.

Вчастную систему здравоохранениявходят также лечебно-профилактические и аптечные учреждения, имущество которых находится в частной собственности, а также лица, занимающиеся частной медицинской практикой и частной фармацевтической деятельностью.

Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации (Минздравсоцразвития России)[504] является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения, социального развития, труда и защиты прав потребителей, включая вопросы организации медицинской профилактики, в том числе инфекционных заболеваний и СПИДа, медицинской помощи и медицинской реабилитации, фармацевтической деятельности, качества, эффективности и безопасности лекарственных средств, санитарно-эпидемиологического благополучия, уровня жизни и доходов населения, демографической политики, медико-санитарного обеспечения работников отдельных отраслей экономики с особо опасными условиями труда, медико-биологической оценки воздействия на организм человека особо опасных факторов физической и химической природы, курортного дела, оплаты труда, пенсионного обеспечения, в том числе негосударственного пенсионного обеспечения, социального страхования, включая уплату страховых взносов, условий и охраны труда, социального партнерства и трудовых отношений, занятости населения и безработицы, трудовой миграции, альтернативной гражданской службы, государственной гражданской службы (за исключением вопросов оплаты труда), социальной защиты населения, в том числе социальной защиты семьи, женщин и детей, опеки и попечительства в отношении совершеннолетних недееспособных или не полностью дееспособных граждан, а также по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере здравоохранения и социального развития, включая оказание медицинской помощи (в том числе высокотехнологичной, включая трансплантацию органов и тканей человека), разработку и реализацию современных медицинских технологий, новых методов диагностики и организации оказания медицинской помощи, предоставление услуг в области курортного дела, организацию судебно-медицинских и судебно-психиатрических экспертиз, социальное обслуживание населения, оказание протезно-ортопедической помощи, реабилитацию инвалидов, проведение медико-социальной экспертизы, профессиональную подготовку, переподготовку, повышение квалификации медицинских, фармацевтических и санитарно-эпидемиологических работников, работников сферы социального развития и курортного дела, а также отдельных категорий работников в области охраны труда.

В целях осуществления указанных функций Минздравсоцразвития России осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития, Федеральной службы по труду и занятости, Федерального медико-биологического агентства, а также координацию деятельности Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования Российской Федерации, Федерального фонда обязательного медицинского страхования.

Самостоятельным направлением деятельности государственной системы здравоохранения является осуществление санитарно-эпидемиологического надзора.

Государственный санитарно-эпидемиологический надзор включает в себя:

- контроль за выполнением санитарного законодательства, санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий, предписаний и постановлений должностных лиц, осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический надзор;

- санитарно-карантинный контроль в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации;

- меры пресечения нарушений санитарного законодательства, выдачу предписаний и вынесение постановлений о фактах нарушения санитарного законодательства, а также привлечение к ответственности лиц, их совершивших;

- контроль за санитарно-эпидемиологической обстановкой;

- проведение санитарно-эпидемиологических расследований, направленных на установление причин и выявление условий возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений);

- разработку предложений о проведении санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий;

- статистическое наблюдение в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения на федеральном уровне, государственный учет инфекционных заболеваний, профессиональных заболеваний, массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) в связи с вредным воздействием факторов среды обитания в целях формирования государственных информационных ресурсов.

Государственный санитарно-эпидемиологический надзор осуществляют органы и учреждения, представляющие собой единую федеральную централизованную систему.

Структура органов, осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический надзор, их задачи, функции, порядок осуществления деятельности и назначения руководителей устанавливаются положением, утвержденным Правительством Российской Федерации[505].

Организацию государственного санитарно-эпидемиологического надзора в Российской Федерации осуществляют:

руководитель Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека - главный государственный санитарный врач Российской Федерации, а также:

руководители территориальных органов Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека - главные государственные санитарные врачи по субъектам Российской Федерации;

главные государственные санитарные врачи по городам, районам и на транспорте;

главный государственный санитарный врач Министерства внутренних дел Российской Федерации;

главный государственный санитарный врач Министерства обороны Российской Федерации;

главный государственный санитарный врач Федеральной службы исполнения наказаний;

главный государственный санитарный врач Главного управления специальных программ Президента Российской Федерации;

главный государственный санитарный врач по объектам Управления делами Президента Российской Федерации;

главный государственный санитарный врач Федеральной службы безопасности Российской Федерации;

главный государственный санитарный врач Федеральной службы охраны Российской Федерации;

главный государственный санитарный врач Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков;

главный государственный санитарный врач Федерального медико-биологического агентства.

Главный государственный санитарный врач Российской Федерации координирует деятельность всех указанных главных государственных санитарных врачей.

Издаваемые главным государственным санитарным врачом Российской Федерации правовые акты по вопросам, относящимся к его компетенции, являются обязательными для исполнения всеми структурными подразделениями и федеральными государственными учреждениями, входящими в единую федеральную централизованную систему государственного санитарно-эпидемиологического надзора.

Рассмотрим систему органов управления здравоохранением в субъекте Российской Федерации на примере Омской области. Возглавляет указанную систему Министерство здравоохранения Омской области, взаимодействующее с Департаментом здравоохранения администрации г. Омска. В структуре последнего образованы и действуют отделы здравоохранения по административным округам г. Омска. В сельских районах области сохранились центральные районные больницы, функционирующие во главе с их администрациями.

Основным звеном здравоохранения являются лечебно-профилактические учреждения: больницы, госпитали, поликлиники, санатории, профилактории и т.д. Управление лечебно-профилактическим учреждением осуществляет главный врач –административный руководитель, издающий приказы и распоряжения. Он отвечает за административно-хозяйственный блок вопросов, ремонт, строительство; рассматривает жалобы. Заместитель главного врача по лечебной части (или начмед- начальник медицинской части) помимо организации лечебной помощи отвечает за обеспечение лечебно-профилактического учреждения медикаментами и питанием. Непосредственно лечебная помощь оказывается в структурных подразделениях – отделениях лечебно-профилактических учреждений во главе с заведующими.

К основным методам государственного управления, используемым на уровне субъектов Российской Федерации, относятся лицензирование, осуществляемое лицензионной комиссией, аттестация (как лечебно-профилактическое учреждения, так и персонал аттестуются один раз в пять лет), сертификация (медицинскому персоналу выдаются сертификаты – по медицинским специальностям, удостоверения – по категориям), аккредитация лечебно-профилактических учреждений при органах управления здравоохранением субъектов Российской Федерации.

Права граждан в области охраны здоровья подробно прописаны в Основах законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан. Обучающимся в образовательных учреждениях системы МВД России следует обратить внимание на нормы закона, непосредственно обращенные к сотрудникам органов внутренних дел. Прежде всего это относится к обязанности оказания первой помощи (ст. 19.1.). Первая помощь оказывается гражданам Российской Федерации и иным лицам, находящимся на ее территории, до оказания медицинской помощи при несчастных случаях, травмах, отравлениях и других состояниях и заболеваниях, угрожающих их жизни и здоровью, лицами, обязанными ее оказывать по закону или по специальному правилу и имеющими соответствующую подготовку (сотрудниками органов внутренних дел, сотрудниками, военнослужащими и работниками Государственной противопожарной службы, спасателями аварийно-спасательных формирований и аварийно-спасательных служб, водителями транспортных средств и другими лицами).

Примерные программы учебного курса, предмета, дисциплины по оказанию первой помощи, а также перечень мероприятий по оказанию первой помощи разрабатываются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим нормативно-правовое регулирование в сфере здравоохранения.

Неоказание либо неквалифицированное оказание такой помощи влечет установленную законом ответственность и, кроме того, негативным образом сказывается на взаимоотношениях общества и полиции.

В Основах законодательства об охране здоровья граждан закреплены права лиц, задержанных, отбывающих наказание в виде ограничения свободы, ареста, заключенных под стражу, отбывающих наказание в местах лишения свободы либо административный арест, на получение медицинской помощи (ст. 29). Указанные лица имеют право на получение медицинской помощи в необходимых случаях в учреждениях государственной или муниципальной системы здравоохранения за счет средств соответствующих бюджетов. В местах лишения свободы, где предусматривается совместное содержание матерей и детей в возрасте до одного года, создаются детские ясли с квалифицированным персоналом. Испытание новых методов диагностики, профилактики и лечения, а также лекарственных средств, проведение биомедицинских исследований с привлечением в качестве объекта данных лиц, не допускаются.

Деятельность органов государственного управления в сфере здравоохранения строится на основе единых принципов, реализация которых обеспечивает охрану здоровья граждан. Организация управления здравоохранением исходит из гибкого сочетания начал централизации в решении вопросов, общих для всей отрасли, и децентрализации, предполагающей учет местных условий и особенностей медицинского обслуживания населения.

Рассматривая вопросы охраны здоровья населения, нельзя обойти вниманием физическую культуру и спорт, поскольку эти сферы тесно взаимосвязаны друг с другом.