Административно-правовое регулирование финансовой деятельности и кредитования

Финансовая деятельность представляет собой плановые процессы формирования (собирания) распределения и использования фондов денежных средств (финансовых ресурсов) с целью реализации задач и функций государства и местного самоуправления.

Финансовая деятельность осуществляется тремя основными методами: формирование(мобилизация, собирание) финансовых ресурсов и их распределение (перераспределение) и использование. Путем метода мобилизации финансовых ресурсов, государство и местное самоуправление вступают в различные виды финансовых правоотношений: по налогообложению, взиманию обязательных платежей неналогового характера (обязательные страховые взносы, денежные взыскания и т.п.), добровольному привлечению денежных средств (государственные займы, кредитование[431], страхование), эмиссии денежных знаков и др. Метод распределения фондов денежных средств опирается на такие финансовые инструменты, как бюджетное финансирование, дотации, субвенции, расчеты, ценообразование и др. Государство и муниципальные образования осуществляют финансовую деятельность средствами убеждения и принуждения, а также используя финансовый контроль.

Основными законодательными актами, регламентирующими финансовою деятельность являются:

Федеральный закон от 02 декабря 1990 г. № 395-1 «О банках и банковской деятельности»

Закон РФ от 27 ноября 1992 г. № 4015-1 «Об организации страхового дела в Российской Федерации»;

Федеральный закон от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»;

Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 № 145-ФЗ;

Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ;

Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 05 августа 2000 г. № 117-ФЗ;

Федеральный закон от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»;

Федеральный закон от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)»;

Федеральный закон от 10 декабря 2003 № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле».

В единую систему органов государственного управления финансовой деятельностью входят Министерство финансов РФ, министерства (департаменты, управления) финансов субъектов РФ. Поскольку финансовая деятельность осуществляется на трех уровнях: РФ, субъектов РФ, местном, то на уровне муниципальных образований в систему органов управления финансовой деятельность можно включить и финансовые управления (отделы) исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления.

Отнесение финансовой деятельности и кредитования к межотраслевой сфере государственного управления обусловлено тем, что эту деятельность осуществляют все органы государственной власти в зависимости от установленной компетенции.

В частности, федеральные органы государственной власти общей компетенции (Федеральное собрание,Президент РФ, Правительство РФ) в соответствии с Конституцией РФ в сфере финансовой деятельности обладают следующими полномочиями.

Государственная Дума назначает на должность и освобождает от должности Председателя Центрального банка РФ; назначает на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты и половину состава ее аудиторов[432]. Принимает федеральные законы по вопросам: федерального бюджета; федеральных налогов и сборов; финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования; денежной эмиссии. Такие федеральные законы, принятые Государственной Думой, подлежат обязательному рассмотрению Советом Федерации[433].

Президент РФ как глава государства обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие всех органов государственной власти исходя, определяет основные направления внутренней и внешней политики государства во всех сферах, в том числе и в сфере финансовой деятельности. Издает указы и распоряжения по вопросам финансовой деятельности. Представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка РФ; ставит перед Государственной Думой вопрос об освобождении от должности Председателя Центрального банка РФ[434].

Правительство РФ в рассматриваемой сфере:

обеспечивает проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики;

разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение;

представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета;

разрабатывает и реализует налоговую политику;

обеспечивает совершенствование бюджетной системы;

принимает меры по регулированию рынка ценных бумаг;

осуществляет управление государственным внутренним и внешним долгом РФ;

осуществляет валютное регулирование и валютный контроль;

руководит валютно-финансовой деятельностью в отношениях РФ с иностранными государствами;

разрабатывает и осуществляет меры по проведению единой политики цен[435].

Представительные и исполнительные органы субъектов РФ, местного самоуправления выполняют на соответствующей территории аналогичные функции в сфере финансовой деятельности в пределах своей компетенции.

Федеральными органами исполнительной власти, созданными непосредственно для осуществления финансовой деятельности являются Министерство финансов Российской Федерации, которое осуществляет координацию и контроль находящихся в его ведении Федеральной налоговой службы, Федеральной службы страхового надзора, Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и Федерального казначейства (на правах федеральной службы). Также в сфере финансовой деятельности частично заняты подведомственные напрямую Правительству РФ: Федеральная антимонопольная служба, Федеральная таможенная служба, Федеральная служба по тарифам, Федеральная служба по финансовому мониторингу и Федеральная служба по финансовым рынкам. Также в этой сфере заняты еще два государственных органа не относящихся к числу исполнительных, но созданные в соответствии с Конституцией РФ[436] и действующие на основе специальных федеральных законов. Это Центральный банк РФ (ЦБ РФ)[437] и Счетная палата РФ[438].

Таким образом, система государственных и муниципальных органов управления финансовой деятельностью сложна и разнообразна, коротко остановимся на основных федеральных органах исполнительной власти, занятых в этой сфере.

В соответствии с положением о нем[439], Министерство финансов Российской Федерации (Минфин России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере бюджетной, налоговой, страховой, валютной, банковской деятельности, кредитной кооперации, государственного долга, аудиторской деятельности, бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности, производства, переработки и обращения драгоценных металлов и драгоценных камней, таможенных платежей, определения таможенной стоимости товаров, инвестирования средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии, организации и проведения лотерей, азартных игр, производства и оборота защищенной полиграфической продукции, финансового обеспечения государственной службы.

Минфин возглавляет министр, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Президентом РФ по представлению Председателя Правительства РФ. Министр финансов издает приказы, имеющие нормативный характер, а по оперативным и другим текущим вопросам организации деятельности министерства – приказы ненормативного характера.

Министр финансов несет персональную ответственность за выполнение возложенных на Минфин полномочий и реализацию государственной политики в установленной сфере деятельности. Министр имеет 8 заместителей (в том числе одного статс-секретаря - заместителя Министра), назначаемых на должность и освобождаемых от должности Правительством РФ. В структуре центрального аппарата Минфина, который размещается в г. Москве, ул. Ильинка, д. 9, создано 16 департаментов по основным направлениям деятельности[440].

Федеральная налоговая служба (ФНС России), является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства о налогах и сборах, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и сборов, в случаях, предусмотренных законодательством РФ, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет иных обязательных платежей, за производством и оборотом табачной продукции, а также функции агента валютного контроля в пределах компетенции налоговых органов.

Также, в соответствии с положением о ней[441], ФНС России является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственную регистрацию юридических лиц, физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей и крестьянских (фермерских) хозяйств, а также уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, обеспечивающим представление в делах о банкротстве и в процедурах банкротства требований об уплате обязательных платежей и требований Российской Федерации по денежным обязательствам.

ФНС России осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы, которыми являются:

Межрегиональные инспекции по федеральным округам;

Управления по субъектам РФ;

Межрегиональные инспекции по централизованной обработке данных;

Межрегиональные инспекции по крупнейшим налогоплательщикам;

Инспекции межрайонного уровня;

Инспекции по районам, районам в городах, городам без районного деления[442].

ФНС России возглавляет руководитель, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Правительством РФ по представлению Министра финансов РФ. Руководитель несет персональную ответственность за выполнение возложенных на службу задач и функций. Руководитель имеет заместителей, назначаемых на должность и освобождаемых от должности Министром финансов РФ по представлению руководителя службы. В структуре центрального аппарата ФНС России создано 22 управления по основным направлениям деятельности службы[443].

Федеральная служба страхового надзора (Росстрахнадзор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере страховой деятельности (страхового дела). Росстрахнадзор действует в соответствии с положением о ней, утвержденным Постановлением Правительства РФ[444].

Росстрахнадзор осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы – Инспекции страхового надзора по федеральным округам[445].

Росстрахнадзор возглавляет руководитель, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Правительством РФ по представлению Министра финансов РФ. Руководитель Федеральной несет персональную ответственность за осуществление возложенных на службу функций. Руководитель имеет заместителей, назначаемых на должность и освобождаемых от должности Министром финансов РФ по представлению руководителя Росстрахнадзора.

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, а также функции органа валютного контроля. Служба действует в соответствии с положением о ней, утвержденным Постановлением Правительства РФ[446].

Росфиннадзор осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы, созданные в субъектах РФ[447].

Россфиннадзор возглавляет руководитель, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Правительством РФ по представлению Министра финансов РФ. Руководитель несет персональную ответственность за выполнение возложенных на службу задач и функций. Руководитель службы имеет заместителей, назначаемых на должность и освобождаемых от должности по его представлению Министром финансов РФ. В структуре центрального аппарата службы создано 10 управлений по основным направлениям деятельности[448].

Федеральное казначейство (Казначейство России) является федеральным органом исполнительной власти (федеральной службой), осуществляющим в соответствии с законодательством РФ правоприменительные функции по обеспечению исполнения федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы РФ, предварительному и текущему контролю за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета. Казначейство действует в соответствии с положением о нем, утвержденным Постановлением Правительства РФ[449].

Федеральное казначейство осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы, которыми являются управления казначейства по субъектам РФ и отделы (отделения) по муниципальным образованиям, городам, районам, районам в городах.

Федеральное казначейство возглавляет руководитель, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Правительством РФ по представлению Министра финансов РФ. Руководитель Федерального казначейства несет персональную ответственность за осуществление возложенных на казначейство полномочий. Руководитель Федерального казначейства имеет 5 заместителей, назначаемых на должность и освобождаемых от должности Министром финансов РФ по представлению руководителя казначейства. В структуре центрального аппарата Федерального казначейства создано 11 управлений по основным направлениям деятельности[450].

Федеральное казначейство наделено следующими основными полномочиями:

открывает и ведет лицевые счета главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета;

ведет сводный реестр главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета;

составляет и представляет в Минфин России оперативную информацию и отчетность об исполнении федерального бюджета, отчетность об исполнении консолидированного бюджета РФ;

осуществляет распределение доходов от уплаты федеральных налогов и сборов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации в соответствии с законодательством;

осуществляет в установленном порядке кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы РФ;

осуществляет предварительный и текущий контроль за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета;

обобщает практику применения законодательства в установленной сфере деятельности и вносит в Минфин России предложения по его совершенствованию;

ведет реестр государственных контрактов, заключенных от имени Российской Федерации по итогам размещения заказов;

осуществляет иные функции в установленной сфере деятельности, если такие функции предусмотрены федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ или Правительства РФ.

Как уже отмечалось, полномочиями в сфере финансово-кредитной деятельности наделен еще один государственный органа, не входящий в систему исполнительной власти – Центральный банк РФ (Банк России)[451].

Целями деятельности ЦБ РФ являются:

защита и обеспечение устойчивости рубля;

развитие и укрепление банковской системы Российской Федерации;

обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования платежной системы. Получение прибыли не является целью деятельности ЦБ РФ[452].

ЦБ РФ имеет уставный капитал в размере 3 млрд. рублей.

ЦБ РФ выполняет следующие основные функции:

1) во взаимодействии с Правительством РФ разрабатывает и проводит единую государственную денежно-кредитную политику;

2) монопольно осуществляет эмиссию наличных денег и организует наличное денежное обращение;

3) утверждает графическое обозначение рубля в виде знака;

4) является кредитором последней инстанции для кредитных организаций, организует систему их рефинансирования;

5) устанавливает правила осуществления расчетов в Российской Федерации;

6) устанавливает правила проведения банковских операций;

7) осуществляет обслуживание счетов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, если иное не установлено федеральными законами, посредством проведения расчетов по поручению уполномоченных органов исполнительной власти и государственных внебюджетных фондов, на которые возлагаются организация исполнения и исполнение бюджетов;

8) принимает решение о государственной регистрации кредитных организаций, выдает кредитным организациям лицензии на осуществление банковских операций, приостанавливает их действие и отзывает их;

9) осуществляет надзор за деятельностью кредитных организаций и банковских групп;

10) организует и осуществляет валютное регулирование и валютный контроль в соответствии с законодательством;

11) устанавливает правила бухгалтерского учета и отчетности для банковской системы Российской Федерации;

12) устанавливает и публикует официальные курсы иностранных валют по отношению к рублю;

13) проводит анализ и прогнозирование состояния экономики Российской Федерации в целом и по регионам, прежде всего денежно-кредитных, валютно-финансовых и ценовых отношений, публикует соответствующие материалы и статистические данные;

14) осуществляет выплаты Банка России по вкладам физических лиц в признанных банкротами банках, не участвующих в системе обязательного страхования вкладов физических лиц в банках, в случаях и порядке, которые предусмотрены федеральным законом.

ЦБ РФ подотчетен Государственной думе РФ. Органами управления ЦБ РФ является Национальный банковский совет, Совет директоров и председатель ЦБ РФ[453].

ЦБ РФ по вопросам, отнесенным к его компетенции, издает нормативные правовые акты в форме указаний, положений и инструкций[454].