Предмет административного права

ББК 67.401.02

Рецензенты: ведущий научный сотрудник Сектора современного права Научно-исследовательского института гуманитарных
и общественных наук Волгоградской академии государственной службы, доктор юридических наук, профессор А. П. Анисимов; профессор кафедры конституционного и муниципального права Волгоградского государственного университета, доктор юридических наук, профессор А. Е. Епифанов

Список сокращений

БК РФ — Бюджетный кодекс Российской Федерации

ГК РФ — Гражданский кодекс Российской Федерации

КоАП РСФСР — Кодекс РСФСР об административных правонарушениях

КоАП РФ — Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях

УК РФ — Уголовный кодекс Российской Федерации

ВВЕДЕНИЕ

В последнем десятилетии ХХ в. в нашей стране стало осуществляться кардинальное реформирование организации фундаментальных начал публичного управления. Процесс построения новой российской государственности сопровождался соответствующими изменениями в механизме правового регулирования. Была принята новая Конституция РФ, установившая конституционные основы государственного и общественного строя, включающие в числе прочих принципы народовластия, федерализма, разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, самостоятельности местного самоуправления. В этой связи коренному пересмотру подверглись и фундамен­тальные положения отраслей права, стали появляться новые отрасли российского права, к их числу относится и муниципальное право, нормы которого призваны регулировать процесс становления и развития местного самоуправления в РФ. Основными факторами возникновения муниципального права являются, прежде всего, социально-политические и экономические, предопределившие в рамках процессов разгосударствления и перехода от тоталитарного общества к демократическому выбор новой системы организации власти на местах, перераспределение как политической, так и экономической власти «сверху вниз»[1]. Установление политических, правовых и организационных основ местного самоуправления является одним из важнейших направлений конституционной реформы.

Формирование института местного самоуправления в системе публичной власти российского государства явилось следствием кардинальных реформ, проведенных во всех сферах общественной жизни страны. Внедрение самоуправленческих начал на местном уровне стало важным элементом процесса развития народовластия в РФ. «Местный уровень власти — это самый короткий и прямой путь к решению насущных, жизненно важных для нас проблем.
И именно здесь мы обязаны наиболее эффективно реализовать конституционный принцип народовластия. Полагаю, что пришла пора вспомнить это слово и наполнить его реальным практическим содержанием. И, безусловно, роль местного самоуправления здесь становится ключевой»[2].

Местное самоуправление — институт, имеющий большое значение для формирования гражданского общества и строительства правового государства, так как выступает стабилизирующим фактором их функционирования и взаимодействия.

В итоге «происходит отход от традиционных схем организации системы государственного управления, по-новому должен изучаться курс административного права и студентами. Это связано, прежде всего, с тем, что социальные отношения, регулируемые административным правом, подвергаются наиболее радика­льным изменениям в ходе осуществления в стране политической, административной и экономической реформ»[3].

Российское административное право — одна из профилирующих учебных дисциплин, преподаваемых в вузе. Надлежащая административно-правовая подготовка объективно требуется юристу любого профиля работы: судье, прокурору, следователю, юрисконсульту
и т. д. Всем им в процессе своей профессиональной деятельности неизбежно приходится взаимодействовать с органами и должностными лицами исполнительной власти, использовать, а в установленных законом случаях и оценивать конкретные административно-правовые нормы, акты. Словом, без глубоких знаний административного права не может обойтись ни один юрист.

Целевое назначение учебного пособия состоит в привитии обучаемым комплекса знаний об основных институтах административного и муниципального права, направлениях административной
и муниципальной реформ.

ЧАСТЬ I. ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

РАЗДЕЛ I. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО
В ПРАВОВОЙ СИСТЕМЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Глава 1. Административное право как отрасль права

Предмет административного права

Предмет любой отрасли права отвечает на вопрос: какие общественные отношения регулирует данная отрасль права?

Вопрос о предмете той или иной отрасли права считается сложным и, как правило, вызывает дискуссии в юридической литературе. Это объясняется тем, что различные отрасли права тесно взаимодействуют друг с другом, переплетаются в процессе регулирования общественных отношений.

Вместе с тем правильное отграничение одной отрасли права
от другой имеет не только большое теоретическое, но и практическое значение. Ведь от того, какими нормами права регулируются те или иные общественные отношения, зависят субъективные права и обязанности участников этих правоотношений; этим определяется порядок разрешения возникающих в обществе правовых споров
и многое другое. Ясное понимание критерия разграничения отраслей права позволяет быстрее найти соответствующую норму права, лучше понять ее содержание, правильно применить нормы права
в конкретных случаях.

Предмет любой отрасли права составляет совокупность (множество) каких-либо однородных общественных отношений, урегулированных нормами данной отрасли права. Не является исключением
и российское административное право.

Административное право — самостоятельная отрасль правовой системы России. Это значит, что в правовой системе России выделена группа норм права, регулирующих однородные по своему характеру и содержанию общественные отношения, которые и являются ее предметом.

В переводе с латинского языка «администрация» означает «управление». Следовательно, административное право — это «управленческое» право.

Что касается понятия управления, то в русском языке одно
из основных значений слова «управление» — организующее целенаправленное воздействие.

«Организующее» — осуществляемое в определенном порядке, т. е. упорядоченное. Под «целенаправленностью» управленческого воздействия понимается наличие цели управления, на достижение которой непосредственно и направлено само управление. Организующее целенаправленное воздействие всегда направлено на какой-либо объект и имеет своей целью изменение его состояния.

Любые управленческие отношения можно изобразить в виде схемы (рис. 1).

Рис. 1. Схема управленческих отношений

Из приведенной схемы видно, что любые управленческие отношения состоят как минимум из двух сторон. Меньшее количество сторон управленческих отношений абсурдно, большее возможно
и довольно распространено. Для упрощения исследования управленческих отношений предлагается субъект управления в дальнейшем называть управляющей стороной отношений, а объект управления — управляемой.

Помимо двух сторон на схеме имеется стрелка, символизирующая оказываемое управляющей стороной управленческое воздействие на управляемую сторону.

Такая характеристика управления относится к любой сфере управленческого воздействия: природе, механизмам и обществу.

Так как для процесса управления необходимо наличие двух сторон, управление — это взаимосвязь субъектов и объектов.
Если субъектами управления могут быть только люди и коллективы людей, способные оказывать волевое и целенаправленное воздействие, то объекты управления делятся на три вида: а) машины, механизмы и их комплексы (техническое управление); б) животные
и растительные организмы, в т. ч. человек как биологический объект (биологическое управление); в) поведение людей в человеческих коллективах (социальное управление).

Не любые управленческие отношения будут охватываться предметом административного права. Так, процесс технического управления водителем транспортным средством не является предметом административно-правового регулирования. Предметом административного права будут являться лишь те управленческие отношения, которые возникают по поводу соблюдения установленных государством Правил дорожного движения, в целях обеспечения безопасности дорожного движения в процессе этого технического управления.

Право является регулятором. В этом значении оно призвано регулировать, прежде всего, поведение людей. Чаще это регулирование осуществляется в форме управления. Таким образом, особый интерес для юриспруденции представляет именно управление поведением людей.

Социальное управление присуще всякому человеческому обществу и представляет собой волевое целенаправленное воздействие одних людей (субъектов управления) на поведение других людей (объектов управления) для достижения определенных целей.

Вместе с тем не любое управление поведением людей составляет круг общественных отношений, урегулированных административным правом. Социальное управление в зависимости от характера субъектов, целей и методов осуществления делится (довольно условно) на три взаимосвязанных вида: семейное, общественное и государственное. Административное право регулирует отношения только в одной из частей социального управления: сфере государственного управления.

В широком смысле под государственным управлением понимается вся деятельность государственного аппарата (управление государством). В административном праве чаще принято говорить
о государственном управлении в узком смысле.

Таким образом, предмет административного права можно определить как совокупность общественных отношений в сфере государственного управления. Однако такое определение не до­стигнет цели понимания предмета административного права без раскрытия понятия «государственное управление» в узком смысле.

В узком смысле государственное управление — прежде всего, вид деятельности. От иных видов деятельности его отличает набор присущих только ему признаков. Для простоты определения данного понятия предлагается рассмотреть минимально необходимое количество таких признаков:

1. Государственное управление — деятельность исполнительно-распорядительного характера (осуществляется во исполнение законов РФ в довольно специфичной, характерной только для нее форме — путем реализации уполномоченными должностными лицами от имени государства имеющихся у них государственно-властных полномочий, т. е. путем издания нормативных или индивидуальных правовых актов государственного управления подзаконного характера).

2. Государственное управление — подзаконная деятельность, носит вторичный характер по отношению к законам, т. е. не может им противоречить и направлена на их исполнение.

3. Государственное управление — осуществляется только специально уполномоченными на то субъектами (они называются органами государственного управления).

Основной из приведенных признаков — первый. Исполнительно-распоряди­тельный характер государственного управления как вида деятельности можно рассматривать с двух сторон. С одной стороны, в этом одном действии проявляется исполнительство (в виде исполнения требований законов); с другой — исполнение этих законов осуществляется в довольно специфической форме: не путем их соблюдения, а в виде издания уполномоченными на то лицами собственных распоряжений, обязательных для исполнения теми, кому они адресованы.

Из исполнительского характера государственно-управленческой деятельности вытекает второй признак — подзаконный характер этого вида деятельности.

Так как государственно-управленческая деятельность всегда имеет распорядительный характер, осуществлять ее может только специально уполномоченный на то субъект, наделенный соответствующими государственно-властными полномочиями и выступающий от имени государства. В этом заключается смысл третьего признака государственного управления. Такие уполномоченные субъекты называются органами государственного управления.

Для общей характеристики государственного управления как вида деятельности следует отметить, что она реализуется во всех сферах деятельности общества, а именно в хозяйственной, социально-культурной и административно-политической. Государственное управление хозяйственной сферой было особо важно в советский период развития нашего общества, когда государство являлось основным (около 95 %) собственником всех средств производства. В настоящее время государственное управление в хозяйственной сфере не является таким «всепроникающим» в связи с возникновением различных форм собственности на средства производства, но остается не менее значимым в процессе построения общества с социально ориентированной рыночной экономикой.

Следует также отметить то обстоятельство, что государственное управление осуществляется по вертикали (иерархично), в административном (внесудебном) порядке, путем как правоприменения, так и правотворчества (правоустановления).

Принимая во внимание изложенное, можно определить, что государственное управление — это подзаконная, исполнительно-распорядительная деятельность уполномоченных органов (органов государственного управления), состоящая в исполнении законов в процессе руководства хозяйственной, социально-культурной и административно-политической сферами.

Это определение предмета административного права было традиционно для советского административного права, когда предмет этой отрасли права определялся посредством терминов «государственное управление» или «исполнительно-распорядительная деятельность», что безоговорочно отождествлялось. Одновременно
с провозглашением в ст. 10 Конституции РФ 1993 г. принципа разделения властей исчезли из языка нормативно-правовых актов термины «государственное управление» и «исполнительно-распоряди­тельная деятельность». Но не исчезли из науки административного права данные теоретические понятия.

Большинство ученых-административистов после принятия Конституции РФ попытались определить предмет административного права с помощью имеющегося в нормативно-правовых актах термина «исполнительная власть».

Так, Д. Н. Бахрах предмет административного права определяет как «совокупность общественных отношений, складывающихся
в процессе организации и деятельности исполнительной власти»[4]. Ю. М. Козлов под предметом административного права понимает совокупность общественных отношений, «возникающих в связи
и по поводу практической реализации исполнительной власти»[5]. Эти определения не противоречат друг другу и верны, но вместе
с тем следует понимать, что они достаточно условны. Нередко одни и те же отношения подвергаются одновременному воздействию норм ряда отраслей права, иногда бывает сложно определить четкие границы действия различных правовых норм, поэтому невозможно обозначить абсолютно точно предмет административного права определением, состоящим из одной подобной фразы. В этой связи следует более подробно рассмотреть различия указанных подходов определения предмета административного права.

Законодательное закрепление термин «исполнительная власть», как уже отмечалось, получил с принятием Конституции РФ от 12 декабря 1993 г. В соответствии со ст. 10 Конституции РФ государственная власть в РФ осуществляется на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Для того чтобы рассмотреть принцип разделения властей, необходимо обратиться к определению понятия «государственная власть».

Государственная власть есть выделяемая обществом организованная сила, которая опирается на специальный аппарат, состоящий из лиц, профессионально выполняющих функции организации
и управления в обществе, и обладающий монопольным правом на применение мер принуждения, вплоть до физического. Государственная власть формируется на основе общественной как продукт развития общества. На определенном этапе своего развития общественная жизнь становится настолько сложной, что возникает потребность в профессиональных чиновниках — управленцах, выполняющих публичные, т. е. общие для всех, функции организации и управления.

Как уже отмечено, ст. 10 Конституции РФ разделила эту организованную силу, именуемую «государственная власть», на три ветви: законодательную, исполнительную и судебную. Следует упомянуть, что любая (даже повседневная) деятельность включает в себя и основные составляющие: процесс принятия решения, его непосредственную реализацию (исполнение) и контроль за исполнением принятого решения. На подобной основе строится и государственный аппарат, т. е. совокупность органов, уполномоченных непосредственно реализовывать задачи и функции государства. Это — законодательство, исполнительство, правосудие. В ст. 10 Конституции указано также, что названные виды государственной власти самостоятельны. Более правильным было бы назвать их относительно самостоятельными. Самостоятельными виды государственной власти можно назвать потому, что каждая обладает своим функциональным и компетенционным блоками (более подробно это будет освещено при рассмотрении понятия органа исполнительной власти). Относительно самостоятельными виды государственной власти являются потому, что они не могут существовать друг без друга, а существуют только в единстве на основе четкого разграничения функций и компетенции.

Идея разделения властей, высказанная еще античными и средневековыми учеными (Аристотель, Марсилий Падуанский и др.), была сформулирована в качестве самостоятельного учения в середине XVIII в. Ш. Монтескье. Принцип разделения властей был использован и при составлении действующей Конституции США 1787 г.

В соответствии с Конституцией СССР 1977 г. единственными органами государственной власти являлись Советы народных депутатов. Принцип разделения государственной власти активно критиковался. Он назывался «буржуазным», и высказывалась мысль, что он подрывает единство и силу государственной власти. На самом деле принцип полновластия Советов народных депутатов, закрепленный Конституцией СССР 1977 г. и выраженный ранее в лозунге «Вся власть Советам!», никогда не был реальным. Всей полнотой государственной власти обладала такая государственная надстройка, как КПСС.

На съездах КПСС уже твердо знали «не только из теории, но и из многолетней практики», что «как подлинная демократия невозможна без социализма, так и социализм невозможен без постоянного развития демократии» (материалы XXV Съезда КПСС). По поводу принципа разделения властей общество официально придерживалось мнения К. Маркса и Ф. Энгельса, которые характеризовали данный принцип как «не что иное, как прозаическое деловое разделение труда, применяемое к государственному механизму в целях упрощения и контроля»[6], именно поэтому марксистко-ленинская теория отвергала принцип разделения властей как игнорирующий классовую природу государства.

В настоящее время общество пришло к выводу, что принцип разделения государственной власти — это не буржуазная политико-правовая доктрина, а система сдержек и противовесов демократического государства. Были в России и «болезни роста». Не безболезненно происходило становление принципа разделения властей
(до­статочно вспомнить события октября 1993 г.), однако сам по себе этот принцип разделения властей единства государственной власти не подрывает, а его основная значимость заключается в том, что он противостоит возможности узурпации государственной власти
и превращения общества в авторитарное или тоталитарное государство.

Что понимается под термином «исполнительная власть»?

Исполнительная власть — это:

1) прежде всего самостоятельная ветвь единой государственной власти РФ;

2) она самостоятельна только в функционально-компетен­ционном смысле (в рамках решения стоящих перед ней задач путем выполнения своих обязанностей и реализации своих прав);

3) является неотъемлемой частью государственной власти (существование исполнительной власти самой по себе — абсурд, она может существовать только вместе с законодательной и судебной властями);

4) разновидность государственной власти со всеми вытекающими отсюда последствиями (в процессе ее реализации происходит подчинение своей воле от лица государства вплоть до возможного применения для этой цели мер государственного принуждения);

5) категория базового характера. Ее нельзя отождествлять с видом государственной деятельности. Это понятие гораздо шире. В понятие исполнительной власти входит система органов, ее осуществляющих, принципы их построения и деятельности, государственные служащие этих органов, сама деятельность по осуществлению задач и функций этих органов и даже материальные средства, принадлежащие этим органам;

6) имеет определенное субъективное выражение. Это значит, что реализовать ее может только специальный субъект, наделенный для этого специальными государственно-властными полномочиями (органы исполнительной власти и их должностные лица);

7) организуется и осуществляется на началах федерализма (разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ).

Отношения управленческого характера в зависимости от целей их возникновения можно классифицировать на внутренние (внутриорганизационные, внутриаппаратные, внутрисистемные) и внешние. Внутриорганизационные управленческие отношения выражают интересы самоорганизации. Стороны таких отношений, как правило, — соподчиненные органы и должностные лица. В процессе таких управленческих отношений решаются именно внутриорганизационные проблемы (повышение эффективности деятельности органов, решение кадровых вопросов и т. д.). Внешние управленческие отношения связаны с воздействием органа (должностного лица) на объект управления, не входящий в этот орган, в целях непосредственной реализации возложенных на орган задач управленческого характера.

Данная классификация необходима для определения предмета административного права по ряду обстоятельств. Предметом
административного права будут охватываться и внутриорганизационные и внешние отношения управленческого характера органов исполнительной власти. Существует определение предмета административного права, сформулированное Д. Н. Бахрахом.
По его мнению, предметом административного права является совокупность общественных отношений, складывающихся в процессе организации (следует понимать — в процессе внутриорганизационной деятельности) и деятельности (следует понимать — непосредственно в процессе внешней деятельности) исполнительной власти.

Кроме того, предметом административного права будут охватываться и любые другие отношения, хотя и не подпадающие под очерченный круг, но по своей природе соответствующие трем вышеперечисленным признакам (сфера государственного управления, наличие субъекта государственного управления, осуществление им функций управленческого характера). Именно поэтому в ряде случаев возможны административно-правовые отношения и без участия субъекта исполнительной власти. Речь идет о внутриорганизационных отношениях управленческого характера, осуществляемых в органах законодательной и судебной власти.

Так, именно нормами административного права регулируется порядок прохождения государственной службы в судах, органах прокуратуры, а также деятельности по осуществлению контроля, проверок исполнения в указанных сферах и т. п.

Внутриорганизационные общественные отношения, возникающие по данному поводу, будут урегулированы нормами административного права потому, что в данных общественных отношениях непосредственно функции правосудия и прокурорского надзора не реализуются. Аналогичным образом обстоит дело и с внутриорганизационными отношениями органов законодательной власти. Подготовка материалов, оказание организационной и методической помощи комитетам и комиссиям, а равно другие подобные отношения также будут охватываться предметом административного права.

Таким образом, в системе государственной власти область, в которой могут возникать общественные отношения, охватывающиеся предметом административного права, графически можно изобразить в виде схемы (рис. 2).

Рис. 2. Область возможного возникновения

государственно-управленческих отношений

Как было замечено, государственное управление отличается от других видов социального управления прежде всего тем, что
в ходе государственного управления непосредственно выражается государственный интерес, государственная управляющая воля.
Отграничение государственно-управленческой деятельности от любой иной общественно значимой деятельности можно определить и тем, что ее осуществляют специальные субъекты — органы государственного управления, а не только органы исполнительной власти.

Как видно из приведенной схемы, в качестве органа государственного управления может выступить любой орган государственной власти, однако не во всех отношениях. Так, во внешних отношениях законодательной и судебной властей органы законодательной и органы судебной власти не могут выступать в качестве органа государственного управления. Следует также помнить, что в заштрихованной на схеме области также могут быть не только административно-правовые отношения, но и правоотношения, урегулированные нормами иных отраслей права.

Система органов прокуратуры в РФ является системой органов государственной власти, но по действующим нормативно-правовым актам РФ они в систему органов законодательной, судебной и исполнительной властей (по мнению авторов пособия, необоснованно) не входят. Именно по этой причине на схеме система органов прокуратуры изображена отдельно.

В ряде случаев (как исключение) функции органов государственного управления могут реализовывать не только органы государственной власти, но общественные объединения, органы местного самоуправления, органы управления государственными предприятиями, учреждениями.

Общественные объединения могут выступать в качестве органов государственного управления лишь по поручению государства
и в пределах делегированных им государственно-властных полномочий. Таких общественных объединений не так много. Это оставшиеся в некоторых регионах добровольные народные дружины,
а также общества по защите прав потребителей и профсоюзы.

Органы местного самоуправления могут выступать в качестве органов государственного управления лишь в случаях реализации государственно-властных полномочий, которыми они были наделены в соответствии с ч. 2 ст. 132 Конституции РФ.

Управление же государственными предприятиями, учреждениями также происходит от имени его собственника — государства — уполномоченными на то должностными лицами. Администрации государственных предприятий и учреждений и являются органами их управления, а следовательно, и органами государственного управления, наделенными для своей управленческой деятельности соответствующими государственно-властными полномочиями.

Таким образом, выше дан исчерпывающий перечень органов государственного управления. Это все органы государственной власти (при реализации ими определенных государственно-властных полномочий) и общественные объединения, органы местного самоуправления, органы управления государственными предприятиями, учреждениями (также только в указанных случаях).

Но одного наличия субъекта государственного управления недостаточно для определения предмета административного права, так как эти же субъекты могут вступать в правоотношения, урегулированные нормами других отраслей права (гражданского, трудового и т. д.). Отсюда следует еще один признак отношений, урегулированных нормами административного права: субъекты государственного управления должны реализовывать государственно-властные полномочия именно по поводу осуществления своих управленческих функций.

Однако следует иметь в виду, что не все «управленческое» тождественно «административно-правовому». Управленческие отношения могут обнаруживаться и там, где действуют нормы иных отраслей права (трудового, финансового и даже гражданского).

Принимая во внимание изложенное, можно сделать вывод, что совокупность общественных отношений, являющихся предметом административного права, определяется тремя основными требованиями к ним: 1) они осуществляются в процессе государственно-управленческой деятельности, 2) необходимо наличие специального субъекта — органа государственного управления, 3) в процессе этой деятельности специальные субъекты должны реализовывать функции именно управленческого характера.

Названным признакам более точно отвечает определение предмета административного права с использованием термина «государственное управление». Из сравнения двух приведенных концепций определения предмета административного права следует, что его определение посредством организации и деятельности органов исполнительной власти неоправданно сужает круг административно-правовых отношений.

Авторы этого определения аргументируют возможность его существования тем, что термин «государственное управление» из языка нормативно-правовых актов исчез, что представляется недо­статочно обоснованным. По мнению авторов пособия, не действующие нормативно-правовые акты должны определять основные направления развития той или иной науки права, а наоборот. Основная задача любой юридической науки — определение научно обоснованных путей совершенствования ее нормативной базы.

Итак, все административно-правовое содержание можно определить как то, что отвечает схеме управленческих отношений (рис. 1). При этом следует дополнить содержание данной схемы следующими положениями.

Во-первых, в административном праве субъектом управления могут выступать лишь органы государственного управления.

Во-вторых, объектом управления является только любой субъект права (за исключением Президента РФ, выступающего в административно-правовых отношениях всегда в качестве управляющей
стороны ввиду его исключительных полномочий в сфере государственного управления).

В-третьих, стрелка на схеме, иллюстрирующей административно-правовые отношения, символизирует управленческое воздействие и может быть выражена в форме издания нормативно-правовых или индивидуальных (правоприменительных) актов управления подзаконного характера.