Применение мер обеспечения производства

По делам об административных правонарушениях

Как отмечено выше, после пресечения или прекращения административного правонарушения перед правоприменителем стоит цель — установить все обстоятельства правонарушения, необходимые для привлечения виновного к ответственности. Для достижения этой цели законом предусмотрена возможность применения соответствующих мер административного принуждения. В гл. 27 КоАП РФ эти меры называются мерами обеспечения производства по делу об административном правонарушении. Цель применения названных мер административного принуждения указана в их названии: обеспечить производство по делу об административном правонарушении.

Следует отметить, что меры административного принуждения, применяемые в целях обеспечения производства по делу об административном правонарушении, являются одними из самых распространенных в процессе правоприменительной деятельности уполномоченных на то субъектов. Этим обстоятельством и обусловливается необходимость отдельного и подробного исследования каждой из таких мер административного принуждения.

Статья 27.1 КоАП РФ говорит о том, что в целях обеспечения производства по делу об административном правонарушении могут применяться 14 мер административного принуждения, указанных в 11 пунктах ч. 1 данной нормы права, это:

1) доставление;

2) административное задержание;

3) личный досмотр, досмотр вещей, досмотр транспортного средства, находящихся при физическом лице; осмотр принадлежащих юридическому лицу помещений, территорий, находящихся там вещей и документов;

4) изъятие вещей и документов;

5) отстранение от управления транспортным средством соответствующего вида;

5.1) освидетельствование на состояние алкогольного опьянения;

6) медицинское освидетельствование на состояние опьянения;

7) задержание транспортного средства, запрещение его эксплуатации;

8) арест товаров, транспортных средств и иных вещей;

9) привод;

10) временный запрет деятельности.

В некоторых случаях названные меры могут применяться и в целях пресечения административного правонарушения.

Нормативному закреплению каждой из данных 14 мер административного принуждения посвящена отдельная статья (статьи) гл. 27 КоАП РФ.

Указанные в ч. 1 ст. 27.1 цели: установление личности нарушителя; составление протокола об административном правонарушении при невозможности его составления на месте выявления административного правонарушения; обеспечение своевременного и правильного рассмотрения дела — являются составляющими одной основной цели применения перечисленных в ней мер административного принуждения. Эта цель непосредственно сформулирована и в названии гл. 27 КоАП РФ — «Обеспечение производства по делу об административном правонарушении».

Следует отметить, что, хотя в ч. 1 ст. 27.1 КоАП и сформулированы основные меры административного принуждения, которые могут применяться в целях обеспечения производства по делу об административном правонарушении, этот перечень признать исчерпывающим нельзя. Любую меру административного принуждения, нормативно закрепленную в каком-либо законе РФ и способную при ее применении обеспечить в той или иной степени производство по делу об административном правонарушении, следует отнести к мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении.

Аналогичным образом обстоит дело и с мерами, направленными на пресечение административного правонарушения. Ряд таких мер содержится в разрозненных и не кодифицированных нормативно-правовых актах (например, применение физической силы, специальных средств — в Законе РФ «О полиции», и т. д.). В ст. 27.1 Кодекса указаны лишь основные меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении, которые в некоторых случаях могут достигать и цели пресечения административного правонарушения.

Часть 2 ст. 27.1 Кодекса определяет гражданско-процессуальный порядок возмещения вреда, причиненного незаконным применением мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении (в соответствии со ст. 1069 ГК РФ). Однако это обстоятельство не препятствует в административном (внесудебном) порядке разрешать споры о правомерности применения самой меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении.

Рассмотрение каждой из 14 мер административного принуждения, применяемых в целях обеспечения производства по делу об административном правонарушении, процессуальная регламентация которых содержится в гл. 27 КоАП РФ, в рамках данного пособия будет осуществлено по единому принципу. Для полного исследования каждой меры административного принуждения необходимо рассмотреть их основные элементы в следующем порядке:

1. Содержание меры принуждения.

2. Основания применения меры принуждения.

3. Порядок применения меры принуждения.

4. Цели применения меры принуждения.

Доставление (ст. 27.2 Кодекса)

Доставление является самостоятельной мерой административного принуждения со своим содержанием, а также основанием, порядком и целями применения. В силу этого обстоятельства следует разграничивать доставление и иную меру административного принуждения — задержание. Схожесть двух названных мер административного принуждения заключается в том, что обе эти меры ограничивают одно из основных прав личности — право на свободу и личную неприкосновенность. Различия — в содержании, основаниях и порядке применения. Другим моментом, определяющим схожесть доставления и задержания, является то, что административному задержанию всегда предшествует доставление. В ч. 4 ст. 27.5 Кодекса говорится о том, что сроки административного задержания лица исчисляются с момента доставления в соответствии со ст. 27.2 Кодекса. Таким образом, применение административного задержания возможно лишь после окончания применения доставления. При этом доставление может быть применено и без последующего за ним административного задержания.

Содержанием такой меры административного принуждения, как доставление, является принудительное препровождение физического лица, т. е. его принудительное (игнорируя волю доставляемого) перемещение в пространстве. Перемещение производится, как правило, с места совершения административного правонарушения
в служебное помещение органа, должностные лица которого уполномочены применять рассматриваемую меру административного принуждения. Так как законодатель отдельно не устанавливает правовой статус лица, подозреваемого в совершении административного правонарушения, то по смыслу ст. 27.2 доставление может применяться только к физическому лицу, в отношении которого имеются какие-либо сведения полагать, что именно оно совершило административное правонарушение.

Кодекс устанавливает лишь одно основание применения доставления. Это наличие у уполномоченного правоприменителя необходимости достижения цели составления протокола об административном правонарушении. При этом законодатель выдвигает два условия такой необходимости: во-первых, составление протокола об административном правонарушении на месте выявления административного правонарушения должно быть невозможным, а, во-вторых, составление протокола должно быть обязательным. Случаи, когда административные наказания назначаются без составления протокола и соответственно составление протокола не является обязательным, перечислены в ст. 28.6 Кодекса. К таковым относится совершение административного правонарушения, за которое назначается административное наказание в виде предупреждения или административного штрафа в размере ста рублей, а при нарушении таможенных правил — в размере, не превышающем одной тысячи рублей.

Однако, даже и в этих случаях, но при оспаривании лицом, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, наличия события административного правонарушения и (или) назначенного ему административного наказания либо в случае отказа такого лица от уплаты административного штрафа на месте совершения административного правонарушения, в соответствии с ч. 2 ст. 28.6 Кодекса составление протокола об административном правонарушении также является обязательным.

Основание применения доставления является очень широким, так как Кодекс не дает ответа на вопрос: что делает невозможным для правоприменителя составление протокола об административном правонарушении на месте выявления административного правонарушения? Это может быть любое приведенное самим правоприменителем обстоятельство.

Порядок осуществления доставления заключается в предъявлении уполномоченным на его осуществление должностным лицом законного требования, адресованного доставляемому, на перемещение в соответствующее помещение. Необходимым и достаточным условием законности такого требования выступает наличие основания для применения доставления.

Применение к доставляемому в процессе доставления физической силы, наручников и иных специальных средств содержанием рассматриваемой меры административного принуждения не охватывается. Применение физической силы, наручников и иных специальных средств при доставлении рассматривается как применение самостоятельных мер административного принуждения. Оно осуществляется по основаниям и в порядке, закрепленном в нормативно-правовых актах для этих мер административного принуждения.

Пункты 1—15 ч. 1 ст 27.2 Кодекса наделяют полномочиями по применению доставления должностных лиц 14 органов государственной власти (в некоторых случаях и иных должностных лиц, наделенных полномочиями по исполнению обязанностей этих органов). Чаще всего доставление возможно в служебные помещения каких-либо органов, определяемых доставляющим на альтернативной основе. В сельской местности таким альтернативным помещением (помимо служебного помещения самого органа), как правило, является помещение органа местного самоуправления сельского поселения. Лишь за нарушение таможенных правил доставление осуществляется на безальтернативной основе — в служебное помещение таможенного органа (п. 10 ч. 1 ст. 27.2 Кодекса).

Сроки доставления Кодексом непосредственно не определяются. В соответствии с ч. 2 ст. 27.2 Кодекса доставление должно быть осуществлено в возможно короткий срок. Это обусловлено различными по протяженности расстояниями на территории РФ между местом совершения административного правонарушения и служебным помещением соответствующего органа. В каждом конкретном случае обоснованность того или иного срока доставления должна рассматриваться индивидуально.

Кодекс предусматривает обязательность процессуального оформления факта доставления. Это осуществляется путем составления отдельного протокола доставления. Несмотря на то, что в содержании протокола об административном правонарушении, регламентированном ст. 28.2 Кодекса, нет соответствующих указаний, предусмотренным ч. 3 ст. 27.2 Кодекса способом (путем произведения соответствующих записей в протоколе об административном правонарушении) также возможно процессуальное оформление факта доставления. Кроме того, такое процессуальное оформление доставления возможно и путем произведения соответствующих записей в протоколе об административном задержании. Соответственно это возможно только в случае применения к доставленному впоследствии административного задержания.

В случаях применения в процессе доставления таких мер принуждения, как физическая сила, наручники, или применения иных специальных средств необходимо сделать соответствующие записи в ходе процессуального оформления факта доставления. Это может быть необходимо для всестороннего, полного, объективного и своевременного выяснения обстоятельств дела, разрешения его в соответствии с законом, что, в свою очередь, является задачей производства по делам об административных правонарушениях (ст. 24.1 Кодекса). Указание в протоколе доставления, протоколах об административном правонарушении или административном задержании сведений о применении физической силы, наручников или иных специальных средств не освобождает правоприменителя от процессуального оформления факта и результатов применения названных мер административного принуждения в соответствии с нормативно-правовыми актами, их регламентирующими.

Целью доставления является процессуальное обеспечение производства по делам об административных правонарушениях путем установления личности привлекаемого к административной ответственности и, таким образом, обеспечения последующего составления протокола об административном правонарушении. Кроме того, в ряде случаев доставление может преследовать одновременно
с указанной целью и дополнительно цель пресечения административного правонарушения. Это возможно в случаях перемещения лица, привлекаемого к административной ответственности, с места совершения правонарушения, указанного в составе правонарушения, в другое, не указанное в составе правонарушения в качестве обязательного его признака, место. Как правило, в составе административного правонарушения в качестве его обязательного такого признака указывается совершение каких-либо действий в общественном месте.

Путем перемещения лица, нецензурно выражающегося в общественном месте, из общественного места в то служебное помещение органов внутренних дел, которое таковым не является, достигается цель пресечения административного правонарушения, предусмотренного ст. 20.1 Кодекса (мелкое хулиганство) даже в случае продолжения нецензурной брани.

Цель пресечения административного правонарушения доставлением в ст. 27.2 Кодекса непосредственно не указана, но ее достижение доставлением предполагается ч. 1 ст. 27.1 Кодекса, которая предусматривает, что названная цель может быть достигнута любой из мер административного принуждения, урегулированных гл. 27 Кодекса.

Прослеживается логическое несоответствие между содержанием доставления и основной целью его применения. Обеспечить установление личности и составление протокола об административном правонарушении лишь путем принудительного перемещения в пространстве лица, привлекаемого к административной ответственности, невозможно. Для достижения названной цели необходимо некоторое время, а потому законодателю следовало бы в содержание доставления включить и кратковременное ограничение свободы доставляемого путем его принудительного удержания в служебном помещении, в которое он доставлен. Однако этого ст. 27.2 Кодекса не предусматривает. Этим обстоятельством и обусловлены некоторые проблемы практики применения доставления. Для достижения цели доставления (в случаях наличия соответствующих оснований) правоприменитель в указанных случаях вынужден применять более тяжкую меру административного принуждения — административное задержание. В других случаях цели доставления остаются недостижимыми.