Контроль и ответственность при реализации управленческих государственных решений в органах государственного управления. Государственный контроль, являясь неотъемлемой функцией государственного управления, направлен на достижение целей управления, решение задач, стоящих перед государством, обществом, личностью.
Основанием для дифференциации государственного контроля на виды является принцип разделения властей, а также разграничение предметов ведения и полномочий органов государства. С учетом этого можно выделить следующие виды государственного контроля: 1) президентский контроль,осуществляемый Президентом РФ и его представителями; 2) парламентский контроль, осуществляемый Федеральным Собранием РФ, его комитетами и комиссиями, отдельными депутатами; 3) контроль органов исполнительной власти – Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти; 4) судебный контроль Конституционного суда РФ,судов общей юрисдикции, арбитражных судов; 5) контрольУполномоченного по правам человека в РФ, уполномоченных по правам человека в субъектах РФ; 6) финансовый контроль Министерства финансов РФ и подведомственных ему федеральных служб.
В зависимости от того, на какой стадии деятельности подконтрольного объекта проводится проверка, различают контроль предварительный, текущий и последующий. Контроль, осуществляемый за органами исполнительной власти со стороны других органов (законодательной, судебной власти, общественных организаций), именуется внешним, а осуществляемый самими органами исполнительной власти внутри своей системы – внутренним.
Основными принципами государственного контроля являются законность, объективность, независимость, гласность, экономичность, сохранение государственной и иной охраняемой законом тайны.
Президентский контроль.Одним главных из субъектов государственного контроля за деятельностью органов исполнительной власти, несомненно, является Президент Российской Федерации. В соответствии с законодательством Президент РФ не является главой исполнительной власти, однако в сфере организации и функционирования исполнительной власти в Российской Федерации (т.е. практического осуществления ее функций, компетенции, полномочий) он играет весьма значительную роль.
Президент РФ в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами непосредственно руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, утверждает по представлению Председателя Правительства Российской Федерации положения о них и назначает руководителей и заместителей руководителей этих органов, а также осуществляет иные полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами Российской Федерации и Председатель Совета Безопасности Российской Федерации[270]. Также Президент РФ утверждает систему и структуру федеральных органов исполнительной власти, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации представление о кандидатуре высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).
Контроль в сфере исполнительной власти Президент РФ осуществляет непосредственно и через соответствующие структуры, прежде всего через Администрацию Президента[271], аппарат Совета Безопасности РФ[272], Полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах[273] и Контрольное управление[274], которым он делегирует часть своих полномочий по контролю.
Президент РФ осуществляет постоянный контроль за законностью актов органов исполнительной власти. Им могут быть отменены постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ. Президент РФ в определенных законодательством случаях вправе приостанавливать действие актов высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа), органов исполнительной власти субъектов РФ.
Контрольное управление как подразделение Администрации Президента РФ: организует систематический контроль и проверку деятельности федеральных органов исполнительной власти, подразделений Администрации, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, организаций и их руководителей; при осуществлении проверки координирует деятельность органов контроля и надзора федеральных органов исполнительной власти и их подразделений в субъектах Российской Федерации; по результатам проверок вносит Президенту предложения о совершенствовании деятельности федеральных органов исполнительной власти, а в необходимых случаях направляет в органы прокуратуры, внутренних дел, Федеральной службы безопасности и другие органы исполнительной власти материалы о выявленных нарушениях.
Контрольному управлению поручено регулярно проводить проверки хода исполнения поручений Президента РФ органами исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, вносить представления о привлечении должностных лиц, виновных в несвоевременном или ненадлежащем исполнении либо неисполнении поручений главы государства, к дисциплинарной ответственности, вплоть до отрешения от должности.
Важную роль в осуществлении президентского контроля играют полномочные представители Президента РФ в федеральных округах. Полномочный представитель осуществляет свою деятельность по поручению Президента РФ в целях обеспечения реализации главой государства своих конституционных полномочий. Он наделен необходимыми полномочиями для выполнения своих задач: вправе запрашивать и получать необходимые сведения, документы и материалы от федеральных и региональных органов власти, участвовать в работе органов исполнительной власти региона и др. Посредством института полномочного представительства обеспечивается дополнительное усиление исполнительной власти, контроль в регионах за выполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ.
Указом Президента РФ от 17 февраля 2010 г. № 201 утверждено Положение обУправлении Президента РФ по работе с обращениями граждан и организаций, которое призвано: анализировать и обобщать вопросы, которые граждане ставят в письмах и на личном приеме; осуществлять оперативное и периодическое информирование Президента РФ, Председателя Правительства РФ, руководителей федеральных органов исполнительной власти о количестве и характере обращений граждан; готовить на основе анализа и обобщения обращений граждан предложения об устранении причин, порождающих обоснованные жалобы; представлять необходимые материалы в целях освещения в средствах массовой информации итогов обращений граждан.
В связи с ратификацией Российской Федерацией Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г. с последующими изменениями, внесенными Протоколами к ней, а также в целях обеспечения эффективной защиты интересов Российской Федерации при рассмотрении дел в Европейском суде по правам человека Президент РФ учредил должность Уполномоченного Российской Федерации при Европейском Суде по правам человека – заместителя Министра юстиции Российской Федерации. Его функции определены Положением, утвержденным Указом Президента РФ от 29 марта 1998 г. № 310.
В целях обеспечения эффективной защиты прав и интересов ребенка в Российской Федерации Указом Президента РФ от 1 сентября 2009 г. № 986 учреждена должность Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка.
Контроль органов законодательной (представительной) власти. Данный вид контроля регламентирован Конституцией РФ (ст. ст. 102, 103).
Совет Федерации осуществляет контроль при утверждении указов Президента РФ о введении военного положения, чрезвычайного положения, а также за решением Президентом РФ вопроса о возможности использования Вооруженных Сил за пределами территории Российской Федерации (ст. 102 Конституции).
К числу контрольных полномочий Государственной Думы в сфере исполнительной власти, указанных в ст. 103 Конституции России, относятся: дача согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ; решение вопроса о доверии Правительству РФ; выдвижение обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности. На основании ст. 103 Конституции России Председатель Центрального банка России и Уполномоченный по правам человека в РФ назначаются и освобождаются от должности Государственной Думой.
Одной из наиболее важных форм контроля за исполнительной властью является рассмотрение и утверждение Федеральным Собранием РФ представляемого Правительством РФ проекта федерального бюджета Российской Федерации, а такжеежегодные отчеты Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой.
Контрольные полномочия Федерального Собрания выражаются и в том, что назначение и отзыв дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях осуществляются Президентом РФ после консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания (п. «м» ст. 83 Конституции РФ).
Формой контроля за деятельностью органов исполнительной власти является также запрос депутата или группы депутатов Совета Федерации, Государственной Думы Правительству страны, руководителям федеральных органов исполнительной власти, исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по вопросам, входящим в компетенцию этих органов.
Для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату РФ, состав и порядок деятельности которой определен Федеральным законом от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации». Контрольные полномочия Счетной палаты РФ распространяются не только на государственные органы и учреждения, но и на органы местного самоуправления, на все организации и объединения вне зависимости от видов организационной подчиненности и форм собственности, если они получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета или используют федеральную собственность либо управляют ею, а также имеют какие-либо официально предоставленные льготы и преимущества.
Счетная палата РФ проводит ревизии, проверки и иные контрольные мероприятия. По результатам проверок Счетная палата направляет проверяемым организациям представления, которые должны быть рассмотрены в определенные сроки с уведомлением Счетной палаты о принятых мерах. В случае выявления признаков преступлений материалы проверки передаются в правоохранительные органы. Счетная палата также вправе давать предписания об устранении выявленных нарушений, предусмотрен механизм их обязательного исполнения и обжалования в судебном порядке.
Статьей 77 Конституции РФ установлено, что субъекты Российской Федерации сами образуют соответствующие органы государственной власти. Эти органы наделены и соответствующими контрольными полномочиями по отношению к органам исполнительной власти. Так, согласно ч. 3 ст. 8 Федерального закона «О полиции», должностные лица полиции обязаны отчитываться не реже одного раза в год перед законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Контроль органов исполнительной власти.Функции государственного контроля осуществляют Правительство РФ, федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти, а также органы исполнительной власти субъектов РФ.
Правительство РФ, как высший исполнительный орган государственной власти общей компетенции, наделено широкими контрольными полномочиями в отношении федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ. Согласно ст. 114 Конституции РФ и Федеральному конституционному закону от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», Правительство РФ осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан и иные полномочия, возложенные на него Конституцией РФ, федеральными законами и указами Президента РФ. Федеральное Правительство в пределах своей компетенции организует исполнение федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ, международных договоров Российской Федерации, осуществляет систематический контроль за исполнением их федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, принимает меры по устранению нарушений действующего законодательства.
Правительство РФ координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых непосредственно осуществляет Президент РФ.
Правительство РФ вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать действие этих актов. Оно направляет в законодательные (представительные) органы и органы исполнительной власти субъектов РФ проекты своих решений по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Предложения этих органов по таким проектам подлежат обязательному рассмотрению в Правительстве РФ.
Правительство РФ вносит предложения Президенту РФ о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, международным обязательствам России или нарушения прав и свобод человека и гражданина.
Правительство РФ обеспечивает соблюдение федеральными органами исполнительной власти прав органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и способствует их взаимодействию. Оно разрешает споры и устраняет разногласия между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ.
Федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти могут осуществлять межотраслевой (надведомственный) и отраслевой (внутриведомственный) контроль. Среди этих органов имеются такие, основной деятельностью которых является именно специализированный контроль, например, Федеральная антимонопольная служба, Федеральная служба по тарифам, Федеральная таможенная служба и др. Большинство федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти осуществляет контроль по отраслям и сферам своей деятельности.
Особенностью межотраслевого контроля федеральных органов исполнительной власти является то, что он осуществляется за определенными сферами (вопросами) деятельности не подчиненных им органов и должностных лиц. Чаще всего такой контроль касается только определенной функции или отдельной стороны деятельности подконтрольных органов, независимо от ведомственной подчиненности и форм собственности объектов управления.
Для осуществления межотраслевых контрольных функций создаются также специализированные инспекции (например, Государственная жилищная инспекция), специальные структурные подразделения федеральных органов исполнительной власти (например, ГИБДД МВД России).
Отраслевой (внутриведомственный) контроль характеризуется осуществлением контрольно-проверочной деятельности в отношении организационно-подчиненных объектов, наличием у субъектов контроля властных полномочий, право контролирующих давать обязательные для исполнения контролируемыми указания (распоряжения) и применять в необходимых случаях меры принуждения. При этом все федеральные органы исполнительной власти и их территориальные органы осуществляют контроль в отношении подчиненных (подведомственных) органов, организаций и учреждений, а руководители (администрация) конкретных организаций – внутренний контроль за деятельностью своих структурных подразделений и их должностных лиц. Непосредственный руководитель, осуществляющий контроль за подчиненными структурами и лицами по всем вопросам их деятельности, вправе отменять или изменять их решения, вмешиваться в оперативную деятельность, наказывать виновных, принимать меры для исправления выявленных недостатков и устранения их причин.
Для внутрисистемного контроля характерен такой признак, как властность, которая накладывает на процедуры контроля своеобразный отпечаток и отчасти тормозит его совершенствование с учетом новых современных требований.
В субъектах Российской Федерации контрольными полномочиями наделены их администрация (правительство), а также соответствующие министерства, управления и другие органы исполнительной власти. Объем их полномочий определен федеральным законодательством, конституциями, уставами, законами и другими нормативными правовыми актами субъектов РФ.
Под ответственностью будем понимать принуждение к соблюдению и исполнению определенных требований, норм и правил.
Такие требования и нормы могут быть выработаны и установлены:
(1) государством (законом), и тогда речь идет о юридической ответственности;
(2) руководством определенной организации - в этом случае ответственность можно определить какадминистративную;
(3) гражданским обществом - ответственность является социальной,
(4) группой людей в процессе межличностного общения - такая ответственность называется моральной.
Чтобы выяснить, перед кем ответствен руководитель, необходимо знать, кому и как он подотчетен.Подотчетность - это способ осуществления ответственности. Подотчетность, определяется видом, методами и процедурами контроля, под которым находятся менеджер и его решения.
В современных российских условиях в силу гипертрофированной роли государства на протяжении столетий во всех сферах деятельности людей, бюрократического характера власти, несформированности гражданского общества и общественного мнения социальная ответственность фактически не действует и наиболее значимы административная и юридическая ответственность. Что же касается моральной ответственности, то в обществе, переживающем системный кризис и резкую смену ценностей, она неизбежно ослабевает.
1. Юридическая ответственность может иметь уголовный и гражданский характер. Уголовная ответственность возникает в случае совершения преступления и заключается в применении к виновному государственного принуждения в виде наказания, определяемого приговором суда. Гражданская ответственность возникает в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательств и заключается в применении к правонарушителю установленных законом или договором мер воздействия, влекущим для него экономически невыгодные последствия имущественного характера: компенсация убытков, уплата неустойки (штрафа, пени), возмещение вреда.
Основной метод обеспечения юридической ответственности - право обращения в суд в связи с решениями и действиями руководителей (должностных лиц).
2. Наиболее распространенный вид ответственности руководителей - административная ответственность, средством реализации которой служит механизм иерархического контроля. Ответственность и подотчетность в организации невозможны без авторитета, выраженного в праве руководить.
Административная ответственность в зависимости от вида санкций может быть: (а) дисциплинарной, где формой воздействия являются замечание, выговор, перевод на низшую должность, увольнение; (б) материальной - обязанность сотрудника возместить организации, в которой он работает, имущественный ущерб, причиненный по его вине.
В достаточно крупной организации чем выше поднимается менеджер по иерархической лестнице, тем меньше времени у него остается для хотя бы общего контроля решений своих подчиненных. Кроме того, современная организация предполагает глубокую специализацию. Руководитель же всегда вынужден обобщать, и тем больше, чем выше его статус в иерархии. Таким образом, очень часто руководитель не обладает знанием проблемы, достаточным для самостоятельного анализа предложенного специалистами решения, даже если бы он обладал временем.
В значительной степени на высших уровнях иерархии принятие руководителем рекомендаций своих сотрудников основано на доверии к подчиненным.
Ограничителем механизма иерархического контроля также являются довольно частые сбои в процессе обмена информацией. Если исполнители недостаточно информированы о том, что думают их высшие менеджеры, то и руководство мало знает о подлинных настроениях и мыслях подчиненных. Если о мотивах и целях принятия решений вовремя не сообщается, если информация фильтруется или искажается в процессе коммуникации, то в той же степени перестает действовать и иерархический контроль.
3. Руководитель несет за свои решения еще и неформальную - моральную ответственность, т.е. необходимость следовать нормам человеческих отношений, механизмом реализации которой является корпоративная культура.
Под корпоративной культурой понимается вся совокупность групповых ценностей, норм поведения и способов деятельности, разделяемых членами организации. Организация, существующая достаточно долго, формирует в себе определенную культуру. В соответствии с ней развивается комплекс правил и традиций, которые соединяют прошлое и настоящее, нынешние решения согласуются с прошлыми, а прошлые и нынешние - с будущими.
Таким образом, устанавливая неписаные правила, корпоративная культура ограничивает принимаемые решения еще и определенным кругом моральных принципов, норм и традиций и тем самым заполняет бреши, неизбежно оставляемые механизмами формального контроля.
|