Тема 7. Экологическое управление

Понятие экологического управления. Управление как социальное явление представляет собой процесс упорядочения каких-либо отношений для достижения определенных целей. Оно направлено на установление баланса элементов определенной системы. Основополагающими элементами управления являются: цель, которую необходимо достичь (управленческий результат); объект – общественные отношения, подлежащие упорядочению или поддержанию условий их существования; субъект – лицо, на которое возложена задача осуществлять комплекс управленческих действий; содержание (направления) деятельности – функции управления, номенклатура которых необходима и достаточна для достижения управленческого результата; способы (методы), при помощи которых осуществляется управленческое воздействие; формы, в которые облекаются акты управления.

Экологическое управление делится на государственное, общественное и производственное.

Система органов государственного экологического управления. Государственное экологическое управление осуществляется государственными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления. По объему и характеру экологической компетенции они делятся на органы общей и специальной компетенции.

Высшим органом управления общей компетенции выступает Правительство РФ, компетенция которого (общая и экологическая), наряду с Конституцией РФ, устанавливается Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» (1997 г.), законодательными актами, регулирующими экологические отношения. Наряду с правотворческой компетенцией Правительство РФ выполняет и отдельные управленческие функции, в том числе правоприменительные.

Компетенция высшего органа исполнительной власти субъекта РФ определяется рядом нормативно-правовых актов и, в первую очередь, ст. 21 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (1999 г.), а также нормативными правовыми актами, составляющими экологическое законодательство.

Экологическая компетенция органов местного самоуправления закреплена в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (2003 г.), в отраслевых законодательных актах, в том числе в ФЗ «Об охране окружающей среды» (2002 г.), Земельном кодексе РФ (2001 г.), Лесном кодексе РФ (2006 г.), Водном кодексе РФ (2006 г.), ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» (1995 г.), ФЗ «Об отходах производства и потребления» (1998 г.), ФЗ «Об экологической экспертизе» (1995 г.), Закона РФ «О недрах» (1992 г.) и др.

Студенты должны знать, что результатом административной реформы явилось создание трехзвенной системы федеральных органов исполнительной власти: министерство, федеральная служба, федеральное агентство.

На федеральном уровне основные функции управления в области охраны окружающей среды и природопользования в настоящее время реализуются следующими федеральными органами исполнительной власти:

Министерством природных ресурсов и экологии РФ, в чьем ведении находятся Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору, Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, а также Федеральное агентство водных ресурсов и Федеральное агентство по недропользованию;

Министерством сельского хозяйства РФ, в систему которого входят Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору и Федеральное агентство лесного хозяйства;

Министерством здравоохранения и социального развития и входящей в его систему Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека;

Министерством экономического развития Российской Федерации, в системе которого состоят: Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии, Федеральное агентство по управлению государственным имуществом и Федеральное агентство по управлению особыми экономическими зонами;

Министерством РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий;

Федеральным агентством по рыболовству.

Студенты должны следить за изменением системы федеральных органов исполнительной власти.

Функции государственного экологического управления - направления деятельности органов, это управление осуществляющих. Конкретные виды и содержание функций, в первую очередь, зависят от цели управления. Выделяются:

информационная функция, включающая ведение кадастров природных объектов, реестров прав на природные объекты, реестров объектов, оказывающих вредное воздействий на окружающую среду или потенциально способных оказать такое воздействие, мониторинг окружающей среды, сбор и обобщение иной информации, прямо или косвенно связанной состоянием природоресурсного потенциала или характеризующей экологическую обстановку;

планирование и прогнозирование мероприятий в области природопользования и охраны окружающей среды;

нормирование воздействий на окружающую среду, стандартизация;

экологическая экспертиза, в том числе ОВОС, иные виды экспертиз, связанные с недопущением ухудшения окружающей среды (превентивный контроль);

распоряжение природными объектами (предоставление и изъятие участков природной среды), выдача разрешений на воздействия на окружающую среду или функция по лицензированию воздействий на окружающую среду;

государственная регистрация прав на некоторые природные объекты;

экологический контроль;

сбор платежей за пользование природными объектами;

организация экологического воспитания, образования, научных исследований;

координационная функция;

международное сотрудничество.

Наряду с функциями как видами регулярно осуществляемой деятельности органы управления выполняют иные отдельные юридически значимые действия. В области регулирования земельных отношений это может быть перевод земель из одной категории в другую. В фаунистическом праве – принятие решения о занесении животных в Красную книгу и др.

Информационная функция. Наличие информационной функции экологического управления предопределяет существование всех других функций, поскольку без знаний о количестве, качестве природных объектов (или их части) невозможно сформулировать стратегию их использования, охраны, выполнять исполнительно-распорядительные действия по реализации компетенции, возложенной на органы государственного экологического управления. Особенностью информационной функции является множество различных документальных форм, в которых объективируются данные об окружающей среде и отдельных ее элементах. Центральное место в системе кадастров занимает государственный кадастр недвижимости. Кроме того, это – государственные кадастры природных ресурсов, в частности, кадастр животного мира, особо охраняемых природных территорий, месторождений и проявлений полезных ископаемых, отходов. Ведутся также: Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним, государственный водный реестр, реестр опасных производственных объектов, реестр объектов размещения отходов). Существуют и иные правовые формы фиксирования экологически значимой информации.

Студенты должны знать, что одним из направлений (подфункцией) деятельности, связанной с получением экологической информации, является мониторинг окружающей среды, трактуемый законодателем как комплексная система наблюдений за состоянием окружающей среды, оценки и прогноза изменений состояния окружающей среды под воздействием природных и антропогенных факторов. Его разновидностью выступает государственный экологический мониторинг, т.е. мониторинг, осуществляемый органами государственной власти РФ и субъектов федерации. В соответствии с постановлением Правительства РФ от 31 марта 2003 г. № 177, утвердившим Положение об организации и осуществлении государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга), он включает в себя мониторинг атмосферного воздуха, земель, лесов, водных объектов, объектов животного мира, уникальной экологической системы озера Байкал, континентального шельфа Российской Федерации, состояния недр, исключительной экономической зоны Российской Федерации, внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации.

Экологическое прогнозирование и планирование представляют собой организационно-правовой процесс подготовки и принятия государственными компетентными органами решений (направлений действия, комплекса мероприятий), связанных с хозяйственным и иным воздействием на природную среду, различных регионов страны, а также нейтрализацией последствий антропогенной деятельности и негативных (чрезвычайных) явлений природного характера, объективируемых в специальных правовых актах.

ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития РФ» (1995 г.) называет 3 формы планирования или стадии целевого программирования:

государственное прогнозирование социально-экономического развития РФ как системы научно обоснованных представлений о направлениях социально-экономического развития страны, основанных на законах рыночного хозяйствования, результаты которого используются при принятии органами законодательной и исполнительной власти РФ конкретных решений в области социально-экономической политики государства;

концепция социально-экономического развития как система представлений о стратегических целях и приоритетах социально-экономической политики государства, важнейших направлениях и средствах реализации указанных целей;

программа социально-экономического развития РФ как комплексная система целевых ориентиров и планируемых государством эффективных путей и средств достижения указанных ориентиров.

Формами планирования и прогнозирования выступают целевые программы: федеральные (ФЦП), ведомственные (ВЦП), региональные (субъектов РФ), муниципальные.

Особой формой комплексного регионального планирования выступают акты, связанные с рациональной организацией территорий (территориальное планирование), схемы, проекты, программы использования и охраны природных объектов.

К отраслевым предплановым актам в области использования и охраны земель можно отнести ряд документов, разрабатываемых в процессе землеустроительной деятельности. Это также схемы комплексного использования и охраны водных ресурсов, водохозяйственные балансы, схемы и проекты лесоустройства.

Правовая база деятельности по нормированию в области охраны окружающей среды достаточно обширна. Ее законодательная основа включает ФЗ «О техническом регулировании» (2002 г.).

К источникам данного института относятся также ФЗ «Об охране окружающей среды» (2002 г.), устанавливающий систему экологических нормативов и раскрывающий их содержание; Градостроительный кодекс РФ (2004 г.), устанавливающий градостроительные нормативы и правила, имеющие своей целью в том числе и поддержание качества окружающей среды; ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» (1999 г.), предусматривающий установление гигиенических и экологических нормативов качества атмосферного воздуха и предельно допустимых уровней физического воздействия на него; ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (1999 г.), регламентирующий в частности, государственные санитарно - эпидемиологические правила и нормативы - нормативные правовые акты, устанавливающие санитарно - эпидемиологические требования (в том числе критерии безопасности и (или) безвредности факторов среды обитания для человека, гигиенические и иные нормативы), несоблюдение которых создает угрозу жизни или здоровью человека, а также угрозу возникновения и распространения заболеваний; иные законодательные и подзаконные нормативные правовые акты, регулирующие использование и охрану отдельных природных объектов и природных комплексов.

Студенты должны знать систему экологических нормативов, предусмотренных ФЗ «Об охране окружающей среды» (2002 г.):

нормативы качества окружающей среды - нормативы, которые установлены в соответствии с физическими, химическими, биологическими и иными показателями для оценки состояния окружающей среды и при соблюдении которых обеспечивается благоприятная окружающая среда;

нормативы допустимого воздействия на окружающую среду - нормативы, установленные в соответствии с показателями воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и при которых соблюдаются нормативы качества окружающей среды (ст. 22 закона относит к ним традиционные нормативы допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов, нормативы образования отходов производства и потребления, нормативы допустимых физических воздействий (количество тепла, уровни шума, вибрации, ионизирующего излучения, напряженности электромагнитных полей и иных физических воздействий), нормативы, ранее называемые лимитами – нормативы допустимого изъятия компонентов окружающей среды, нормативы иного допустимого воздействия на окружающую среду, а также новый вид нормативов – технологические, предполагающие использование наилучших существующих технологий с учетом экономических и социальных факторов);

нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду - нормативы, которые установлены в соответствии с величиной допустимого совокупного воздействия всех источников на окружающую среду и (или) отдельные компоненты природной среды в пределах конкретных территорий и (или) акваторий, при соблюдении которых обеспечивается устойчивое функционирование естественных экологических систем и сохраняется биологическое разнообразие – это нормативов, дополняет существовавший ранее учет суммарной нагрузки на окружающую среду, который должен был применяться лишь при формировании территориально-производственных комплексов, развитии промышленности, сельского хозяйства, строительстве и реконструкции городов.

Экологическая экспертиза. Изучение данной темы следует начать с определения понятия и выявления роли и значения экологической экспертизы как одного из наиболее эффективных механизмов предупреждения экологически вредной деятельности. Экологическая экспертиза - установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду.

Федеральный закон «Об экологической экспертизе» (1995 г.) устанавливает цели и принципы проведения экологической экспертизы и полномочия органов государственной власти и местного самоуправления в данной сфере. Экологическая экспертиза бывает двух видов – государственная и общественная. Студенты должны усвоить соотношение государственной экологической экспертизы с другими видами государственных экспертиз (санитарно-эпидемиологической, экспертизой промышленной безопасности и др.).