Адміністративний (позасудовий) і судовий порядок вирішення адміністративно-правових спорів, їх зміст та співвідношення

Питання відносно вирішення публічно-правових спорів стає дедалі актуальним, адже стосується практично будь-якої людини. Конституційне право кожного громадянина на звернення до суду за захистом своїх прав і свобод, а також оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб (ст. 55) підтверджують виділення основного способу вирішення публічно-правового спору – через суд [21].

Перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень здійснюється адміністративним судом у процесі адміністративного судочинства, тобто шляхом розгляду і вирішення адміністративної справи (публічно-правового спору) між громадянином або юридичною особою та суб’єктом владних повноважень, які виступають як сторони з протилежними юридичними інтересами (ст. 2, 3 КАС України) [1]. Як зазначає Г. Ткач, під час розгляду адміністративно-правових спорів суд стикається з двома вимогами з одного й того ж правового питання, які взаємно унеможливлюють одна одну. Обов’язком суду є визначення законності позиції (вимоги) тієї чи іншої сторони. А для цього йому потрібно всебічно й об’єктивно дослідити всі докази у справі, оцінити їх і оцінку викласти у вигляді постанови [22, с. 154].

Але потрібно зауважити, що судовий спосіб вирішення спору пов’язаний передусім зі складною формальною процедурою, значними матеріальними витратами та проблемою виконання судового рішення. Саме тому дедалі актуалізується питання щодо вирішення публічно-правових спорів за допомогою альтернативних (позасудових) способів. Дослідник теми позасудового врегулювання конфліктів Т. Подковенко зазначає, що досить часто винесення судового рішення не означає дійсного розв’язання кон- флікту, а навпаки – провокує його ескалацію [23, с. 31]. Альтернативне вирішення спорів включає процес і методи вирішення суперечок, що лежать поза державним судовим процесом. Незважаючи на певне несприйняття в минулому такого методу, як альтернативне вирішення спорів, останнім часом навпаки спостерігається значне зацікавлення ним серед вчених та практиків [24, с. 54].

До альтернативних (позасудових) способів вирішення публічно-правових спорів відносять медіацію (посередництво) та переговори.

Медіацією (посередництвом) є добровільний і конфіденційний процес розв’язання будь-якого спору, в якому нейтральна третя особа допомагає сторонам досягнути домовленості (згоди) в їх суперечці шляхом переговорів [25, с. 30].

До особливостей процедури медіації відносять наступні її ознаки:

1) участь сторін спору в процесі медіації будується на добровільних засадах, медіатор є вільно обраною сторонами особою, а кожна сторона має можливість у будь-який момент вийти з процесу;

2) у медіації сторони самі виробляють і приймають рішення. Медіатор, на відміну від суду, неспроможний на прийняття рішень з приводу спірного питання, а також не виносить і не дає жодних рекомендацій;

3) медіація – це процес, в якому нічого не вирішується без згоди сто- рін спору. Під час процедури посередництва всі рішення приймаються тільки за взаємною згодою сторін, і обидві сторони добровільно беруть на себе обов’язки виконувати прийняті ними рішення. Під час судового розгляду справи діє принцип обов’язковості судового рішення;

4) головна мета медіації – пошук порозуміння, тобто саме за допомогою посередника обговорюються різні варіанти вирішення конфлікту і спільно обирається той із них, який обидві сторони будуть вважати найбільш сприятливими. Медіація дає можливість зберегти відносини на перспективу;

5) ризик медіації знижений до мінімуму, оскільки кожна сторона в будь-який момент може відмовитися від продовження процесу переговорів;

6) процес медіації відносно нетривалий та є економічно вигідним для сторін порівняно з більш тривалою судовою процедурою вирішення спору [25, с. 32].

У своїй роботі «Перспективи впровадження процедуримедіації в адміністративному судочинстві» В. Кузьмишин констатує, що посередництво в розв’язанні правових суперечок може здійснюватися як незалежними професійними медіаторами, так і особами, які перебувають на службі в судах. Дослідник наголошує, що обов’язки й гарантії діяльності незалежних медіаторів мають бути конкретизовані. В умовах сьогодення, він пропонує розглядати медіацію як частину діяльності судів і вважає, що КАС містить норми, які регламентують процедуру примирення сторін на достатньому рівні, в тому числі із залученням до останньої посередників [26, с. 32].

Яз зазначає І. Сенюта переговори визнаються, як процес, за допомогою якого сторони безпосередньо або через своїх представників намагаються врегулювати суперечку чи домовитися про спільні дії шляхом обговорення й обґрунтування своїх позицій. Цей спосіб дозволяє досягти бажаного результату там, де інтереси не співпадають, думки і погляди різняться. Головна мета переговорів – прийняття спільних рішень, які сторони вважають найкращими в кожній конкретній ситуації. Кожен учасник переговорів сам вирішує, погоджуватись або ні на ту чи іншу пропозицію [25, с. 36]. На відміну від медіації, у переговорах зазвичай беруть участь лише учасники конфлікту без залучення третьої особи (медіатора).

У працях російського політолога М. Лебедєва можливо простежити наступну динаміку послідовності переговорів:

1. Підготовка до переговорів. Переговори починаються заздалегідь. Їх фактичним початком визначається момент, коли одна зі сторін виступить ініціатором проведення переговорів і учасники розпочнуть підготовку до них. Така підготовка відбувається у двох напрямках - організаційному та змістовному. До організаційних моментів належать: формування делегації, визначення місця і часу зустрічі, порядку денного для кожного засідання тощо, а до змістовних – аналіз проблеми та інтересів учасників, формування загального підходу до переговорів, визначення можливих варіантів рішення. Перш ніж сторони почнуть готуватися до переговорів, вони аналізують проблему, яку будуть вирішувати. Виробляється загальний підхід до переговорів, який обумовлюється їх наступною концепцією. При формуванні загального підходу до переговорів визначаються завдання, які будуть виконуватись у цьому процесі.

2. Ведення переговорів. Переговори починаються власне з моменту обговорення сторонами проблеми. Ця стадія має три етапи: а) уточнення інтересів, концепцій і позицій учасників (вони знімають інформаційну невизначеність в аспекті дебатованої проблеми, знаходять «спільну мову» з опонентом, викладають позицію і пропонують пояснення у цьому контексті); б) обговорення (аргументація). Цей етап спрямовано на те, щоб максимально в доступній формі обґрунтувати власну позицію. Він набуває особливого значення, якщо сторони орієнтуються на розв’язання проблеми шляхом компромісу. Якщо ж вони прагнуть вирішити проблему шляхом переговорів, то результатом етапу аргументації повинно бути визначення меж можливої домовленості; в) узгодження позицій. Виділяють дві фази узгодження: спочатку погодження загальної формули, а потім – деталей. При розробленні загальної формули згоди, а потім і при її деталізації сторони проходять ніби всі три етапи – уточнення позицій, їх обговорення та узгодження.

3. Аналіз результатів переговорів і виконання досягнутих домовленостей. Показником успішності переговорів є висока оцінка учасниками переговорів досягнутих результатів, ступінь вирішення проблеми та виконання обома сторонами взятих на себе зобов’язань [27, с. 57].

В юридичній літературі до основних способів вирішення правових спорів відносять і розгляд справи в третейському суді. Але відповідно до ст. 6 Закону України «Про третейські суди» з підвідомчості третейських судів виключено справи, однією зі сторін в яких є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб’єкт під час здійснення ним владних управлінських функцій на основі законодавства, зокрема на виконання делегованих повноважень, державна установа чи організація, казенне підприємство [28]. Відповідно до цього положення, публічно-правові спори не можуть вирішуватися в порядку третейського судочинства.

Ще одним способом вирішення спорів у публічно-правовій сфері законодавством визначено примирення сторін. Так, відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 157 КАС України провадження в адміністративній справі може бути закрите у зв’язку з примиренням сторін. Водночас закрите провадження у справі, якщо сторони досягли примирення, може бути поновлено судом у разі невиконання умов примирення однією зі сторін за клопотанням іншої сторони (ст. 113 КАС України). Примиренням буде визнаватися повне або часткове врегулювання спору на основі взаємних поступок [1]. Слід зазначити, що примирення можливе лише в межах судового розгляду публічного спору, а відповідно, не може бути віднесено до позасудових способів вирішення спору. Таким чином, якщо сторони вирішили застосувати для подолання конфлікту судовий спосіб вирішення спору, слід визнати найбільш оптимальним для всіх учасників конфлікту використання механізму примирення. Адже саме примирення за своїм змістом влаштовує обидві сторони публічно-правового спору та дозволяє на цьому етапі завершити конфлікт, що виник між сторонами.

Аналізуючи судову систему вирішення адміністративно-правових спорів, слід зазначити, що вона побудована відповідно до Конституції України та Закону України «Про судоустрій та статус суддів». За нормами вищезгаданого Закону, місцевими адміністративними судами є окружні адміністративні (ст. 21). Статтею 26 встановлено, що апеляційними судами з розгляду адміністративних справ є суди апеляційні адміністративні, які утворюються в апеляційних округах згідно з указом Президента України. Вищий адміністративний суд України, очолюючи систему спеціалізованих адміністративних судів, діє як суд касаційної інстанції (ст. 31). А власне, найвищим судовим органом у системі судів загальної юрисдикції, покликаним забезпечувати однакове виконання судами касаційної інстанції нормами матеріального права, виступає Верховний Суд України, відповідно до ст. 17 і 38 Закону [29].

КАС України помітно відрізняється від інших процесуальних актів положеннями, що закріплюють завдання й принципи адміністративного судочинства. Специфічною рисою виступає також термінологія, запроваджена досліджуваним документом.

У визначеному в ч. 1 ст. 2 КАС завданні адміністративного судочинства відбивається його спрямованість. Проаналізувавши даний припис, можемо дійти висновку, що внаслідок діяльності адміністративного суду створюються належні умови для захисту тих прав, свобод та інтересів, які мають фізичні або юридичні особи в галузі публічно-правових відносин. Таким чином, адміністративне судочинство виступає формою відправлення правосуддя, придатною для розв’язання спорів між учасниками публічно-правових відносин, одному з яких надано право організаційно й регулятивно впливати на поведінку (діяльність) другого. Такий вплив може відбуватися двома напрямками: по-перше, прийняттям правових актів управління та по-друге, учинення інших дій, що тягнуть за собою юридичні наслідки і спрямовані на створення умов для дотримання або на перевірку додержання приписів подібних актів.

У частині 2 ст. 17 КАС закріплено перелік конфліктів, що мають вирішуватись адміністративними судами, до них належать, зокрема:

1) спори фізичних чи юридичних осіб із суб’єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності;

2) спори з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби;

3) спори між суб’єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень;

4) спори, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів;

5) спори за зверненням суб’єкта владних повноважень у випадках, встановленихКонституцією та законами України;

6) спори щодо правовідносин, пов’язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму;

7) спори фізичних чи юридичних осіб із розпорядником публічної інформації щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності у частині доступу до публічної інформації.

Зазначимо, що цей перелік не є вичерпним і, зважаючи на ч. 2 ст. 4 КАС, він може доповнюватися за рахунок будь-яких публічно-правових спорів, крім тих, для яких законом установлено інший порядок судового вирішення.

У частині 3 ст. 17 КАС перелічені конфлікти, на які не поширюється повноваження адміністративних судів, не дивлячись на важливу ознаку їх виникнення з публічно-правових спорів. Так, юрисдикція адміністративних судів не поширюється на:

1) публічно-правові справи що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України;

2) публічно-правові справи що належить вирішувати в порядку кримінального судочинства;

3) публічно-правові справи про накладення адміністративних стягнень;

4) публічно-правові справи щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) об’єднання громадян віднесені до його внутрішньої діяльності або виключної компетенції [29].

З огляду на вищевикладене маємо наступні твердження, що чинні в Україні акти в цілому дозволяють підвладним особам захищатися від зловживань з боку представників влади шляхом оспорювання правомірності їх діяльності в адміністративному (позасудовому) й судовому порядку. Судовий порядок на відмінність від позасудового, вбачається більш виразним, адже має своє закріплення у кодифікованому акті. Але саме регламентація адміністративного порядку вирішення спорів та розрізненні правила, розташовані в численних актах вимагають детального упорядкування на шляху створення належних умов для захисту прав підвладних суб’єктів.

Зважаючи на позицію Конституційного Суду України, висловлену в рішеннях від 25 листопада 1997 р. (Справа громадянки Дзюби Г. П. щодо права на оскарження в суді неправомірних дій посадової особи) та від 25 грудня 1997 р. (Справа за зверненнями жителів міста Жовті Води) [30], дає змогу підсумувати, що запровадження адміністративного й судового порядку розв’язання адміністративно-правових спорів як незалежних засобів вирішення правових конфліктів повністю відповідає критеріям, закріпленим в Конституції України. Основним завданням держави є нормативне забезпечення дієвості цих засобів задля того, щоб підвладні особи, самостійно обираючи спосіб захисту своїх прав, свобод та інтересів, отримували від уповноважених органів змістовні, постановлені протягом розумного строку рішення.

Крім того, вбачається за доцільне на законодавчому рівні закріпити адміністративні способи вирішення публічно-правових спорів, наприклад, у Законі України «Про адміністративні (позасудові) способи вирішення спорів».

РОЗДІЛ 2

ДЕЯКІ ПИТАННЯ ПРАКТИКИ РОЗГЛЯДУ СУДАМИ АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВИХ СПОРІВ