Понятие и виды административного процесса

Исполнительная власть практически реализуется в различного рода действиях исполнительных органов (должностных лиц), юри­дическим содержанием которых является применение норм мате­риального административного права. Это означает, что такого рода деятельность имеет процессуальную форму, в рамках которой обеспечивается достижение целей, выраженных в диспозиции нормы, т.е. соответствующих правил поведения.

Процесс в общепринятом понимании означает совокупность последовательных действий, совершаемых для достижения опре­деленного результата, или порядок осуществления какой-либо де­ятельности (например, законодательный процесс).

Применительно к государственно-управленческой деятельнос­ти можно говорить об административном процессе. Его содержа­ние состоит в юридически властной реализации задач и функций исполнительной власти путем обеспечения соблюдения установ­ленных административно-правовыми нормами правил должного поведения в сфере государственного управления, а также исполне­ния санкций, предусмотренных этими нормами. Следовательно, субъекты исполнительной власти совершают административно-процессуальные действия правоисполнительного и правоохрани­тельного характера. Поэтому административно-процессуальная деятельность наряду с ее формами и методами показательна для понимания исполнительной власти в ее динамике.

Что представляет собой процессуальная деятельность?

Обычно о процессе говорят применительно к деятельности су­дебных органов по рассмотрению и разрешению конкретных уго­ловных и гражданских дел (уголовный и гражданский процесс). Естественно, что в таком понимании процесс сводится лишь к пра­воохранительной деятельности, которая обозначается как судебная юрисдикция. В ее основе – реакция суда на отклонения от требований материального уголовного и гражданского права путем применения предусмотренных нормами этих отраслей права санкций.

Государственно-управленческая деятельность в основном пред­назначена для решения задач позитивного характера. Юрисдик­ция не является определяющим ее содержание признаком. Тем не менее процессуальные элементы присущи и ей.

Существуют два варианта понимания административно-про­цессуальной деятельности. Во-первых, ее иногда рассматривают в широком плане, т.е. сама государственно-управленческая дея­тельность трактуется как проявление административного процес­са. Во-вторых, в узком смысле она сводится к деятельности по применению только санкций материальных норм. Это сближает ее с судебно-процессуальной, т.е. юрисдикционной, деятель­ностью.

При характеристике административного процесса можно руко­водствоваться этими двумя позициями. Однако нельзя при этом не учитывать, что для широкого понимания административного про­цесса оснований явно недостаточно. Административно-процессу­альное законодательство не совершенно, разрозненно. Лишь от­дельные управленческие действия позитивного характера (разре­шения, регистрация и т.п.) регламентированы в достаточной сте­пени. Практически в подобных случаях речь может идти о соответ­ствующих административных процедурах и административно-процедурных правилах.

Что же касается узкого, т.е. юрисдикционного, понимания ад­министративно-процессуальной деятельности, то она в основном регламентирована достаточно единообразно. Имеются в виду, на­пример, КоАП, нормы, регламентирующие дисциплинарное про­изводство, рассмотрение и разрешение жалоб граждан и т.п.

Таким образом, административно-процессуальная процедура слагается из двух ее проявлений:

а) административно-процедурная. Ее содержание составляют распорядительные действия исполнительных органов (должност­ных лиц) по осуществлению установленных административно-правовыми нормами административных процедур (например, ре­ализация разрешительных, регистрационных и иных функций и полномочий);

б) административно-юрисдикционная. Ее содержание – осу­ществление исполнительными органами (должностными лицами) функции правоохраны в порядке совершения юрисдикционных действий.

Оба эти варианта сближает то, что своим результатом они имеют издание индивидуальных правовых актов, с помощью кото­рых материальные административно-правовые нормы применя­ются к конкретным обстоятельствам либо к лицам. Происходит разрешение разнообразных индивидуальных дел, возникающих по тем или иным причинам и по той или иной инициативе в сфере государственного управления. От характера дел зависит реализа­ция либо диспозиции (процедуры), либо санкции (юрисдикция) правовых норм.

Что представляет собой индивидуальное административное дело?

Под ним следует понимать возникающий в сфере государствен­но-управленческой деятельности вопрос, связанный с применени­ем административно-правовых норм и требующий в целях его раз­решения распорядительных действий полномочных исполнительных органов (должностных лиц).

Примером индивидуальных административных дел могут слу­жить возникающие по факту совершения административного пра­вонарушения или дисциплинарного проступка, по факту выдачи разрешений на совершение определенного вида деятельности, по факту обжалования неправомерных действий должностных лиц и т.п.

Таким образом, административный процесс есть урегулирован­ная административно-правовыми нормами деятельность исполни­тельных органов (должностных лиц) по рассмотрению и разреше­нию различного рода индивидуальных административных дел, возникающих в сфере государственного управления, в порядке ре­ализации задач и функций исполнительной власти.

В зависимости от характера индивидуальных дел администра­тивный процесс имеет различное выражение в практической дея­тельности исполнительных органов (должностных лиц). Так фор­мируется понятие административного производства.

Административное производство – нормативно урегулирован­ный порядок совершения процессуальных действий, обеспечиваю­щий законное и обоснованное рассмотрение и разрешение индиви­дуальных административных дел. Например, порядок разбора жалоб граждан, порядок лицензирования и т.п.

Фактически речь может идти о двух обобщенных видовых груп­пах административного производства:

а) процедурное производство;

б) юрисдикционное производство.

Для процедурного производства характерно то, что его предме­том являются бесспорные индивидуальные административные дела, что его результатом не является применение административ­но-принудительных мер. Его результат – обеспечение эффектив­ной работы управленческого аппарата (например, производство по изданию правовых актов управления) или удовлетворение закон­ных запросов физических лиц (например, производство по разре­шению заявлений).

Административная юрисдикция

Юрисдикционное производство – практическое проявление административной юрисдикции.

Административная юрисдикция проявляется (как и судебная юрисдикция) в рассмотрении и разрешении полномочными ис­полнительными органами (должностными лицами) спорных во­просов применения материальных правовых норм, в правовой оценке поведения участников административно-правовых споров, а также в применении в необходимых случаях к виновным при негативной оценке их поведения предусмотренных действующим законодательством мер государственного (юридического) при­нуждения.

Административная юрисдикция осуществляется, как правило, во внесудебном порядке. Принудительными мерами являются ад­министративные либо дисциплинарные взыскания. В своем состя­зательном (спорном) выражении административная юрисдикция может осуществляться и в судебном порядке (применение админи­стративных взысканий).

Административно-правовой спор, как предмет юрисдикционного производства, есть спор о праве административном, возни­кающий между участниками управленческих отношений в связи со сложившимся у одной стороны этих отношений представлением о том, что ее права и законные интересы нарушаются либо ущем­ляются действиями второй стороны. Как правило, споры такого рода возникают по инициативе управляемой стороны (например, при обжаловании неправомерных управленческих действий или решений). Но они могут иметь место и по инициативе субъекта управления (например, при возбуждении дела об административ­ном правонарушении), а также по инициативе правоохранитель­ных органов (например, при опротестовании органами прокурату­ры актов или действий исполнительных органов).

Одной из сторон административно-правового спора всегда явля­ется тот или иной исполнительный орган (должностное лицо), чьи действия или решения служат предметом конкретного спора.

Для административной юрисдикции важнейшим условием раз­решения спора о праве административном является обязательная правовая оценка поведения участников спора. Соответственно, рассмотрев жалобу на неправомерное действие должностного лица, орган, ее рассматривающий, может признать обжалуемое действие незаконным или законным. Естественно, что во втором случае налицо отказ в удовлетворении жалобы.

Правовое регулирование административно-процессуальной де­ятельности наиболее полно осуществлено в отношении производ­ства по делам об административных правонарушениях (КоАП). Отдельные стороны административно-процессуального производ­ства также урегулированы законодательными либо подзаконными правовыми актами (например, лицензионное производство).

При характеристике административно-юрисдикционного про­изводства необходимо учесть следующее. Помимо его основного предмета, т.е. административно-правовых споров, имеются доста­точные основания для того, чтобы отнести к нему ряд иных дейст­вий, осуществляемых исполнительными органами (должностны­ми лицами). Иначе говоря, кроме традиционной его трактовки воз­можно рассматривать его в более широком варианте, т.е. не сво­дить его исключительно к рассмотрению и разрешению спорных административно-правовых ситуаций.

Дело в том, что в соответствии с действующим законодательст­вом исполнительные органы (должностные лица), уполномочен­ные на деятельность правоохранительного характера, в большом масштабе применяют меры административного принуждения, не являющиеся мерами административной или дисциплинарной от­ветственности (например, применение в административном поряд­ке пресекательных мер). При этом в центре внимания также инди­видуальное административное дело, которое нельзя отнести к чисто процедурным, поскольку для них характерно отсутствие применения принудительных средств. Их специфика – отсутст­вие спора, но по результатам применения соответствующих пред­упредительных или пресекательных мер возможно его возникно­вение. Например, принудительное медицинское освидетельство­вание бесспорно; но лицо, подвергнутое ему, вправе обжаловать подобное действие, что повлечет за собой административно-право­вой спор.

Применение такого рода принудительных мер – прерогатива исполнительных органов (должностных лиц).

Почему действия этого типа следует отнести к числу административно-юрисдикционных? Прежде всего потому, что они имеют ярко выраженный правоохранительный характер, как и все иные действия юрисдикционного характера. Далее, они предусматриваются санкциями административно-правовых норм, т.е. цели юрисдикции по спорам и по применению адми­нистративно-принудительных мер едины. С другой стороны, применение административно-принудительных мер типа при­остановления работы предприятия или действия лицензии, изъятия документов, свидетельствующих о сокрытии доходов, и т.п. является результатом правовой оценки поведения лиц или же той или иной ситуации (например, при выселении из домов, грозящих обвалом).

Таким образом, административная юрисдикция фактически включает в свое содержание процессуальную деятельность по разрешению административно-правовых споров и по применению ад­министративно-принудительных мер, не носящих характер ад­министративных взысканий

.

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ

1. Что характерно для административно-процессуальной деятель­ности?

2. Каково содержание административной юрисдикции?

3. Что означает административное производство и каковы его виды?