Действие правовых актов управления

Правовые акты управления вызывают соответствующие юридические последствия тогда, когда они действуют. Что дает основания для признания данного акта действующим?

Юридическая сила, т.е. такое правовое свойство акта, которого позволяет ему практически выступать в качестве административно-правовой формы реализации задач и функций исполнительной власти. Фактически данное условие считается соблюденным во всех случаях издания правовых актов управления, так как на ни распространяется презумпция их действительности или правильности. Означает же она то, что любой правовой акт действует до его официального изменения или до его отмены. В силу этого ой приобретает законную силу с момента его издания либо опубликования. Иногда специально оговаривается определенный срок вступления акта в юридическую силу.

Так, нормативные акты Президента РФ вступают в силу одновременно на всей территории страны по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования. Другие акты вступают в силу со дня их подписания. Вступление в силу постановлений Правительства РФ, затрагивающих права, свободы и обязанности граждан, вступают в силу не ранее дня их официального опубликования. Иные постановления и распоряжения вступают в силу со дня их подписания.

Датой официального опубликования считается дата первой публикации текста акта в одном из официальных изданий РФ. Как правило, эти акты публикуются не позднее пятнадцати дней со дня их принятия либо при необходимости их широкого обнародова­ния – безотлагательно.

Публикуются правовые акты управления в Собрании законода­тельства Российской Федерации и в «Российской газете». Не опуб­ликованные акты, кроме содержащих сведения, составляющие го­сударственную тайну, по общему правилу не влекут правовых пос­ледствий как не вступившие в силу.

Несоблюдение установленных требований к юридическому со­держанию правовых актов управления, а также к порядку их из­дания и опубликования дает основание для признания их недейст­вительными. В этом смысле известны два основных способа достижения подобной цели, а именно опротестование и обжалование. Они имеют и общее обобщающее наименование – оспаривание.

При этом необходимо учитывать, что правовой акт не во всех случаях может быть признан недействительным только по основа­ниям его дефектности, т.е. неправомерности. Нередко акт утрачи­вает свою силу в нормальных условиях. Например, истечение срока его действия, если таковой был предусмотрен; утрата актом силы ввиду принятиянового акта по тому же вопросу и т.п.

В негативных же случаях (отступление от требований законнос­ти) акт признается оспоримым, что предполагает соответствующую официальную оценкуего правомерности и того или иного решения вопроса о его дальнейшей судьбе, т.е. о его юридической силе.

Обжалование правовых актов управления возможно в админи­стративном либо в судебном порядке. Как правило, в роли жалоб­щиков выступают граждане, считающие, что данным актом нару­шены их субъективные права или законные интересы. Жалобы могут поступать от общественных объединений и иных негосудар­ственных формирований, а также от государственных предпри­ятий и учреждений.

Опротестование правовых актов управления – это, как пра­вило, функция прокурорского надзора. В протесте мотивируется вывод о неправомерности опротестованного акта.

В случае признания акта изданным с нарушением требований законности возможна отмена его действия. По существу, акт при­знается недействительным, что лишает его юридической силы. Ес­тественно, что отсутствие фактов, свидетельствующих о неправо­мерности акта, не влечет таких последствий. Это имеет место при признании жалобы необоснованной и при отклонении протеста прокурора ввиду его юридической неубедительности.

Наиболее известны следующие варианты отмены правовых актов управления и, соответственно, лишения их юридической силы:

а) Президент РФ отменяет постановления и распоряжения Пра­вительства РФ в случае их противоречия Конституции, федераль­ным законам и указам Президента РФ;

б) ПравительствоРФ отменяет противоречащие законодатель­ству акты федеральных органов исполнительной власти, а также органов исполнительной власти субъектов РФ (кроме актов орга­нов республик);

в) руководители органов исполнительной власти отменяют не­правомерные акты, принимаемые на нижестоящем уровне пору­ченных им сфер деятельности (например, акты своих территори­альных органов);

г) Конституционный Суд РФ вправе признать правовой акт не­конституционным, что влечет за собой утрату им юридической силы, т.е. отмену;

д) суды общей юрисдикции и арбитражные суды также могут признавать акты управления недействительными (только индивидуальные).

Кроме отмены возможно приостановление действия или исполнения правового акта управления. Оно не влечет утрату актом юридической силы. Временно, т.е. до определенных выводов по мотивам, вызвавшим приостановление акта, прекращается его действие. Если выясняется, что акт противоправен, он будет отменен в установленном порядке. Если акт не отменен, а его дефекты устранены, то, приостановленный ранее, он продолжает действовать. Если же приостанавливается исполнение акта (например, постановления о наложении административного взыскания), то после соответствующей проверки акт либо отменяется, что влечет за собой и отменувсех действий, совершенных во исполнение его (например, отмену наложенного административного взыскания), либо его исполнение продолжается.

В настоящее время в КоАП предусмотрено, что подача жалобы в течение десяти дней со дня вынесения постановления о наложе­нии административного взыскания приостанавливает его исполне­ние до разрешения жалобы; принесение протеста прокурора на такое постановление также приостанавливает его исполнение до рассмотрения протеста.

Установлено также, что Президент РФ вправе приостанавли­вать действие правовых актов органов исполнительной власти субъектов РФ до решения о их судьбе судом; Правительство РФ может приостанавливать исполнение актов республиканских правительств; законодательные органы субъектов РФ могут приоста­навливать до рассмотрения судом или Правительством РФ дейст­вие правовых актов федеральных министерств и ведомств, проти­воречащих законодательству.

Если Правительство РФ подтверждает правомерность таких актов, они вступают в силу. Органы субъектов РФ могут в таких случаях обжаловать решение Правительства РФ в Верховный Суд РФ.

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ

1. Какие юридические признаки характеризуют правовые акты управ­ления?

2. Как различаются нормативные и индивидуальные акты управ­ления?

3. В каких случаях возможны отмена и приостановление актов управ­ления?

Глава 11. ПОНЯТИЯ И ВИДЫ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫХ МЕТОДОВ

Методы управления

Метод есть способ, прием практической деятельности. Посколь­ку речь идет о государственно-управленческой деятельности, зако­номерен вопрос о способах и приемах ее осуществления.

В самом общем виде такого рода методы могут пониматься в качестве средств практического осуществления деятельности по реализации исполнительной власти.

Каково соотношение подобных методов с уже охарактеризован­ной в гл. 2 настоящего учебника категорией «метод администра­тивного права»? Конечно, между ними много общего, о чем свиде­тельствует и единообразное их наименование. Но это лишь чисто внешнее сходство. Различие же между ними заключается в следу­ющем.

Метод административного права – средство правового регули­рования управленческих общественных отношений, т.е. функция самого административного права.

Административно-правовой метод – средство практического решения всех задач, стоящих перед субъектами исполнительной власти, включая и регулирование. Это функция субъекта адми­нистративного права» но не любого, а того, кто наделен полномо­чиями, необходимыми для практической реализации задач и функций исполнительной власти в порученной ему сфере деятель­ности.

Конечно, эти два понятия могут совпадать в тех случаях, когда полномочный орган исполнительной власти издает нормативные правовые акты. Но их изданием не исчерпывается весь управлен­ческий «инструментарий», используемый в процессе государственно-управленческой деятельности.

Да, правовое регулирование всегда нормативно. Поэтому его методы (предписания, запреты, дозволения) распространяются на всех участников регулируемых общественных отношений. Мето­ды же управленческой деятельности используются только теми, кто ее уполномочен практически осуществлять, т.е. исполнитель­ными органами (должностными лицами). К тому же у них есть еще одна примечательная черта – они индивидуализированы. Что это означает?

То, что при их использовании учитываются конкретные особенности объектов управления в ситуации, в рамках которой возникает необходимость в таком, а не в другом средстве воздействие Наконец, для этих методов характерны повседневность их использования, а также их многообразие. По существу, использована различных методов деятельности свидетельствует о том, что соответствующий субъект исполнительной власти самостоятельно выбирает из определенного набора имеющихся в его распоряжении средств то средство, которое представляется ему наиболее целесообразным. А это, в свою очередь, означает, что их выбор является наиболее показательным проявлением действия дозволительные административно-правовых норм.

Таким образом, метод управления отвечает на вопрос: как действует тот или иной субъект исполнительной власти?

Для методов управления характерно:

• прямая связь с целями практической реализации исполнительной власти;

• в них находит свое непосредственное выражение связь между субъектами и объектами государственно-управлен­ческой деятельности;

• они используются исполнительными органами (должност­ными лицами) для реализации закрепленной за ними компе­тенции;

• своим адресатом метод всегда имеет конкретный индивиду­альный или коллективный объект;

• в них воплощается управляющее (упорядочивающее) воздей­ствие на поведение участников управленческих отношений;

• они выражают публичный интерес в регулируемых админи­стративным правом общественных отношениях;

• метод управления содержит в себе в силу этого ту или иную «долю» юридически властных полномочий.

Без труда на данной основе может быть сформулирован следую­щий вывод: метод управления представляет собой предостав­ленную субъектам государственно-управленческой деятельнос­ти нормами административного права возможность результа­тивно решать стоящие перед ними задачи.

В силу этого обоснованно именовать их административно-пра­вовыми методами.

А каково их соотношение с административно-правовыми фор­мами, о которых речь шла ранее?

Самая прямая. Дело в том, что именно методы деятельности получают свое внешнее, т.е. реальное, выражение в административно-правовых формах – прежде всего в правовых актах управ­ления. Так, если полномочное должностное лицо рассматривает дело о совершении гражданином административного правонару­шения и на основе оценки доказательств приходит к выводу о виновности данного гражданина, прямой обязанностью этого должностного лица является выбор одной из мер административ­ной ответственности. Свое одностороннее решение он облекает в форму постановления о наложении административного взыска­ния.

Другой пример. Гражданин, изъявивший желание поступить на государственную службу, представляет руководителю того или иного исполнительного органа необходимые для этого документы. И опять перед должностным лицом возможность либо положи­тельно отреагировать на заявление гражданина, для чего необхо­димо издать приказ о назначении его на свободную должность, либо отказать ему. И то, и другое его решение получает соответствующую юридическую форму.

Очевидно, что помимо правовых актов используется широкий круг иных средств, имеющих юридическое значение. Например, проводится регистрационный учет граждан по месту жительства и пребывания; осуществляется лицензирование определенных зако­ном видов деятельности; ограничивается движение при автотранс­портных нарушениях и т.п.

Все это свидетельствует о многообразном содержании админи­стративно-правовых методов, в которых находят свое отражение различные стороны государственно-управленческой деятельнос­ти. Все они так или иначе закрепляются в компетенции субъектов исполнительной власти.

Например, в Положении о Министерстве природных ресурсов РФ предусмотре­но, что в соответствии с возложенными на него задачами, оно осуществляет госу­дарственный учет поверхностных и подземных вод; проводит государственную экс­пертизу проектной документации на строительство водохозяйственных объектов; обеспечивает наблюдение и контроль за уровнем загрязнения подземных вод; уста­навливает режимы наполнения водохранилищ; осуществляет надзор за безопасной эксплуатацией гидротехнических сооружений; оформляет, выдает и регулирует лицензии на водопользование; руководит своими территориальными органами и подведомственными организациями; прекращает, приостанавливает или ограни­чивает пользование участками недр и водными объектами; организует подготовку и повышение квалификации кадров для своей системы и т.п.

Очевидно, что во всех вариантах перечисленные действия нуж­даются в юридическом оформлении. Но как эти действия выглядят в управленческой действительности – вопрос не формы, а методов управления.

Методы управления – категория чрезвычайно актуальная. Именно по ним судят о состоянии и эффективности управленчес­кого механизма. В связи с переходом к рыночным отношениям, с усилением самостоятельности регионов, с разгосударствлением множества хозяйственных и иных объектов возникла необходи­мость в сокращении базы прямого распорядительства сверху. А ведь именно в управленческих методах такого рода распорядительство получает свое наглядное проявление. Действительно, в административно-правовых методах наиболее полно и откровенно воплощается односторонняя юридическая властность. Может быть, в современных условиях она и не нужна? Может быть, все вопросы, возникающие в сфере государственного управления, можно решать по типу гражданско-правовых сделок, т.е. путем соглашений?

Сама жизнь, однако, не дает оснований для положительного ответа на эти злободневные вопросы, так как управлять, не адми­нистрируя, практически невозможно. Кто-то должен решать эти вопросы хотя бы ради того, чтобы не допустить анархии и беспо­рядка. Поэтому все заключается в том, чтобы методы, используе­мые в процессе объективно необходимого в любом обществе госу­дарственного управления, были разумными. А для этого есть толь­ко один путь – очищение их от бюрократических извращений. Этого тяжелого наследия безграничного обобществления и ничем не ограниченного командования, характерного для доперестроечных десятилетий. Правда, это достаточно долговременная задача. Но уже сейчас очевидно, что возрастает удельный вес общерегуля­тивных средств воздействия на экономику и другие области жизни общества. И это характерно не только для законодательства, но и для управленческой деятельности.

Соответственно усиливаются гарантии, обеспечивающие права и законные интересы управляемых, их защиту от проявлений бю­рократического администрирования.

Виды методов управления

Методы, используемые в процессе реализации исполнительной власти, разнообразны. Но в их основе два универсальных метода любой государственной или общественной работы – убеждение и принуждение.

Убеждение является главным методом деятельности. Проявля­ется оно в использовании средств воспитания, разъяснения, про­паганды лучших примеров, поощрения за добросовестную работу, материальное стимулирование. Принуждение традиционно ха­рактеризуется как вспомогательный метод, используемый тогда, когда средства убеждения оказываются нерезультативными, т.е. когда нарушаются требования правил, действующих в сфере госу­дарственного управления.

В административно-правовых методах получают свою конкре­тизацию средства убеждения и принуждения с учетом специфики государственно-управленческой деятельности.

Можно выделить следующие три вида методов в зависимости от конкретных целей соответствующих действий.

1. Методы управляющего воздействия; в них находят свое не­посредственное выражение все качества, присущие отношениям между субъектами и объектами управления.

2. Методы организации работы исполнительных органов. Они имеют чисто аппаратное значение, так как создают условия, необ­ходимые для эффективного управляющего воздействия. Они включают как юридические средства (например, методы определе­ния персональной ответственности между работниками централь­ного аппарата министерства, распределения компетенции между его структурными подразделениями и т.п.), так и средства непра­вового характера. Это математические, графические, социологи­ческие, исследовательские методы и т.п. Главное в содержании такого рода методов – их использование вне рамок непосредствен­ного управляющего воздействия.

3. Методы совершения управленческих действий. Они носят процедурный характер (например, существуют определенные ме­тоды принятия управленческих решений, совершения контроль­но-надзорных действий и т.п.).

Наибольший интерес представляют методы первого вида, яв­ляющиеся собственно административно-правовыми методами. Их принято подразделять на административные и экономические. Что лежит в основе такой классификации?

Несмотря на то что до сих пор не преодолена противоречивость многих суждений на этот счет, возможно акцентировать внимание на следующем.

Административные методы характеризуются в качестве средств или способов внеэкономического или прямого управляю­щего (упорядочивающего) воздействия со стороны субъектов госу­дарственно-управленческой деятельности на поведение управляе­мых. Поэтому они в максимальной степени выражают юридически властное обеспечение должного поведения в сфере государственно­го управления. Полномочный субъект управления принимает уп­равленческое решение, обязательное для тех, кто в данном отно­шении выступает в роли объекта управления.

Почему такие методы являются средствами внеэкономического воздействия? Да потому, что реальным объектом управления яв­ляется сознательно-волевое поведение. Это означает, что должное поведение обеспечивается через сознание и волю управляемых. Конечно, в необходимых случаях допускается возможность юри­дического принуждения к должному поведению. Но при этом нет никаких оснований отождествлять прямое управляющее воздейст­вие с принуждением. В подавляющем большинстве случаев такое воздействие рассчитано на достижение позитивных целей.

Экономические методы, как правило, характеризуются в каче­стве способов или средств экономического (материального) или косвенного воздействия со стороны субъектов государственно-уп­равленческой деятельности на поведение управляемых. Это пред­полагает, что управляющее воздействие осуществляется не прямо на поведение управляемых, а через их материальные интересы. Тем не менее непосредственным объектом управляющего воздей­ствия остается сознательно-волевое поведение управляемых. Его должный вариант достигается не путем прямых предписаний, а созданием экономических (материальных) условий, стимулирую­щих должное поведение. Достигается это, например, широким ис­пользованием мер материального поощрения, предоставлением налоговых и иных льгот и т.п. Нельзя исключать из числа эконо­мических методов и возможность применения к управляемым при их негативном поведении определенных материальных (экономи­ческих) санкций или угрозы их применения.

Иногда административные и экономические методы управле­ния противопоставляются. Причем приоритет отдается вторым. Однако для этого нет убедительных оснований. Напротив, они не противоположны, поскольку их сближает единая цель – управ­ляющее воздействие.

Использование их отнесено к компетенции одних и тех же ор­ганов исполнительной власти; их адресатом являются одни и те же объекты. Наконец, самое главное – для административных и эко­номических методов установлена единая правовая форма: односто­роннее и властное волеизъявление субъекта управления. Действи­тельно, что необходимо для того, чтобы тот или иной орган исполь­зовал такую экономическую меру, как премирование? Конечно, издание приказа руководителя этого органа о премировании.

Различного рода меры, связанные с материальной компенса­цией заработной платы и пенсий в условиях инфляции, несомнен­но относятся к числу экономических рычагов управления. Но сами по себе реального значения они не приобретают без соответствую­щих административно-правовых средств (например, указы Прези­дента РФ, акты Правительства РФ).

Поэтому деление методов управления на административные и экономические следует воспринимать как условное, так как и эко­номические средства воздействия входят в содержание админи­стративно-правовых методов.

Свое проявление административно-правовые методы (а иными они и не могут быть, так как администрирование и есть управле­ние) получают в различных вариациях. Это установление правил поведения (норм); утверждение конкретных заданий; предписа­ния о совершении определенных действий; назначение на долж­ности; удовлетворение законных притязаний участников управ­ленческих отношений; запрещение определенных действий; выда­ча разрешений различного рода; осуществление регистрационных действий; проведение контроля и надзора; материальное и мораль­ное поощрение; применение материальных санкций; разрешение административных споров; оформление государственных заказов; применение административно-принудительных мер и т.д.