Особенности и формы внеотраслевого управления

Проиллюстрируем на конкретных примерах особенности ис­полнительных органов общеотраслевой компетенции. Заметим при этом, что чаще всего в учебной литературе они безоговорочно выделяются наряду с некоторыми иными органами в группу субъ­ектов межотраслевого управления. Это, с одной стороны, спра­ведливо. Но с другой – недостаточно логично, ибо существуют и такие исполнительные органы, которые действительно осуществляют межотраслевые функции, но при этом теснейшим образом связаны с управлением в порученной им сфере деятельности. Наи­более ярким примером может служить Министерство финансов РФ, Государственный таможенный комитет РФ, Федеральная служба по телевидению и радиовещанию и т.п. В их деятельности все-таки приоритетны «министерские», т.е. отраслевые, функ­ции.

Министерство государственного имущества РФ (Мингос­имущества России) – федеральный орган исполнительной влас­ти, обеспечивающий проведение единой государственной полити­ки в области приватизации и управления государственным имуществом и координирующий деятельность других органов исполни­тельной власти в области управления и распоряжения государст­венной собственностью.

Свою деятельность министерство осуществляет, руководству­ясь Федеральным законом «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущест­ва в Российской Федерации» от 21 июля 1997 г.

Конечно, налицо двойственный статус этого органа: распоряже­ние объектами федеральной собственности на территории страны и за рубежом (отраслевая компетенция) и межотраслевая (межре­гиональная) координация в порученной ему сфере деятельности. Однако определяющим характер его компетенции фактором явля­ется то, что государственное имущество имеется во всех отрасле­вых системах, во всех управленческих комплексах. Значит, коор­динирующая деятельность данного органа имеет максимально вы­раженную общеотраслевую окраску.

И об этом свидетельствуют полномочия. Так, Мингосимущество России: принимает решения о приватизации федеральных государ­ственных предприятий; контролирует реализацию программы приватизации, а также использование имущества, находящегося в федеральной собственности; утверждает уставы федеральных уни­тарных предприятий; назначает представителей государства в ор­ганы управления акционерных обществ; назначает аудиторские проверки деятельности федеральных предприятий и учреждений и т.д. Следовательно, его управленческая деятельность не имеет от­раслевых границ.

Государственный комитет РФ по стандартизации и метро­логии (Госстандарт России) в еще большей степени выражает в своей деятельности общеотраслевые начала, так как государствен­ные стандарты действуют практически во всех отраслях и ком­плексах управления.

На него возложено: государственное регулирование и межот­раслевая координация в порученной сфере деятельности; установ­ление правил применения стандартов, правил и норм по стандар­тизации; обеспечение единства измерений; руководство государст­венной метрологической службой; осуществление надзора за со­блюдением государственных стандартов, правил обязательной сер­тификации, государственного метрологического контроля. К числу его административных полномочий: дача обязательных предписаний об устранении нарушений правил и норм в области стандартизации, о снятии с производства, прекращении выпуска и реализации товаров, нарушающих требования стандартов; изъ­ятие средств измерения из эксплуатации; применение штрафов за нарушение своих предписаний, а также за нарушение требований государственных стандартов (ст. 170КоАП).

Государственный комитет РФ по статистике (Госкомстат России) координирует статистическую деятельность органов ис­полнительной власти РФ и ее субъектов; проводит государствен­ные статистические наблюдения; утверждает формы статистичес­кой отчетности; проверяет достоверность статистических данных и т.д.

Непредставление отчетов и других данных, необходимых для проведения статистических наблюдений, искажение отчетных данных, а также нарушение установленных сроков их представле­ния влечет за собой административную ответственность руководи­телей и должностных лиц предприятий, учреждений и организа­ций независимо от формы собственности.

Устанавливаемые Госкомстатом России формы и методы сбора и обработки статистических данных являются официальными ста­тистическими данными Российской Федерации.

Государственный комитет РФ по государственным резервам (Госкомрезерв России) в своей деятельности руководствуется Фе­деральным законом «О государственном материальном резерве» от 29 декабря 1994 г.

Государственный резерв – особый общероссийский запас мате­риальных ценностей, предназначенных для мобилизационных нужд РФ, запас стратегических материалов, товаров для обеспече­ния первоочередных задач при ликвидации последствий чрезвы­чайных ситуаций.

Госкомрезерв осуществляет государственное регулирование и межотраслевую координацию в области формирования, размеще­ния, хранения, использования, пополнения материального резе­рва, контроль за сохранностью материальных ценностей и т.д.

Государственный резерв предназначен также для оказания го­сударственной поддержки различных отраслей, предприятий и ор­ганизаций, а также субъектов РФ в целях экономической стабили­зации.

В его компетенции проведение ревизий и проверок наличия и качественного состояния материальных ценностей госрезерва на предприятиях и в организациях независимо от их ведомственной подчиненности и формы собственности.

Министерство РФ по антимонопольной политике и поддерж­ке предпринимательства (МАП России) также трудно отнести к какой-либо одной отраслевой системе управления. Оно проводит государственную политику по содействию развития товарных рынков и конкуренции, предупреждению, ограничению и пресече­нию монополистической деятельности и недобросовестной конку­ренции.

Министерство контролирует соблюдение антимонопольного за­конодательства практически в любой сфере деятельности, так как нездоровая конкуренция является во многом последствием безгра­ничной приватизации, В основе его деятельности Закон РФ «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» от 22 марта 1991 г. (ВВС. 1991. № 16. Ст. 499) с изменениями и дополнениями, внесенными Законами РФ от 24 июня и 15 июля 1992 г., Федеральным законом от 25 мая 1995 г. (ВВС. 1992. № 34. Ст. 1966; № 32. Ст. 1882; СЗ РФ. 1995. № 22. Ст. 1977). Оно наделено существенными полномочиями админи­стративного характера, в числе которых: обязательные для хозяй­ствующих субъектов предписания о прекращении нарушений антимонопольного законодательства и об устранении их последст­вий; обязательные для органов исполнительной власти предписа­ния об отмене или изменении принятых ими неправомерных актов; внесение предложений об аннулировании лицензий, а также отмене различных видов государственной поддержки (льготные кредиты и т.п.); наложение административных штра­фов на должностных лиц органов исполнительной власти, руково­дителей коммерческих и некоммерческих организаций, индиви­дуальных предпринимателей (ст. 157¹ и 157² КоАП).

В настоящее время министерству переданы функции упразд­ненных федеральных служб по регулированию естественных мо­нополий на транспорте и в области связи. Соответственно к минис­терству перешли полномочия этих органов, в частности по регули­рованию и контролю в названных областях. Например, это регла­ментация деятельности субъектов естественных монополий в области ценообразования; право определения круга потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию; контроль за примене­нием установленных цен и т.д.

Наконец, данное министерство сейчас осуществляет также функции и полномочия бывшего госкомитета по поддержке и раз­витию малого предпринимательства. По этому направлению оно реализует государственную политику в области становления и ук­репления предпринимательского сектора (особенно малого и сред­него); осуществляет государственное регулирование и межотрас­левую (межрегиональную) координацию в этой сфере деятельнос­ти; создает условия для свободного использования гражданами своих способностей и имущества для осуществления предприни­мательства; организует государственную регистрацию малого и среднего предпринимательства; создает льготные условия для его развития и т.п. Правовые основы деятельности министерства в этой сфере определены Федеральным законом «О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федера­ции» от 14 июня 1995 г. (СЗ РФ. 1995. № 25. Ст. 2343).

К числу органов исполнительной власти, осуществляющих функции за рамками отраслевых систем, можно также отнести Министерство региональной политики РФ, в задачи которого вхо­дят упрочение федерализма, гармонизация межрегиональных от­ношений; Министерство национальной политики, формирующее государственную политику в сфере национальных отношений; Го­сударственный комитет по делам молодежи; Министерство по делам Содружества Независимых Государств. Характер функций общеотраслевого (межотраслевого) типа, осуществляемых назван­ными органами, бесспорен.

Есть еще один федеральный орган исполнительной власти, ко­торый можно с определенными оговорками отнести к рассматри­ваемому виду. Имеется в виду Министерство экономики РФ. Оно долгое время было объектом частых экспериментов. Тем не менее сохранилось главное, что позволяет получить необходимое пред­ставление о характере его компетенции. Минэкономики России является органом общего экономического регулирования, прово­дящим единую государственную социально-экономическую поли­тику и осуществляющим координацию работы федеральных орга­нов исполнительной власти в сфере своей деятельности. А эта сфера фактически охватывает все варианты отраслевого управле­ния. Его компетенция, следовательно, носит ярко выраженный общеотраслевой характер.

В его функции входит: организация и координация разработки и обоснования приоритетных направлений развития экономики; разработка комплексного прогноза социально-экономического прогноза развития страны; координация работы по формированию федеральных и межгосударственных целевых программ; разработ­ка сводного финансового баланса государства и т.д.

Очевидно, что названные элементы его компетенции предпо­лагают отнесение Минэкономики России к группе органов испол­нительной власти, осуществляющих общеотраслевое регулирова­ние. Нельзя связывать его деятельность только с экономической сферой.

Кроме того, данное министерство выполняет функции ранее существовавших государственных комитетов и комитетов по от­раслям промышленного производства, министерства промышлен­ности и торговли (в части, относящейся к промышленности). В силу этого одновременно с реализацией функций общегосударст­венного регулятора в сфере социально-экономического развития оно выступает и в несколько иной роли, дающей возможность спе­циальной характеристике его в качестве общегосударственного центра по руководству целым комплексом отраслей промышлен­ного производства. Об этом будет сказано далее.

В области внешнеэкономических связей функции Минэконо­мики России – проведение единой государственной политики во внешнеторговой деятельности; ее координация и регулирование, а также контроль за ней. В частности, министерство защищает эко­номические интересы российских участников внешнеторговой де­ятельности на внешнем рынке; ограждает отечественных произво­дителей и потребителей от недобросовестной иностранной конку­ренции; участвует в совершенствовании таможенного законода­тельства; выдаёт лицензии на осуществление операций по экспор­ту и импорту; контролирует экспорт и импорт, в отношении кото­рых осуществляется лицензирование. Оно также содействует экономической интеграции государств – участников СНГ и т.д. Пра­вовая регламентация в этой сфере осуществляется на основании Федерального закона «О государственном регулировании внешне­торговой деятельности» от 13 октября 1995 г. (СЗ РФ. 1995. № 42. Ст.3923).

По вопросам своей компетенции Минэкономики России издает нормативные акты, обязательные для исполнения всеми органами исполнительной власти, предприятиями, учреждениями.

Итак, рассмотрены наиболее показательные варианты органи­зационно-правовых форм государственного управления, свидетельствующие о том, что в государственно-управленческом меха­низме далеко не все поддается характеристике с чисто отраслевых позиций. В частности, очевидно, что нельзя признать отраслью управления «региональную политику», «национальную полити­ку», «дела молодежи», «дела СНГ», «антимонопольную политику» и т.п. Да и «экономика» – не отрасль, а конгломерат отраслей, далеко не все из которых действуют в экономической сфере. Фак­тически в названных случаях речь идет о сферах внеотраслевой управленческой деятельности.

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ

1. Что понимается под административно-правовой организацией госу­дарственного управления?

2. Какие основания позволяют выделить внеотраслевые (общеотрасле­вые) сферы управленческой деятельности и соответствующие им органы исполнительной власти?