Компетенция должностных лиц органов внутренних дел по применению законодательства субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях

Органам внутренних дел отводится значительная роль в реализации регионального законодательства об административной ответственности. Эта роль определяется объемом полномочий, которыми наделяются должностные лица органов внутренних дел по составлению протоколов об административных правонарушениях и рассмотрению дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации.

Согласно п. 6 ч. 1 ст. 1.3.1 КоАП РФ к ведению субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится «определение перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации».

В законах субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях можно встретить различные варианты закрепления полномочий должностных лиц органов внутренних дел (милиции общественной безопасности) по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации.

С точки зрения предметной подведомственности можно выделить два подхода к закреплению объема полномочий по составлению протоколов об административных правонарушениях.

Согласно первому - должностные лица органов внутренних дел (милиции общественной безопасности) наделяются правом составлять протоколы по всем административным правонарушениям, предусмотренным законом субъекта Российской Федерации.

Так, в части 1статьи 1.9 Областного закона Ленинградской области от 2 июля 2003 г. № 47-оз "Об административных правонарушениях" (ред. от 7 июля 2010 г.) прямо сказано, что «Протоколы обо всех административных правонарушениях, предусмотренных настоящим областным законом, уполномочены составлять должностные лица органов внутренних дел (милиции общественной безопасности)».

Такой же смысл закреплен в части 3 статьи 51 Закона Санкт-Петербурга от 31 мая 2010 г. № 273-70 "Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге" (ред. от 16.07.2010), где указывается, что «Помимо случаев, предусмотренных в пунктах 1, 2 настоящей статьи, протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Законом Санкт-Петербурга, вправе составлять должностные лица органов внутренних дел (милиции общественной безопасности)».

Согласно второму подходу - должностные лица органов внутренних дел (милиции общественной безопасности) наделяются правом составлять протоколы не по всем, а только по отдельным видам административных правонарушений, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации. Таких субъектов большинство. Отметим, что характеристика видов административных правонарушений, установленных законами субъектов Российской Федерации, дана в предыдущем параграфе с учётом предметной подведомственности должностных лиц милиции общественной безопасности. В приведенный выше обзор вошли только те административные правонарушения, предусмотренные законом конкретного субъекта Российской Федерации, по которым должностные лица милиции общественной безопасности вправе составлять протоколы об административном правонарушении.

Как правило, в законах субъектов Российской Федерации определяется общая предметная подведомственность должностных лиц органов внутренних дел (милиции общественной безопасности) по составлению протоколов об административных правонарушениях.

В отдельных законах субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях в отношении должностных лиц органов внутренних дел (милиции общественной безопасности) определена не только предметная, но и должностная подведомственность по составлению протоколов об административных правонарушениях (Архангельская область, Краснодарский край). К примеру, Закон Красноярского края от 2 октября 2008 г. № 7-2161 «Об административных правонарушениях» в пункте 4 статьи 15.2 устанавливает, что «В пределах компетенции милиции общественной безопасности, предусмотренной пунктом 3 настоящей статьи, протоколы об административных правонарушениях вправе составлять следующие должностные лица:». Далее идет перечисление различных категорий должностей сотрудников милиции общественной безопасности и применительно к каждой должности номера статей, предусматривающих составы административных правонарушений, по которым они вправе составлять протоколы об административных правонарушениях.

Так, протоколы по отдельным видам административных правонарушений, отнесенных к компетенции милиции общественной безопасности, вправе составлять:

1) начальники (заместители начальников) дежурных частей; начальники смен дежурных частей; старшие оперативные дежурные; оперативные дежурные; дежурный по разбору с доставленными; помощники оперативных дежурных дежурных частей управлений (отделов, отделений) внутренних дел;

2) начальники (заместители начальников) управлений (отделов, отделений) организации деятельности участковых уполномоченных милиции; старшие участковые уполномоченные милиции; участковые уполномоченные милиции;

3) начальники (заместители начальников) отделов по борьбе с правонарушениями в сфере потребительского рынка и исполнению административного законодательства, начальники отделений по борьбе с правонарушениями в сфере потребительского рынка и исполнению административного законодательства; инспекторы отделов (отделений, групп) по борьбе с правонарушениями в сфере потребительского рынка и исполнению административного законодательства;

4) начальники (заместители начальников) отделов (отделений) государственной инспекции безопасности дорожного движения (далее - госавтоинспекции), командиры (заместители командиров) взводов, начальники контрольных постов милиции, начальники смен контрольных постов милиции, инспекторы строевых подразделений госавтоинспекции;

5) командиры (заместители командиров) взводов патрульно-постовой службы милиции; командир отделения патрульно-постовой службы милиции; милиционеры патрульно-постовой службы.

6) начальники (заместители начальников) отделов (отделений) по делам несовершеннолетних; инспекторы отделов (отделений, групп) по делам несовершеннолетних милиции общественной безопасности.

В субъектах Российской Федерации, где такая должностная подведомственность в законе отсутствует, она должна определяться органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Согласно п. 3 ч. 1 ст. 1.3.1 КоАП РФ к ведению субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится «определение подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, в соответствии с частью 2 статьи 22.1 настоящего Кодекса». Напомним, что в соответствии с частью 2 статьи 22.1 КоАП РФ дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, рассматриваются в пределах полномочий, установленных этими законами:

1) мировыми судьями;

2) комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав;

3) уполномоченными органами и учреждениями органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

4) административными комиссиями, иными коллегиальными органами, создаваемыми в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.

В ряде субъектов Российской Федерации полномочиями по рассмотрению отдельных категорий дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях, наделяются должностные лица органов внутренних дел (милиции). К примеру, в г. Москве, Республике Карелия, Забайкальском крае, Ленинградской и Псковской областях.

В основном же юрисдикционные полномочия выполняют должностные лица органов внутренних дел, входящие в состав коллегиальных юрисдикционных органов, таких, как административные комиссии, комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав.

Сотрудники органов внутренних дел должны учитывать имеющиеся особенности регионального законодательства, устанавливающего ответственность за административные правонарушения.

Глава 26. Сущность и способы обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении

§ 1. Сущность законности и дисциплины в государственном управлении и способы их обеспечения

Законность, являясь многогранным явлением, рассматривается с различных сторон: «Как метод осуществления государственной власти, как политико-правовой режим, как элемент демократии, как социальное состояние, как категория долга, как условия осуществления правопорядка, как основной принцип деятельности государственных органов и должностных лиц и т.д.»[374].Следует отметить, что в конкретных исторических условиях законность наполняется конкретным содержанием и приобретает соответствующие формы.

Проявляясь в конкретном поведении или в деятельности участников управленческих общественных отношений, законность становится методом их деятельности. Соответственно возникает режим общественной жизни, выражающийся в том, что большинство участников общественных отношений соблюдают и исполняют правовые предписания. Рассмотрение законности какрежима ведёт к отождествлению её с таким принятым в государстве порядком, в соответствии с которым все правовые акты и организационные действия государственных органов осуществляются исходя из духа и буквы закона. Вместе с тем, представляется, что если закон является неправовым и не отвечает естественным и социально обусловленным правам субъектов, то нет смысла в его безусловном соблюдении.

Соответственно законность можно определить какпринцип, метод и режим строгого, неуклонного соблюдения, исполнения норм правагосударством, его органами, общественными и иными организациями, должностными лицами, гражданами, т.е.всеми без исключения участниками общественных отношений. С законностью теснейшим образом связано такое правовое явление, какправопорядок – т.е. состояние упорядоченности общественных отношений, основанное на праве и законности.

Д.Н. Бахрах[375] и Ю.Е. Аврутин[376]говорят о законности как о правозаконности. Так, Д.Н. Бахрахсчитает: «Правозаконность означает, что в обществе, в котором утверждается современная либеральная цивилизация, воцаряется неуклонное и жёсткое господство закона, и в тоже время сам закон – уже не продукт власти, её произвола и своеволия, а выражение великих ценностей возрожденного естественного права, прежде всего неотъемлемых прав человека, основанных на высоком достоинстве каждой личности»[377].

В соответствии с ч. 2 ст. 15 Конституции России органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию России и законы, а в соответствии с ч. 1 той же статьи законы и иные правовые акты, принимаемые в России, не должны противоречить Конституции страны. Таким образом, соблюдение Конституции и законов всеми участниками общественных отношений и соответствие всех иных издаваемых нормативных актов действующему законодательству и составляют сущность законности.

Административно-правовое содержание законности определяется тем, что данный принцип реализуется в сфере государственного управления, где проявляется, по мнению Д.Н. Бахраха, самая важная сторона законности «как режима взаимоотношений граждан и организаций с субъектами власти, который благоприятствует обеспечению прав и законных интересов личности, её всестороннему развитию, формированию и развитию гражданского общества, успешной деятельности государственного механизма»[378].

Важное значение для укрепления законности имеет вопрос о разграничении принципов и требований законности.Принципы законности – это основополагающие идеи, начала, выражающие содержание законности, а требования – то, чего «требует» законность, т.е. сформулированные в общем виде правовые предписания, соблюдение, исполнение которых делает соответствующее поведение или действие законным. Выделяют следующие основные принципы законности: верховенство закона; единое понимание законности; недопустимость противопоставления законности и целесообразности; гарантированность прав и свобод личности и реальность законности.

Верховенство закона обычно трактуется как главенство Конституции РФи закона в системе нормативных актов. Однако этот принцип должен пониматься гораздо более широко – как подчиненность закону и всех нормативных актов и актов правоприменения.

Единое понимание законности предполагает правильное понимание и толкование правовых норм полномочными субъектами и применение правовых предписаний государственными органами и должностными лицами.

Целесообразность законностиобуславливает необходимость выбора строго в рамках закона оптимальных, отвечающих целям и задачам общества вариантов осуществления правотворческой и правореализующей деятельности (поведения). Целесообразность не должна выходить за рамки закона.

Гарантированность прав и свобод личностиозначает, что человек, его права и своды являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства. Это достигается путем создания условий (гарантий) для реализации прав и свобод гражданина и человека.Гарантированность прав и свобод личности связана с гарантиями законности: политическими, экономическими, социальными и правовыми (юридическими).

И, наконец,реальностьзаконности– это достижение фактического исполнения правовых предписаний во всех видах общественной деятельности и неотвратимости ответственности за любое их нарушение.

Требования законности (это то, чего требует законность) отражают ее направленность, которая обусловлена содержанием норм права. В требованиях находят свое выражение и конкретизацию принципы законности, которые, выражая содержание законности, действуют во всех ее сферах, относятся ко всем видам деятельности любых субъектов общественных отношений. Требования связаны с отдельными видами деятельности определенных субъектов. Например, требования охраны прав и законных интересов граждан, издания актов управления в установленном порядке относятся к органам государства и его должностным лицам, например, сотрудникам милиции.

В тесной связи с законностью находится административное усмотрение, под которым подразумевается определенная рамками норм права известная степень свободы субъекта управления (органа, должностного лица и др.) в правовом разрешении того или иного управленческого вопроса (дела), которая предоставляется в целях принятия рационального оптимального решения по делу[379]. Предоставление субъекту права на административное усмотрение позволяет ему принимать наиболее оптимальные управленческие решения. Однако усмотрение всегда должно быть правовым.

Эффективность деятельности органов исполнительной власти зависит не только от уровня законности, но и от дисциплины участников управленческого процесса. Дисциплина, как правовая категория, тесно связана с законностью, но не тождественна ей.Под дисциплиной (лат. disciplina) понимается либо повиновение, послушание, порядок подчиненности[380], определенный порядок поведения людей, отвечающий сложившимся в обществе нормам права и морали или требованиям какой-либо организации[381], либо обязательное для всех членов какого-либо коллектива подчинение установленному порядку, правилам[382].

Соблюдение дисциплины необходимо в различных сферах общественной жизни, поэтому в зависимости от характера регулируемых отношений, особенностей задач и функций определенных социальных коллективов существует два рода социальной дисциплины: общественная и государственная[383].

Государственная дисциплина предполагает точное соблюдение всеми организациями, должностными лицами и гражданами установленного государством порядка деятельности государственных органов, предприятий, учреждений и организаций по выполнению возложенных на них обязанностей и реализации предоставленных прав.

Содержание дисциплины шире чем «законность», т.к. включает в себя исполнение прав и обязанностей, основанных на требованиях как правовых, так и иных социальных норм (например, норм морали, этики). Законность же требует соблюдения и исполнения только правовых норм.

Перейдем к рассмотрению основных способов обеспечения законности и дисциплины в сфере государственного управления.

Обеспечивать законность – значит предупреждать и пресекать любые нарушения закона, принимать меры к ликвидации причин, их порождающих, восстанавливать нарушенные права и законные интересы граждан и организаций, наказывать виновных, создавать атмосферу неотвратимости ответственности, воспитывать работников аппарата управления в духе строжайшего соблюдения закона.

В юридической литературе высказано множество точек зрения по вопросу, что следует причислять к юридическим гарантиям (способам обеспечения) законности. В зависимости от содержания, юридических последствий и субъектов в государственном управлении различают следующие способы обеспечения законности:

1) контроль (государственный, муниципальный и общественный);

2) прокурорский и административный надзор;

3) обжалование незаконных действий (решений) органов исполнительной власти и их должностных лиц.

Обобщенноконтроль – это система наблюдения и проверки процесса функционирования объекта с целью устранения отклонений от заданных параметров[384]. Верна точка зрения Г.А. Туманова, который считает, «что контроль не может заключаться только в наблюдении с целью фиксации результатов, в той или иной мере он всегда пополняется управляющими воздействиями со стороны субъекта, осуществляющего контроль»[385].

Сущность контроля за деятельностью органов исполнительной власти заключается в том, что уполномоченные государственные органы и общественные организации, используя организационно-правовые способы и средства, выясняют, не допущены ли в деятельности подконтрольных органов исполнительной власти и их должностных лиц какие-либо нарушения законности, и если таковые имеются, то своевременно их устраняют, восстанавливают нарушенные при этом права, привлекают виновных к ответственности, принимают меры по предотвращению нарушений законности и дисциплины.

Контроль как способ обеспечения законности характеризуется определенными признаками:

Во-первых, между контролирующим и подконтрольным объектом в большинстве случаев существуют отношения подчиненности или подведомственности.

Во-вторых, объектом контроля является как законность, так и целесообразность деятельности контролируемого, и контролирующий вправе вмешиваться административно-хозяйственную деятельность контролируемого.

В-третьих, контролирующий часто наделяется правом отменять решения контролируемого.

В-четвертых, в соответствующих случаях контролирующий вправе применять меры воздействия к контролируемому за допущенные правонарушения.

Формами контрольной деятельности могут являться заслушивание отчетов, информаций и сообщений, проверка, экспертиза, наблюдение за действиями контролируемого, изучение деловых и личных качеств кандидатов на замещение должностей, рассмотрение жалоб и т.д. Особое значение имеют проверки, которые заключаются в установлении фактических данных и сборе информации о выполнении нормативных правовых актов по проверяемым вопросам.

Надзор как способ обеспечения законности в деятельности органов исполнительной власти отличается от контроля. Надзор заключается в постоянном, систематическом наблюдении специальных государственных органов за деятельностью не подчиненных им органов или лиц с целью выявления нарушений законности.

Признаки надзора:

Во-первых, может осуществляться в отношении как неопределенного, так и определенного круга лиц.

Во-вторых, надзор связан с проверкой только законности действий конкретного объекта надзора.

В-третьих, надзорные органы не вправе вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорного, они ограничиваются наблюдением, проверкой соблюдения законности, определенных норм, в т.ч. технико-юридического характера, общеобязательных правил, выявлением и пресечением правонарушений, привлечением виновных к ответственности.

В-четвертых, надзор реализуется в деятельности большого числа государственных органов либо их структурных подразделений.

Различаются два вида надзора: прокурорский и административный.

Определенная роль в обеспечении законности в сфере управления отводится также общественному контролю, а также обращениям граждан.

Общественный контроль представляет собой негосударственный контроль общественных объединений и отдельных граждан за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц.