Административные правонарушения, посягающие на режим пребывания (проживания) иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации и режим трудоустройства граждан РФ за рубежом

Режим пребывания иностранных граждан состоит из ряда взаимосвязанных институтов, предметом которых являются группы однородных отношений, связанные с реализацией иностранными гражданами и лицами без гражданства правового статуса:

– правила въезда иностранных граждан и лиц без гражданства в Российскую Федерацию и выезда из нее. В соответствии с действующим законодательством устанавливается два вида легального пересечения Государственной границы РФ: визовый и безвизовый. В основном со многими странами установлен безвизовый порядок въезда, что создает состояние «прозрачности» государственных границ РФ и возможность свободного въезда в нее иностранных граждан и лиц без гражданства;

– миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации. Федеральным законом от 18 июля 2006 г. № 109–ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» [325] внесены изменения в порядок регистрации. В целях обеспечения прав и свобод иностранных граждан и лиц без гражданства, упрощения бюрократических процедур регистрация вышеуказанных субъектов носит уведомительный характер.

Указанным Законом введен в правовое поле термин «миграционный учет», который представляет собой деятельность по фиксации и обобщению сведений об иностранных гражданах и о лицах без гражданства, а также о перемещениях иностранных граждан и лиц без гражданства, включающий следующие элементы:

1) регистрацию по месту жительства и учет по месту пребывания, а также фиксацию иных сведений;

2) обработку, анализ, хранение, защиту и использование информации о количественных и качественных социально-экономических и иных характеристиках миграционных процессов;

3) ведение государственной информационной системы миграционного учета.

– транзитного проезда через территорию Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства;

– обеспечения принимающей стороной соблюдения правил пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации;

– привлечения и использования иностранной рабочей силы в Российской Федерации. Порядок выдачи разрешения на работу иностранным гражданам регламентирован Постановлением Правительства РФ от 15 ноября 2006 г. № 681 «О порядке выдачи разрешительных документов для осуществления иностранными гражданами временной трудовой деятельности в Российской Федерации» [326].

– соблюдения иммиграционных правил. Иммиграционные правила включают в себя систему правовых норм, содержащихся в федеральных законах и иных нормативных правовых актах и устанавливающих порядок иммиграционного контроля при въезде в РФ и выезде из РФ граждан другого государства и лиц без гражданства, а также в период пребывания на российской территории во время определения их статуса иммигранта в РФ. Иммиграционный контроль представляет собой деятельность уполномоченных государственных органов по регулированию миграционных процессов и осуществлению в пределах своей компетенции мер по предупреждению неконтролируемой миграции на территорию РФ иностранных граждан и лиц без гражданства. Он осуществляется постами иммиграционного контроля органов миграционной службы в пунктах пропуска через Государственную границу РФ. Иммигранты, нарушающие установленный порядок пребывания в местах их временного содержания при постах иммиграционного контроля, в центрах временного размещения иммигрантов и в других местах временного пребывания на российской территории во время определения их статуса несут административную ответственность.

– правил пребывания (проживания) в Российской Федерации беженцев и вынужденных переселенцев;

– деятельности по трудоустройству граждан Российской Федерации за границей;

– ограничений на осуществление отдельных видов деятельности иностранных граждан и лиц без гражданства. Так, в соответствии с постановлением Правительства РФ от 16 декабря 2009 г. № 1031 «Об установлении на 2010 год допустимой доли иностранных работников, используемых хозяйствующими субъектам, осуществляющими деятельность в сфере розничной торговли и в области спорта на территории РФ»[327] не разрешается осуществление иностранными гражданами розничной торговли алкогольными напитками, включая пиво, фармацевтическими товарами, розничная торговля в палатках и на рынках, а также прочая розничная торговля вне магазинов. Допускается деятельность в области спорта в размере 25 процентов общей численности работников, используемых указанными хозяйствующими субъектами. Обязанность по определению такой допустимой доли лежит ежегодно на Министерстве здравоохранения и социального развития РФ;

Административные правонарушения, посягающие на режим пребывания (проживания) иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации и режим трудоустройства граждан РФ за рубежом содержатся в следующих статьях главы 18:

- Нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства правил въезда в Российскую Федерацию либо режима пребывания (проживания) в Российской Федерации (ст. 18.8 КоАП РФ).

- Нарушение должностным лицом организации, принимающей в Российской Федерации иностранного гражданина или лицо без гражданства, либо гражданином Российской Федерации или постоянно проживающими в Российской Федерации иностранным гражданином или лицом без гражданства правил пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства в Российской Федерации (ст. 18.9 КоАП РФ).

- Незаконное осуществление иностранным гражданином или лицом без гражданства трудовой деятельности в Российской Федерации (ст. 18.10 КоАП РФ).

- Нарушение иммиграционных правил (ст. 18.11 КоАП РФ).

- Нарушение беженцем или вынужденным переселенцем правил пребывания (проживания) в Российской Федерации (ст. 18.12 КоАП РФ).

- Незаконная деятельность по трудоустройству граждан Российской Федерации за границей (ст. 18.13 КоАП РФ).

- Незаконный провоз лиц через Государственную границу Российской Федерации (ст. 18.14 КоАП РФ).

- Незаконное привлечение к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства (ст. 18.15 КоАП РФ).

- Нарушение правил привлечения иностранных граждан и лиц без гражданства к трудовой деятельности, осуществляемой на торговых объектах (в том числе в торговых комплексах) (ст. 18.16 КоАП РФ).

- Несоблюдение установленных в соответствии с федеральным законом в отношении иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных организаций ограничений на осуществление отдельных видов деятельности (ст. 18.17 КоАП РФ).

Объектом указанных административных правонарушений являются общественные отношения, складывающиеся в миграционной сфере. В качестве родового объекта можно выделить общественные отношения, складывающиеся в сфере обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации (миграционного режима), а также режима привлечения и использования иностранной рабочей силы.

Объективная сторона правонарушения в сфере миграционного режима представляет собой группу признаков (обязательных и факультативных), характеризующих деяние правонарушителя.

Так, объективную сторону указанных административных правонарушений составляют следующие действия:

– пересечение Государственной границы РФ без документов или с недействительными документами, удостоверяющими личность, а также при отсутствии визы;

– перемещение по территории Российской Федерации без транзитной визы или без документов, а равно с недействительными документами, удостоверяющими личность;

– перемещение по территории Российской Федерации с нарушением правил миграционного учета, без документов, удостоверяющих личность, или с недействительными документами;

– предоставление жилого помещения или транспортного средства либо оказание иных услуг иностранному гражданину или лицу без гражданства, нарушающему миграционное законодательство;

– незаконное осуществление иностранным гражданином или лицом без гражданства трудовой деятельности в Российской Федерации;

– несвоевременное представление документов или информации об иностранных гражданах или лицах без гражданства, в отношении которых осуществляется иммиграционный контроль, по требованию органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в сфере миграции;

– осуществление деятельности по трудоустройству граждан за границей без лицензии или с нарушением условий, предусмотренных лицензией;

– привлечение к трудовой деятельности иностранного гражданина или лица без гражданства без разрешения на работу, а также без получения в установленном порядке разрешения на привлечение и использованием иностранной рабочей силы в случаях, установленных законом;

– осуществление трудовой деятельности и привлечение к трудовой деятельности на торговых объектах без получения в установленном порядке легализующих документов;

– осуществление отдельных видов деятельности, на которые установлены ограничения для иностранных граждан и лиц без гражданства, а равно допущение работодателем или юридическим лицом осуществления данных видов деятельности.

Кроме того, противоправные деяния, нарушающие миграционное законодательство могут осуществляться в форме бездействия, а именно:

– неподача заявления об утрате документов, удостоверяющих личность иностранного гражданина или лица без гражданства в соответствующие органы;

– уклонение от выезда из Российской Федерации по истечении определенного срока пребывания;

– непринятие гражданином Российской Федерации или постоянно проживающими в Российской Федерации иностранным гражданином или лицом без гражданства, пригласившими в Российскую Федерацию иностранного гражданина или лицо без гражданства по частным делам и предоставившими им жилое помещение, мер по обеспечению в установленном порядке их своевременного выезда за пределы Российской Федерации по истечении определенного срока пребывания в Российской Федерации;

– неисполнение принимающей стороной обязанностей в связи с осуществлением миграционного учета;

– уклонение иммигранта от прохождения иммиграционного контроля, предусмотренного законодательством Российской Федерации, медицинского освидетельствования, идентификации личности, проживания в месте временного содержания, в центре временного размещения иммигрантов или в месте, определенном территориальным органом федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, для временного пребывания, а равно нарушение правил проживания в указанных местах либо уклонение от представления сведений или представление недостоверных сведений во время определения статуса иммигранта в Российской Федерации;

– непредставление по требованию федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, либо его территориального органа, установленных законодательством Российской Федерации документов или информации об иностранных гражданах или лицах без гражданства, в отношении которых осуществляется иммиграционный контроль, предусмотренный законодательством Российской Федерации;

– неисполнение беженцем или вынужденным переселенцем при перемене места пребывания или места жительства обязанности сняться с учета в территориальном органе федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, к которому он прикреплен, а равно неисполнение обязанности своевременно встать на учет в территориальном органе федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, по новому месту пребывания или месту жительства либо несообщение беженцем в соответствующий территориальный орган федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, об изменении фамилии, имени, семейного положения, состава семьи, а также о приобретении гражданства Российской Федерации или гражданства (подданства) иного государства;

– непринятие транспортной или иной организацией, осуществляющей международную перевозку, входящих в ее обязанности мер по предотвращению незаконного проникновения лиц на транспортное средство и использования его для незаконного въезда в Российскую Федерацию или незаконного выезда из Российской Федерации, повлекшее незаконное пересечение или попытку незаконного пересечения Государственной границы Российской Федерации одним или несколькими нарушителями;

– неуведомление территориального органа федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, органа исполнительной власти, ведающего вопросами занятости населения в соответствующем субъекте РФ, или налогового органа о привлечении к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства, если такое уведомление требуется в соответствии с федеральным законом.

При квалификации тех или иных деяний необходимо учитывать, что объективная сторона конкретных правонарушений может формулироваться с помощью бланкетных диспозиций (норм), для правильной квалификации административных правонарушений необходимо обращаться к нормативным актам, регламентирующим режим пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации, правила миграционного учета.

Режим пребывания и трудовой миграции иностранных граждан на территории РФ регламентируют следующие нормативные акты: федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в РФ»[328], принятый 25 июля 2002 г., Федеральный закон от 15 августа 1996г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»[329], Федеральный закон РФ от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ»[330], Постановление Правительства РФ от 15 ноября 2006 г. № 681 «О порядке выдачи разрешительных документов для осуществления иностранными гражданами временной трудовой деятельности в РФ», постановление Правительства РФ от 16 декабря 2009 г. № 1031 «Об установлении на 2010 год допустимой доли иностранных работников, используемых хозяйствующими субъектам, осуществляющими деятельность в сфере розничной торговли и в области спорта на территории РФ»[331] и другие.

Содержание объективной стороны характеризуют такой признак как повторность (неоднократность), а также деление административных правонарушений на систематические, продолжаемые и длящиеся.

Так, повторность (неоднократность) правонарушения имеет важное значение для назначения наказания и является обстоятельством, отягчающим административную ответственность, и предполагает повторное (или более двух раз) совершение однородного правонарушения одним и тем же лицом в течение года.

Все правонарушения, посягающие на правила миграционного режима, содержат альтернативные санкции и поэтому признак повторности (неоднократности) должен учитываться лицом, осуществляющим производство по конкретному административному делу, при назначении административного наказания.

Систематически совершаемое правонарушение связано с совершением в течение года более трех раз правонарушений в какой-либо сфере одними и теми же субъектами. Например, систематическое нарушение правил привлечения и использования иностранных работников, правил миграционного учета.

Существенное значение для правоприменительной практики имеет выделение совершенных и длящихся правонарушений. В действующем законодательстве не предусмотрено понятие длящегося правонарушения, хотя выделение его основных признаков является важным при вынесении постановления по делу и исчисления сроков давности.

Определение длящегося правонарушения содержится в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»[332].

В соответствии с данным документом длящееся правонарушение – такое административное правонарушение (действие или бездействие), которое выражается в длительном непрекращающемся невыполнении или ненадлежащем выполнении обязанностей, возложенных на нарушителя законом.

Следует отметить простоту при осуществлении производства по делу, так как момент совершения совпадает с моментом обнаружения административного правонарушения.

Привлечение к ответственности в случае совершения длящегося правонарушения не освобождает лицо от выполнения возложенной обязанности. В случае дальнейшего невыполнения обязанности последующие правонарушения приобретают признаки повторности (неоднократности), что необходимо учитывать при назначении административного наказания.

В сфере миграции можно выделить длящиеся административные правонарушения, предусмотренные ст. 18.8 ч.1, ст. 18.9, 18.10, 18.11,18.15, 18.16, 18.17 КоАП РФ, то есть практически все правонарушения являются длящимися и характеризуются следующими терминами: «невыполнение, неисполнение, уклонение, нарушение режима пребывания».

В качестве факультативных признаков в науке выделяют: признаки места совершения административного правонарушения, время, способ совершения, средства, размер вреда и другие.

Так, статьи 18. 15 и 18.16 КоАП РФ квалифицируются по объективной стороне как различные деяния по признаку места совершения правонарушения, так как ст. 18.16 предусматривает нарушение правил привлечения иностранных граждан и лиц без гражданства к трудовой деятельности на торговых объектах (торговых комплексах).

Следующим признаком юридического состава правонарушения является субъект административного правонарушения. В качестве общего субъекта выступает лицо, обладающее административной деликтоспособностью. Для физического лица она характеризуется достижением возраста – 16 лет и вменяемостью, для юридического лица – наличия административно-правового статуса.

Анализ правонарушений, посягающих на режим пребывания (проживания) иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации и режим трудоустройства граждан РФ за рубежом, позволяет выделить следующих субъектов:

1) Иностранные граждане и лица без гражданства. Федеральный закон РФ от 25 июля 2002 г. «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» закрепляет понятие иностранного гражданина. Так, иностранный гражданин - физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства. В качестве лица без гражданства выступает физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и не имеющее доказательств наличия гражданства (подданства) иностранного государства.

2) Граждане Российской Федерации выступают субъектами административных правонарушений, предусмотренных ст. 18.9, в качестве принимающей стороны и в соответствии с действующим законодательством на них возлагается целый перечень обязанностей, которые они должны выполнять. Для квалификации административных правонарушений ст. 18.9 Коап РФ имеет значение понятие иностранного гражданина, постоянно проживающего в Российской Федерации, то есть иностранного гражданина, который имеет действительный вид на жительство.

3) В качестве специального индивидуального субъекта могут выступать должностные лица. В данном случае это могут быть должностные лица органов государственной власти, а также индивидуальные предприниматели, привлекающие иностранных работников для осуществления трудовой деятельности и которые несут ответственность в соответствии со ст. 2.4 как должностные лица, если иное прямо не определено законом. Так, должностные лица несут ответственность по ст. 18.9, 18.11 ч.2, 18. 15, 18.16, 18.17 КоАП РФ.

Кроме того, статья 18.12 КоАП РФ предусматривает ответственность для лиц, обладающих особым миграционным статусом, – беженцев и вынужденных переселенцев.

Беженцем является лицо, которое не имеет гражданства Российской Федерации и которое в силу вполне обоснованных опасений может стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений и находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений [333].

Вынужденный переселенец – гражданин Российской Федерации, покинувший место жительства вследствие совершенного в отношении него или членов его семьи насилия или преследования в иных формах либо вследствие реальной опасности подвергнуться преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, а также по признаку принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, ставших поводами для проведения враждебных кампаний в отношении конкретного лица или группы лиц, массовых нарушений общественного порядка [334].

Согласно ч. 2 ст. 6 Закона РФ от 13 декабря 1993 г. "О вынужденных переселенцах" лицо, признанные вынужденным переселенцем, обязано:

- соблюдать Конституцию РФ и законы;

- соблюдать установленный порядок проживания в центре временного размещения вынужденных переселенцев и жилом помещении из фонда жилья для временного поселения вынужденных переселенцев;

- при перемене места жительства перед выездом сняться с учета в территориальном органе миграционной службы и в течение одного месяца встать на учет в территориальном органе миграционной службы;

- проходить ежегодный переучет в сроки, устанавливаемые территориальным органом миграционной службы.

Согласно ч. 2 ст. 6 Закона РФ от 19 февраля 1993 г. "О беженцах" лицо, получившее указанное выше свидетельство, а также прибывшие с ним члены его семьи обязаны:

- соблюдать Конституцию РФ, федеральные законы и иные нормативные правовые акты РФ, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ;

- соблюдать установленный порядок проживания и выполнять установленные требования санитарно-гигиенических норм проживания в месте временного содержания или центре временного размещения;

- пройти обязательное медицинское освидетельствование в установленном объеме требований медицинского сертификата;

- сообщать в федеральный орган исполнительной власти по миграционной службе либо в его территориальный орган достоверные сведения, необходимые для принятия решения о признании данного лица беженцем.

4) Юридические лица (в том числе по ст.18.16 КоАП Российской Федерации, управляющие торговыми объектами (торговыми комплексами)), а также иностранные юридические лица.

Субъективная сторона административного правонарушения имеет большое значение для характеристики вины правонарушителя. Административное правонарушение может осуществляться в форме умысла (прямого и косвенного) и неосторожности.

Характеризуя административные правонарушения, посягающие на правила миграционного учета, можно отметить, что практически все они осуществляются в форме умысла, который не включен в диспозиции статей, но, тем не менее, это следует из смысловой и целевой направленности указанных составов.

Протоколы об административных правонарушениях составляют:

- органы внутренних дел по ст. 18.8, 18.9, 18.11, 18.12, 18.14 КоАП РФ (п.1 ч.2 ст. 28.3 КоАП РФ);

- должностные лица органов Федеральной миграционной службы РФ по ст. 18.8-18.17 КоАП РФ (п.15 ч.2 ст. 28.3 КоАП РФ).

Рассмотрение дел об административных правонарушениях в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории РФ осуществляют:

- должностные лица органов Федеральной миграционной службы РФ по ст. 18.8-18.10, 18.15-18.17 КоАП РФ (ст. 23.67 КоАП РФ);

- мировые судьи рассматривают дела по ст. 18.11-18.13, а по ст. 18.8-18.10, 18.15-18.17 ч. 2 КоАП РФ в случаях, когда орган или должностное лицо, к которым поступило дело о таком административном правонарушении, передает его на рассмотрение судье (ст. 23.1 ч. 1 и 2 КоАП РФ);

- федеральные судьи рассматривают дела об административных правонарушениях, отнесенные к их компетенции, и по которым производство осуществляется в форме административного расследования (в соответствии с ст. 28.7 КоАП РФ с февраля 2009 г. по делам о нарушении миграционного законодательства осуществляется административное расследование), а также влекущих административное выдворение за пределы РФ иностранных граждан и лиц без гражданства и административное приостановление деятельности (ч.3 ст. 23.1 КоАП РФ).

В качестве административных наказаний, применяемых к лицам, совершившим административные правонарушения в сфере миграционного учета, выделяются следующие:

1. Административный штраф (ст. 18.8-18.17 КоАП РФ).

Примечание к статье 18.1 КоАП Российской Федерации определяет порядок наложения штрафа при осуществлении предпринимательской деятельности без образования юридического лица.

Так, за административные правонарушения, предусмотренные статьей 18. 1 и иными статьями главы 18, лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, в связи с осуществлением ими указанной деятельности несут административную ответственность как юридические лица, за исключением случаев, если в соответствующих статьях настоящей главы установлены специальные правила об административной ответственности лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, отличающиеся от правил об административной ответственности юридических лиц.

2. Административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства (ст. 18.10, ч.1 ст. 18.11, ч. 2 ст. 18.17 КоАП РФ). Административное выдворение – это принудительное и контролируемое перемещение иностранных граждан и лиц без гражданства через Государственную границу Российской Федерации за ее пределы, а в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации – в контролируемом самостоятельном выезде иностранных граждан и лиц без гражданства из Российской Федерации

3. Административное приостановление деятельности (ч. 2 ст. 18.13, 18.15,18.16, ч. 1 и 3 ст. 18.17 КоАП РФ). Данный вид наказания является относительно новым и для административного законодательства, в том числе для правонарушений в сфере нарушения миграционных правил.

Административное приостановление применяется при нарушении режима в сфере трудовой миграции и назначается федеральными судьями. В Кодексе РФ об административных правонарушениях указывается, что эта мера крайняя и применяется только в тех случаях, когда менее строгий вид наказания не может обеспечить цели административного наказания.