История становления таможенной службы России

Таможенное дело РФ имеет более чем тысячелетнюю историю. Проведя анализ процесса становления таможенной службы в России можносоставить более четкое представление о состоянии и развитии российского таможенного дела на современном этапе, об эволюции основных таможенно-правовых институтов и норм, о тенденциях и перспективах совершенствования таможенной службы[46]. Началом развития русской таможни можно считать X в., именно тогда впервые появляется упоминания о пошлинах.

Первые реформы таможенной службы в Российском государстве были проведены Алексеем Михайловичем в XVII в. на основании принятых законодательных актов: Торгового устава (1653 г.), Уставной таможенной грамоты (1654 г.), Новоторгового устава (1667 г.)[47]. В этот период таможенными делами занимались таможенный головы, целовальники, работавшие по найму дьяки и подьячие.

Следующая таможенная реформа была проведена в 1753-1757 годы, начало которой положил Манифест от 20 декабря 1753 года. В результате реформирования в 1758 году таможни, за небольшим исключением, были отданы на содержание Компании купца Шемякина с товарищами с дальнейшим выкупом. Такиереформы не оправдали себя и 24 августа 1762 года указом Екатерины II все таможни были переданы в казенное ведение под управление Главнойканцеляриинад таможенными сборами. С 1789 года таможни перешли под надзор Таможенных экспедиций казенных палат[48]. В ноябре 1796 года таможни переподчинили Коммерц-коллегии, главным начальником всех таможенных учреждений Российской империистал министр коммерции стал.

В результате смены в начале девятнадцатого века в России коллежской системы управления на министерскую функция управления таможнями была передана Департаменту внешней торговли, который входил в Министерство финансов. Система таможенных учреждений XIX в. была указана в Таможенном уставе 1857 г.[49] и состояла из таможен и таможенных застав. Таможни подразделялись на крупнейшие – первого класса, средние – второго класса и малые – третьего класса и это подразделение зависело от объема операций.

В 1904 г. вводится Таможенный устав[50], согласно которого новая структура органов состояла из: Департамента таможенных сборов, окружных и участковых таможенных управлений, таможен, застав, постов и пунктов. Все таможни и таможенные заставы находились под руководством управляющих, остальные служащие - это таможенные и канцелярские чиновники, вольнонаемные досмотрщики и служители.

Можно утверждать, что к концу XIX – началу XX вв. в Российской Империи существовала единая система таможенных органов. Таможенные платежи в указанный период больше не являются существенным источником доходов государственного бюджета, а в результате таможенные органы лишились своей функции как налогово-фискального органа. К октябрьской революции эта система таможенных органов практически разрушена.

Первым нормативно-правовым актом молодого советского государства касательно таможенной деятельности стало постановление СНК РСФСР от 29.12.1917 г. «О порядке выдачи разрешения на ввоз и вывоз товаров», закрепившее правило подчинения таможенных органов и их функции[51]. Следующим документом стал декрет Совета народных комиссаров о национализации внешней торговли (22.04.1918 г.), которым была установлена монополия государства на внешнюю торговлю. Одной из главнейших проблем для государства на тот период времени являлась контрабанда. Для решения данной проблемы в декабре 1924 г. был принят закон о борьбе с контрабандой. На основании этого закона в ВЧК была создана Центральная комиссия по борьбе с контрабандой под председательством Реввоенсовета, в которой самое активное участие принимали таможенные органы – таможенное управление, созданное 24 декабря 1921 г. на основании Приказа Народного комиссариата внешней торговли. В январе следующего года были разработаны и приняты «Положение о Таможенном управлении» и «Штаты управления». СНК РСФСР 31 марта 1922 г. утверждает «Положение о местных таможенных учреждениях, об округах, таможнях и таможенных постах», «Инструкцию о правах и обязанностях таможенных сотрудников», согласно которой задачами ГТУ являлись: организация и управление таможенными учреждениями, разработка таможенной политики и законодательной базы, борьба с контрабандой. Руководство таможенными учреждениями осуществлялось пятью отделами (административно-финансовым, тарифным, статистическим, оперативным, отделом по борьбе с контрабандой). Курсы по подготовке таможенных служащих в 1922 г. открылись в Петрограде, Москве, Харькове, Ташкенте и Иркутске. Таможенным делом на всей территории государства управлял НКВТ, ГТУ входило в его состав. В сентябре 1925 г. устанавливается система ГТУ, включающая в себя административно-хозяйственный, тарифный, оперативный, сметного, статистического отделы и отдел по борьбе с контрабандой. Кроме того, на правах отдела в систему была включена инспекторская часть. Из анализа структуры ГТУ можно сделать вывод, что оно занималось правоохранительной деятельностью, тарифно-пошлинной и фискальной деятельностью. При этом правоохранительная деятельность занимала незначительную часть от всей деятельности. В течении 1925 г. были созданы республиканские отделения ГТУ в БССР, УССР, ЗСФСР, Средней Азии. В системе ГТУ была установлена четырехзвенная система управления таможенным делом: НКВТ – ГТУ – уполномоченные НКВТ, отделения ГТУ – районные таможенные инспекторские управления – таможни и таможенные посты. Прием на службу в ГТУ и местные его органы производился в соответствии с трудовым законодательством СССР и правилами государственной службы. Следует отметить, что с 1922 г. по 1928 г. таможенные органы вернули себе утерянные функции, поскольку для этого периода развития государства характерно возвращение к тарифным методам регулирования внешней торговли.

Первым кодификационным актом Советского государства является таможенный кодекс СССР, принятый 19.12.1928 г., закрепивший систему таможенного управления[52]. В 1934 г. ГТУ становится ведущим управлением НКВТ. В этом же году, утверждается новая структура ГТУ, состоящая изгруппы по пропуску пассажиров и международных почтовых отправлений, группы по пропуску грузов и транзиту, административно-финансовой группы, группы таможенной статистики, секретной части. Для этого времени характерно снижение роли таможенных органов во внешнеторговом обороте, сокращение штатов таможенной службы[53]. Главнейшая задача таможенных органов - контроль за экспортно-импортными операциями при наличии монополии государства на внешнюю торговлю. Тридцатые годы двадцатого столетия характеризуются переходом к административному регулированию общественных отношений, что напрямую отразилось на правовом регулировании таможенного дела.

В годы Великой Отечественной войны деятельность многих западных таможен была прекращена, а многие таможенные органы выполняли новые, специфические для них задачи. В послевоенный период система таможенных органов включала в себя Главное таможенное управление, таможни (1-го, 2-го, 3-го классов) и таможенные посты.

Следующий этап в реформировании таможенных органов связан с принятием Таможенного кодекса 1964 года[54], согласно которого ГТУ подчинилось Министерству внешней торговли СССР. Государственное таможенное управление состояло из отделов: таможенного права и международных связей, оперативно-инспекторского, кадров, финансирования, по борьбе с контрабандой, бухгалтерского учета и контроля[55].

ГТУ при МВТ СССР в1986 г. решением Совета Министров было преобразовано в Главное управление государственного таможенного контроля (ГУГТК) при Совете Министров СССР.ГУ ГТК в силу своих полномочий принимало участие в разработке таможенной политики государства; осуществляло государственный таможенный контроль за соблюдением установленного порядка перемещения через границу товаров и иного имущества; осуществляло борьбу с контрабандой и нарушениями таможенных правил, что в свою очередь привело к необходимости изменений в структуре таможенных органов. В этот период были созданы новые управления, отделы и административно-хозяйственные подразделения. Но хотя в конце 80-х гг. таможенная служба была выделена в самостоятельную отрасль государственного управления, как ни парадоксально функции таможенных органов в целом все-таки сохранились неизменными.

Следующий этап в развитии таможенных органов связан с принятием Таможенного кодекса СССР в 1991 г.[56] Данный нормативно-правовой акт ввел новое понятие - таможенные органы, установил такие принципы как: единство таможенной территории; единство таможенного законодательства; создание необходимых экономических условий для формирования единого экономического пространства на всей территории страны. Следует отметить, что Россия унаследовала ослабленную сеть таможенных органов, поскольку значительная часть таможенных структур, которые были хорошо оснащены технически, имели высокопрофессиональный кадровый состав, после распада СССР оказалась за ее пределами, кроме того протяженность границ с бывшими союзными республиками увеличилась. Для решения этих назревших задач Указом Президента России от 25 октября 1991 г.[57]был образован Государственный таможенный комитет (ГТК) РСФСР, разработана программа развития таможенной службы России, пересмотрены взгляды на таможенную политику, согласно которой предполагалось в 1992–1993 гг. создать 227 таможен, из них 201 внутри страны и только 26 на границе, привлечь на работу в таможенную систему дополнительно 15 тыс. таможенников (имелось 8 тыс.)[58].Кроме того, была коренным образом пересмотрена и таможенная политика страны, теперь ее принципами стали: 1) таможенные органы - органы экономической защиты страны и внутри страны, и на границе; 2) переориентировка таможенного контроля с границы внутрь страны, где непосредственно оформлялась основная масса грузооборота; 2) проводится упрощение и унификация таможенных процедур для сближения с соседними странами. В 1993 г. принимаются Таможенный кодекс РФ[59] и Закон РФ «О таможенном тарифе»[60]. Впервые на законодательном уровне таможенные органы определяются как система (ст.8) в которую входят: ГТК России, региональные таможенные управления, таможни, таможенные посты. С момента принятия Таможенного кодекса в 1993 г. таможенная служба становиться фискальным органом, в связи с чем основной его задачей становится максимум поступлений от внешнеторговой деятельности. Следует отметить, что у таможенных органов, правоохранительные функции все же сохраняются и осуществляются они для выполнения такой экономической цели как: наполняемость бюджета за счет уплачиваемых таможенных платежей, штрафов, пеней, недоимок.

Следующим этапом в реформировании таможенных органов становится принятие в 2003 г. нового Таможенного кодекса РФ[61]. Необходимость в новом кодексе возникла в связи с изменившейся ситуацией в области международных экономических отношений. С момента его принятия можно с уверенностью говорить о начале перехода от «таможни для правительства» к «таможне для участников внешней торговли». Этот нормативно-правовой акт был призван способствовать внешней торговле и во многом представлял собой закон прямого действия. Его принятие привело к повышению эффективности деятельности таможенных органов, в частности, за счет упрощения таможенных формальностей. Указ Президента РФ от 09 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»[62]реформировал ГТК РФ в Федеральную таможенную службу (п. 15).Во исполнение данного подзаконного нормативного правового акта принимается приказ № 190 от 5 июля 2004 г. «Об организационных мероприятиях по преобразованию ГТК России в Федеральную таможенную службу»[63]. И уже 21 августа 2004 г. Постановлением Правительства РФ № 429 было утверждено Положение о Федеральной таможенной службе[64], в соответствии с которым система таможенных органов включала в себя: центральный аппарат ФТС, региональные таможенные управления, таможни, таможенные посты, организации, находящиеся в ведении Службы, представительства (представителей) таможенной службы РФ за рубежом, специализированные таможенные органы, расположенные за пределами территории России.

Большое значение для таможенных органов имел Указ Президента РФ от 11 мая 2006 г. № 473 «Вопросы Федеральной таможенной службы»[65], установивший подведомственность ФТС непосредственно Правительству РФ и передавший государственную политику в области таможенной деятельности из ведения Министерства экономического развития и торговли РФ в непосредственное ведение ФТС. 26 июля 2006 г. Постановлением Правительства РФ № 459 утверждено Положение о Федеральной таможенной службе[66]. Согласно которого: «Федеральная таможенная служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию, контролю и надзору в области таможенного дела, а также функции агента валютного контроля и специальные функции по борьбе с контрабандой, иными преступлениями и административными правонарушениями». В дальнейшем Указом Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» ФТС включается в перечень федеральных служб и федеральных агентств, «руководство деятельностью которых осуществление Правительство Российской Федерации»[67]. На основании статьи 2 Федерального закона от 27.11.2010 N 311-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации» руководство таможенным делом продолжает осуществляться Правительством РФ.

В 2009 г. Решением Межгосударственного Совета ЕврАзЭС был принят договор о Таможенном кодексе Таможенного союза, а в 2010 г. был введен в действие Таможенный кодекс Таможенного союза[68], в результате этого многие функции ФТС перешли Комиссии Таможенного союза: порядок определения таможенной стоимости, утверждение ТН ВЭД ТС, утверждение форм и порядка заполнения таможенных документов, ведение реестров, утверждение методологии ведения таможенной статистики внешней торговли товарами и другие.

В 2012 году наша страна присоединилась к ВТО, что вновь потребовало корректировки таможенно-тарифной политики, что не прошло бесследно ни для экономики, ни для правового регулирования, ни для доктрины таможенного права.

И вот совсем недавно 15 января 2016 г. Президентом подписан Указ № 12 «Вопросы министерства финансов Российской Федерации»в соответствии с которым ФТС передано в ведении Министерства финансов РФ[69], в результате чего Минфин получает функции по «выработке и реализации государственной политики, и нормативно-правовому регулированию …в области таможенного дела». Можно с уверенностью сказать, что в стране создается единая системы администрирования налоговых и неналоговых платежей, что фактически означает передачу ФНС полномочий по сбору таможенных пошлин, которые сейчас администрируются таможенной службой. Все это, по мнению Минфина повысит эффективность администрирования платежей. Следует отметить, что идея передачи таможенных органов в ведение Минфина не нова, еще в начале XIX в. все таможенные органы Российской Империи находились в подчинении у гражданского ведомства – Министерства финансов (орган исполнительной власти) и выполняли фискальную функцию. Такая система сохранялась до 1917 г.

И так, можно сделать вывод, что во все времена таможенные органы создавались и обустраивались в органической связи с развитием таких понятия как «торговые пошлины» и «сборы за право купли и продажи товаров», с формированием обычаев, правил и процедур их взимания или отсутствия такового. Кроме того, во все времена таможенные органы и их структура напрямую зависели от таможенной политики государства, при этом поочередно на первое место выдвигались определенные задачи таможенного дела, либо фискальные, либо таможенно-тарифного регулирования. На современном этапе на первом месте находится функция таможенного-тарифного регулирования внешнеторгового обмена товарами и услугами. В соответствии со статьей 10 ФЗ № 311 современная система таможенных органов включает в себя: Федеральную таможенную службу (федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области таможенного дела);Региональные таможенные управления; Таможни; Таможенные посты, в совокупности все они составляют единую федеральную централизованную систему таможенных органов. Кроме того, Федеральная таможенная служба имеет в ведении научные организации, образовательные организации высшего образования, организации дополнительного профессионального образования, медицинские организации, печатные издания, информационно-вычислительные центры и другие организации, а также государственные унитарные предприятия, деятельность которых способствует решению задач, возложенных на таможенные органы (п.1 ст. 34 ФЗ № 311).Как следует из Распоряжения Правительства РФ от 01.02.2005 № 103-р^[70] в ведении ФТС России находятся:

- ФГУП «РОСТЭК», г. Москва;

- ФГУП «Санаторий «Электроника», г. Кисловодск, Ставропольский край;

- Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Российская таможенная академия», г. Люберцы, Московская область;

- Специализированное государственное учреждение «Главный научно-информационный вычислительный центр ФТС России», г. Москва;

- ГУ «Центральная поликлиника ФТС России», г. Москва;

- ГУ «Центральный клинический госпиталь ФТС России», г. Москва;

- ГУ «Белое солнце» ФТС России», г. Зеленогорск, г. Санкт-Петербург;

- ГУ «Санаторий «Победа» ФТС России», г. Сочи, Краснодарский край.