Понятие и источники международного права окружающей среды

Международное право окружающей среды— это совокуп­ность международно-правовых принципов и норм, регулирую­щих отношения по поводу охраны природной среды, ее рацио­нального использования и воспроизводства, регламентирующих сотрудничество государств в этой сфере в целях обеспечения благоприятной для жизни человечества экосистемы. К этой от­расли применяется и иное наименование — международное эко­логическое право.

Охрана окружающей среды — одна из тех глобальных проблем человечества, которые не могут быть решены обособленными усилиями государств и неизбежно требуют международного со­трудничества, совместных согласованных действий государств и международных организаций на локальном, региональном и ми­ровом уровнях.

Особенно остро проблема обозначилась во второй половине XX в. в связи с научно-технической революцией, бурным раз­витием новых технологий, появлением и распространением но­вых видов вооружений, способных повлечь масштабные вред­ные последствия или даже уничтожить все живое на Земле. Развитие человеческой цивилизации нередко сопровождается бесконтрольным вмешательством в природные процессы, нару­шением экосистем. Возникла опасность экологической катаст­рофы.

Все это послужило толчком к быстрому развитию правово­го регулирования охраны природной среды, причем качествен­ный скачок приходится именно на вторую половину столетия. На рубеже XIX—XX вв. появились первые договоры по охране природы. На рубеже XX—XXI вв. существует весьма обшир­ный массив норм международного права по защите природной среды.

Глава 25. Международное право окружающей среды

Государства обладают суверенитетом над природными ре­сурсами в пределах своей территории. Принцип неотъемлемого суверенитета был отражен в ряде международных документов, в частности в резолюции Генеральной Ассамблеи ООН «Неотъ­емлемый суверенитет над естественными ресурсами» 1962 г., в принятой на Стокгольмской конференции 1972 г. по пробле­мам окружающей человека среды Декларации об окружающей среде: «Государства имеют суверенное право разрабатывать свои собственные ресурсы согласно своей политике в области окружающей среды».

Государства должны рационально использовать природные ресурсы, учитывая их потенциальные возможности, необходи­мость воспроизводства, не допуская необратимых негативных последствий. Государства не должны изменять естественные природные условия на своей территории, если это оказывает вредное воздействие на природу других государств. Данное тре­бование является конкретизацией общего принципа права: «Пользуйся так своим, чтобы не вредить другому». Примени­тельно к международному праву окружающей среды принцип был сформулирован в Стокгольмской декларации 1972 г.: «Го­сударства несут ответственность за то, чтобы деятельность в рамках их юрисдикции или контроля не причиняла ущерба ок­ружающей среде других государств или районов, находящихся за пределами национальной юрисдикции». Он выражен также в международных договорах, в частности в Конвенции о запре­щении военного или любого иного враждебного использования средств воздействия на природную среду 1977 г., в Конвенции о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния 1979 г.

Государства несут международную ответственность за эколо­гический ущерб. Воплощением такой ответственности стали арбитражные и судебные решения по межгосударственным спорам об ущербе в результате загрязнения.

В международном праве закреплены также такие положе­ния, как свобода исследования окружающей среды, содействие международному природоохранному сотрудничеству, оценка трансграничных экологических последствий, обмен информа­цией и взаимные консультации.

На этапе становления данной отрасли широко применялись обычные нормы. В настоящее время право окружающей среды становится преимущественно договорным.

§ 1. Понятие и источники международного права окружающей среды 577

В зависимости от предмета (объекта) регулирования выделя­ются договоры по охране океана, земной атмосферы, околозем­ного и космического пространства, животного и растительного мира, по экологическим аспектам военной деятельности.

Среди универсальных договоров можно назвать, например, Международную конвенцию по предотвращению загрязнения моря нефтью 1954 г., Конвенцию по предотвращению загрязне­ния моря сбросами отходов и других материалов 1972 г., Кон­венцию о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение главным образом в качестве местообитания водопла­вающих птиц 1971 г., Конвенцию о биологическом разнообра­зии 1992 г., рамочную Конвенцию ООН об изменении климата 1992 г.

Действуют многочисленные региональные (локальные) до­говоры, в их числе Конвенция о сохранении запасов анадром-ных видов рыб в северной части Тихого океана 1992 г., Конвен­ция о защите Черного моря от загрязнения 1992 г., Конвенция по защите морской среды района Балтийского моря 1974 г., Соглашение о сохранении белых медведей 1973 г., а также пер­вый такого рода договор в рамках СНГ — Соглашение о взаи­модействии в области экологии и охраны окружающей природ­ной среды 1992 г.

Заключаются договоры двустороннего характера. Отметим, в частности, соглашения Российской Федерации с Канадой, КНР, Монголией о сотрудничестве в области охраны окружаю­щей среды (несколько подобных соглашений были заключены в период существования СССР с Болгарией, ФРГ, Польшей, Францией и другими странами), договоры СССР с США о со­трудничестве в борьбе с загрязнением в Беринговом и Чукот­ском морях в чрезвычайных ситуациях 1989 г., с Японией о не­которых вопросах сотрудничества в области промысла морских живых ресурсов 1998 г., соглашения между Российской Федера­цией и Республикой Беларусь о совместных действиях по ми­нимизации и преодолению последствий чернобыльской катаст­рофы.

Взаимодействие международного и национального права в сфере охраны окружающей среды складывается в Российской Федерации по следующим направлениям. Во-первых, в Феде­ральном законе от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды» закреплены принципы международного сотрудничества РФ в данной сфере (ст. 81), которые соответствуют принципам

Глава 25. Международное право окружающей среды

международного права окружающей среды. Во-вторых, в ряде законов имеются отсылки к международным договорам РФ, что свидетельствует о совместном применении национальных и ме­ждународных норм. Принятый 22 марта 1995 г. Федеральный за­кон «О животном мире» неоднократно ссылается на нормы меж­дународного права, имея в виду, в частности, их приоритет в об­ласти использования и охраны животного мира, охраны и восстановления среды его обитания (ст. 12), а также их особую роль применительно к объектам животного мира и исключи­тельной экономической зоны (ст. 3 и 4). В-третьих, на федераль­ном уровне принимаются специальные акты о реализации дого­воров, например: постановления Правительства РФ «О функци­ях федеральных органов исполнительной власти и Российской академии наук по реализации Договора о всеобъемлющем запре­щении ядерных испытаний» (2002 г.), «Об усилении мер госу­дарственного регулирования производства и потребления озоно-разрушающих веществ в Российской Федерации» (1999 г.) в це­лях реализации Венской конвенции бб охране озонового слоя 1985 г. и Монреальского протокола по веществам, разрушаю­щим озоновый слой 1987 г., и др.

Формы сотрудничества

Выделяются две формы сотрудничества государств по охра­не окружающей среды — нормативная (договорная) и органи­зационная.

Договорная заключается в разработке и принятии договоров по различным аспектам проблемы.

Организационная форма реализуется в проведении междуна­родных конференций на межгосударственном уровне, а также в создании и деятельности международных организаций.

В 1972, г. в Стокгольме состоялась созванная по решению Генеральной Ассамблеи ООН Конференция ООН по пробле­мам окружающей человека среды. Основным решением Кон­ференции стала Декларация принципов — своеобразный свод правил, которыми должны руководствоваться государства и ор­ганизации при осуществлении действий, так или иначе влияю­щих на природу. Еще одно важное ее решение — рекомендация Генеральной Ассамблее учредить Программу ООН по окружаю-

§ 2. Формы сотрудничества

щей среде (ЮНЕП), которая была создана и фактически стала международной организацией.

Как начало качественно нового этапа в развитии сотрудни­чества по природоохране оценивается Конференция ООН по окружающей среде и развитию 1992 г. в Р*ио-де-Жанейро, при­нявшая основополагающие документы: Декларацию Рио об ок­ружающей среде и развитии, которая развивает стокгольмскую Декларацию 1972 г., и Повестку дня XXI века — свод рекомен­даций государствам и организациям по обеспечению устойчи­вого экологического развития в новом столетии.

Проблемой охраны окружающей среды повседневно занима­ется большое число постоянных структур — международных организаций общей и специальной компетенции, универсаль­ных и региональных, межправительственных и неправительст­венных.

Ведущая роль принадлежит ООН, и прежде всего двум ее главным органам — Генеральной Ассамблее и ЭКОСОС. В эту сферу вовлечены и некоторые специализированные учреждения ООН. ВОЗ занимается проблемой загрязнения атмосферного воздуха, ИМО — вопросами охраны морской среды, Продо­вольственная и сельскохозяйственная организация ООН (ФАО) — вопросами охраны земель, лесов, вод, флоры и фау­ны, ИКАО разрабатывает стандарты охраны среды от авиаци-энного шума, ЮНЕСКО осуществляет программы междуна­родных научных исследований.

МАГАТЭ наряду с основной деятельностью по обеспечению мирного использования атома выполняет программу защиты человека и окружающей среды от радиации.

Едва ли не единственным специальным механизмом, обла­дающим признаками международной организации, по коорди­нации сотрудничества в сфере охраны окружающей среды яв­ляется упоминавшаяся ЮНЕП. Она обладает специальной ком­петенцией, т. е. в отличие от вышеназванных организаций и органов целиком сосредоточена на данной проблеме. В струк­туру ЮНЕП входят Совет управляющих (главный руководящий орган), Секретариат во главе с директором-исполнителем и Фонд окружающей среды.

Среди неправительственных организаций важнейшее место принадлежит Международному союзу охраны природы и при­родных ресурсов (МСОП), хотя число неправительственных организаций достаточно велико. Членами МСОП являются го-

Глава 25. Международное право окружающей среды

сударства и общественные организации. Союз разрабатывает международные программы, созывает совещания и конферен­ции, подготавливает проекты конвенций и рекомендаций.

На региональном уровне наиболее заметную роль играют ОБСЕ, Северный Совет, Европейский союз, Европейская эко­номическая комиссия (ЕЭК) ООН. Обозначилось данное на­правление и в деятельности СНГ, в рамках которого созданы Межгосударственный экологический совет (МЭС) и Межгосу­дарственный экологический фонд.

В 1994 г. в Мехико учрежден Международный суд экологи­ческого арбитража и примирения (Международный экологиче­ский суд). Это неправительственный орган, он дает юридиче­ские консультации в случае возникновения экологических спо­ров, оказывает содействие примирению спорящих сторон. Вместе с тем по желанию сторон он может выступить в качест­ве третейского суда. В этом случае стороны выбирают нечетное количество судей, которые образуют коллегию, рассматривают спор по существу и выносят решение, являющееся обязатель­ным. В компетенции суда споры о возмещении вреда в резуль­тате трансграничного загрязнения окружающей среды, о выяв­лении и прекращении экологически, вредной деятельности, об использовании и охране природных комплексов, международ­ных пространств и особо охраняемых природных объектов, о защите экологических прав граждан.

Обращаться в суд могут практически все субъекты права: го­сударства, международные правительственные и неправитель­ственные организации, национальные общественные организа­ции, юридические и физические лица.

§ 3. Охрана планетарной среды и космического пространства

Загрязнение воздуха, выброс в атмосферу тепла и токсинных веществ в больших количествах может принести непоправимый ущерб экологическим системам. Загрязнители нередко перено­сятся в атмосфере на значительные расстояния и могут причи­нить вред другим государствам. Поэтому государства заинтере­сованы в охране атмосферы Земли совместными усилиями. Данная проблема обсуждалась на широкой основе на Сток-

§ 3. Охрана планетарной среды и космического пространства

гольмской конференции 1972 г. Большое внимание уделено ей в Заключительном акте СБСЕ 1975 г.

По инициативе нашей страны в 1977 г. была заключена Конвенция о запрещении военного или любого иного враждеб­ного использования средств воздействия на природную среду. Ее главная задача — предотвращение вредного искусственного влияния на климат, природу с целью причинения вреда другим государствам (погодная война, или экоцид). Такое воздействие может вызвать сильные дожди, град, засуху, наводнение, другие бедствия. Государства-участники обязались не прибегать к во­енному или любому иному враждебному использованию средств воздействия на природную среду, которые имеют ши­рокие, долгосрочные или серьезные последствия, не помогать, не поощрять и не побуждать к таким действиям.

В Конвенции о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния 1979 г. государства выразили решимость охранять человека и окружающую среду от загрязнения возду­ха, проводить консультации, обмен информацией, мониторинг, разрабатывать политику и стратегию борьбы с вредными вы­бросами. В 1985 г. был принят Протокол к Конвенции о сокра­щении выбросов серы, а в 1988 г. — об ограничении выбросов оксидов азота.

Особую угрозу представляет загрязнение атмосферы радио­активными выбросами в результате аварий на АЭС и других объектах, что довольно ощутимо дало о себе знать в черно­быльской трагедии. В 1986 г. в Вене были заключены две кон­венции: об оперативном оповещении о ядерной аварии и о по­мощи в случае ядерной аварии или радиационной аварийной ситуации.

С охраной атмосферы тесно связаны и меры по предотвра­щению загрязнения космоса в результате опасных эксперимен­тов, ядерных и иных взрывов. Московский договор 1963 г. за­прещает испытание ядерного оружия в атмосфере, космиче­ском пространстве и под водой. По Договору о космосе 1967 г. государства-участники «осуществляют изучение и исследование космического пространства, включая Луну и другие небесные тела, таким образом, чтобы избегать их вредного загрязнения».

Деятельность в космическом пространстве способствует из­менению физических условий околоземного пространства, ис­тощению озонового слоя, что опасно для живых организмов, проникновению жесткого солнечного излучения. В 1985 г. при-

20 _Ме

ждународное право*

582 Глава 25. Международное право окружающей среды

нята Конвенция об охране озонового слоя, а в 1987 г. — Прото­кол по веществам, разрушающим озоновый слой, в 1992 г. — рамочная Конвенция ООН об изменении климата, которая на­правлена на стабилизацию концентраций парниковых газов на определенном уровне, чтобы не допустить «парникового эф­фекта» и грозящих в связи с ним климатических изменений.

Охрана морской среды

Международно-правовая охрана морской среды направлена прежде всего на предотвращение ее загрязнения нефтью, неф­тепродуктами, радиоактивными отходами.

Женевские конвенции по морскому праву 1958 г. и Конвен­ция ООН по морскому праву 1982 г. налагают на государства обязанность охранять морскую среду обитания. Последняя Конвенция, в частности, содержит часть XII, специально по­священную защите и сохранению морской среды.

Международная конвенция по предотвращению загрязнения моря нефтью 1954 г. запрещает слив нефти и смеси с судов и танкеров, обязывает государства-члены оборудовать порты ус­тановками по приему остатков нефти с судов.

Конвенция по предотвращению загрязнения моря сбросами отходов и других материалов 1972 г. выделяет три группы ве­ществ: для сброса которых требуется предварительное специ­альное разрешение, предварительное общее разрешение; сброс которых вообще запрещен. Приложение 1 называет среди по­следних, в частности, хлорорганические соединения, ртуть, кадмий, устойчивые пластмассы, нефть и ее смеси, радиоактив­ные материалы, материалы для биологической и химической войны.

Конвенция по предотвращению загрязнения моря с судов 1973 г. предписывает запрет на сброс любых веществ, включая нефть и ядовитые вещества, сточные воды и мусор со всех ти­пов судов, за исключением военных кораблей и тех, что ис­пользуются на государственной некоммерческой службе. При­брежные государства имеют право инспектировать иностран­ные суда и осуществлять судебное преследование нарушителей. Установлены единые международные стандарты по предотвра­щению загрязнения. Ряд районов имеет особенно жесткий ре­жим, где сброс опасных веществ полностью категорически за-

§ 5. Охрана животного и растительного мира

прещен (Черное, Средиземное, Красное моря; Персидский, Оманский заливы).

Для борьбы с загрязнением значительных морских районов принимаются особые меры вмешательства. В 1969 г. принята Международная конвенция относительно вмешательства в от­крытом море в случаях аварий, приводящих к загрязнению неф­тью, а в 1973 г. — Протокол о вмешательстве относительно иных веществ, чем нефть. Стороны могут принимать в открытом море такие меры, которые могут оказаться необходимыми для предот­вращения, уменьшения или устранения серьезной угрозы их по­бережью. Прибрежное государство имеет право на применение принудительных мер по ликвидации аварий, а в случае реальной угрозы загрязнения побережья — даже потопить судно.

Вопросы возмещения ущерба регулируются Конвенцией о гражданской ответственности за ущерб от загрязнения нефтью 1969 г., а также последующей Конвенцией 1971 г., предусмат­ривающей создание международного фонда для компенсации ущерба за загрязнение.