Выявление и устройство детей, оставшихся без попечения родителей

Несовершеннолетние дети, оставшиеся без попечения родителей, нуждаются в особых мерах, направленных на защиту их прав и интересов.

Защита прав и интересов детей возлагается на органы опеки и попечительства в случаях

• смерти родителей,

• лишения родителей родительских прав,

• ограничения родителей в родительских правах,

• признания родителей недееспособными,

• болезни родителей,

• длительного отсутствия родителей,

• уклонения родителей от воспитания детей или от защиты их прав интересов, в том числе при отказе родителей взять своих детей из образовательных организаций, медицинских организаций, организаций, оказывающих социальные услуги, или аналогичных организаций, при создании действиями или бездействием родителей условий, представляющих угрозу жизни или здоровью детей либо препятствующих их нормальному воспитанию и развитию, а также в других случаях отсутствия родительского попечения. Органы опеки и попечительства

• выявляют детей, оставшихся без попечения родителей,

• ведут учет таких детей в порядке, установленном уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти,

• обеспечивают защиту их прав и интересов до решения вопроса об их устройстве и, исходя из конкретных обстоятельств утраты попечения родителей, избирают формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей (ст. 123 СК РФ), а также

• осуществляют последующий контроль за условиями их содержания, воспитания и образования.

Деятельность других, кроме органов опеки и попечительства, юридических и физических лиц по выявлению и устройству детей, оставшихся без попечения родителей, не допускается (абз.3 п. 1 ст. 121 СК РФ).

Органами опеки и попечительства являются органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Органы местного самоуправления поселений, городских округов, муниципальных районов, внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, на территориях которых отсутствуют органы опеки и попечительства, образованные в соответствии с Федеральным законом «Об опеке и попечительстве», могут наделяться законом субъекта РФ полномочиями по опеке и попечительству с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. В этом случае органы местного самоуправления являются органами опеки и попечительства.

Вопросы организации и деятельности органов опеки и попечительства по осуществлению опеки и попечительства над детьми, оставшимися без попечения родителей, определяются ГК РФ (ст. 34), СК РФ (гл. 20), Федеральным законом от 24 апреля 2008 г. № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве», Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (пп. 24.2 п. 2 ст. 26.3)[50], Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (п. 4 ч. 1 ст. 14.1, п. 3 ч. 1 ст. 15.1, п. 4 ч. 1 ст. 16.1)[51], иными федеральными законами и законами субъектов РФ.

В акте, регламентирующем деятельность органа опеки и попечительства, должно быть указано наличие у него статуса органа опеки и попечительства.

Выявление и учет детей, оставшихся без попечения родителей, регулируется ст. 122 СК РФ.

Должностные лица организаций (дошкольных образовательных организаций, общеобразовательных организаций, медицинских организаций и других организаций) и иные граждане, располагающие сведениями о детях, указанных в п. 1 ст. 121 СК РФ (то есть о детях в случаях смерти родителей, лишения их родительских прав, ограничения их в родительских правах, признания родителей недееспособными, болезни родителей, длительного отсутствия родителей, уклонения родителей от воспитания детей или от защиты их прав и интересов и в других случаях отсутствия родительского попечения) обязаны сообщить об этом в органы опеки и попечительства по месту фактического нахождения детей.

Орган опеки и попечительства в течение 3-х рабочих дней со дня получения таких сведений обязан провести обследование условий жизни ребенка и при установлении факта отсутствия попечения его родителей или его родственников обеспечить защиту прав и интересов ребенка до решения вопроса о его устройстве, а также направить имеющуюся информацию об этом ребенке для первичного учета в государственный (региональный и федеральный) банк данных о детях, оставшихся без попечения родителей, в соответствии с Федеральным законом от 16 апреля 2001 г. № 44-ФЗ «О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей».

Затем, в течение месяца орган опеки и попечительства обязан направить документированную информацию о ребенке, оставшемся без попечения родителей, в соответствующий орган исполнительной власти субъекта РФ для учета в региональном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей, организации его устройства в семью граждан РФ на территории данного субъекта РФ и одновременного направления в соответствующий федеральный орган исполнительной власти для учета в федеральном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей, в соответствии с Федеральным законом «О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей».

Руководители образовательных организаций, медицинских организаций, организаций, оказывающих социальные услуги, или аналогичных организаций, в которых находятся дети, оставшиеся без попечения родителей, в течение 3-х рабочих дней со дня, когда им стало известно, что ребенок может быть передан на воспитание в семью, обязаны сообщить об этом в орган опеки и попечительства по месту нахождения соответствующей организации для организации его устройства на воспитание в семью.

Орган опеки и попечительства в течение месяца со дня поступления вышеназванных сведений обеспечивает устройство ребенка.

Орган исполнительной власти субъекта РФ со дня поступления вышеназванной информации организует устройство ребенка, оставшегося без попечения родителей, на воспитание в семью граждан РФ на территории данного субъекта РФ, а при отсутствии такой возможности по истечении месяца со дня поступления информации федеральный орган исполнительной власти, определяемый Правительством РФ, оказывает содействие в устройстве ребенка на воспитание в семью граждан РФ на территории Российской Федерации.

Региональные банки данных о детях, оставшихся без попечения родителей, и федеральный банк данных о детях, оставшихся без попечения родителей, составляют государственный банк данных о детях, оставшихся без попечения родителей.

За неисполнение обязанностей по передаче сведений о детях, которые могут быть переданы на воспитание в семью, за предоставление заведомо недостоверных сведений, за иные действия, направленные на сокрытие ребенка от передачи на воспитание в семью, руководители образовательных организаций, медицинских организаций, организаций, оказывающих социальные услуги, или аналогичных организаций, в которых находятся дети, оставшиеся без попечения родителей, органов опеки и попечительства и должностные лица указанных организаций и органов привлекаются к ответственности в порядке, установленном законом.

Так, например, предусмотрена административная ответственность ст. 5.36 КоАП РФ за нарушение порядка или сроков предоставления сведений о несовершеннолетних, нуждающихся в передаче на воспитание в семью либо в учреждения для детей-сирот или для детей, оставшихся без попечения родителей:

– нарушение указанного порядка руководителем учреждения, в котором находятся дети, оставшиеся без попечения родителей, либо должностным лицом органа исполнительной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления влечет наложение административного штрафа в размере от 1 тыс. до одной 1,5 тыс. рублей;

– совершение этими лицами действий, направленных на укрытие несовершеннолетнего от передачи на воспитание в семью (на усыновление (удочерение), под опеку (попечительство) или в приемную семью) либо в учреждение для детей-сирот или для детей, оставшихся без попечения родителей, – влечет наложение административного штрафа в размере от 2-х тыс. до 3-х тыс. рублей.

Порядок формирования государственного банка данных о детях, оставшихся без попечения родителей, и пользования им определяется Федеральным законом «О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей».

В Федеральном законе «О государственном банке данных детях, оставшихся без попечения родителей» определены следующие основные понятия:

– государственный банк данных о детях, оставшихся без попечения родителей(далее – государственный банк данных о детях), – совокупность государственных информационных ресурсов, сформированных на уровне субъектов РФ (региональный банк данных о детях) и на федеральном уровне (федеральный банк данных о детях), информационные технологии, позволяющие осуществлять процессы сбора, обработки, накопления, хранения, поиска, первичного учета данных о детях, оставшихся без попечения родителей, предоставления документированной информации о детях, оставшихся без попечения родителей и подлежащих устройству на воспитание в семьи в соответствии с законодательством РФ, гражданам, желающим принять детей на воспитание в свои семьи, а также о гражданах, желающих принять детей на воспитание в свои семьи, органам исполнительной власти субъектов РФ, которые в случаях, установленных ст. 122 СК РФ, организуют устройство детей, оставшихся без попечения родителей, на воспитание в семьи, и органам опеки и попечительства;

– региональный банк данных о детях – часть государственного банка данных о детях, содержащая информацию первичного учета и документированную информацию о детях, оставшихся без попечения родителей, проживающих на территории одного из субъектов РФ и не устроенных органами опеки и попечительства на воспитание в семьи по месту фактического нахождения таких детей, а также документированную информацию о гражданах, желающих принять детей на воспитание в свои семьи;

– федеральный банк данных о детях – часть государственного банка данных о детях, включающая в себя совокупность региональных банков данных о детях, а также документированную информацию о гражданах, желающих принять детей на воспитание в свои семьи;

– федеральный оператор государственного банка данных о детях(далее – федеральный оператор) – федеральный орган исполнительной власти, определяемый Правительством Российской Федерации в соответствии со ст. 122 СК РФ. Согласно Постановлению Правительства РФ от 10 марта 2005 г. № 123[52] федеральным оператором государственного банка данных о детях, оставшихся без попечения родителей, является Министерство образования и науки Российской Федерации;

– региональный оператор государственного банка данных о детях(далее – региональный оператор) – орган исполнительной власти субъекта РФ, который в случаях, установленных ст. 122 СК РФ, организует устройство детей, оставшихся без попечения родителей, на воспитание в семьи;

– граждане, желающие принять детей на воспитание в свои семьи, – граждане РФ, постоянно проживающие на территории РФ и желающие усыновить (удочерить) детей, оставшихся без попечения родителей, принять их под опеку (попечительство) или в приемные семьи, а также граждане РФ, постоянно проживающие за пределами Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства, желающие усыновить (удочерить) детей, оставшихся без попечения родителей, при наличии оснований, установленных законодательством РФ.

Гражданин, желающий принять ребенка на воспитание в свою семью, сам предоставляет сведения о себе региональному оператору или федеральному оператору.

В документированную информацию о детях, оставшихся без попечения родителей – анкету ребенка, оставшегося без попечения родителей (далее – анкета ребенка) включается следующая информация:

1) фамилия, имя, отчество, пол, дата и место рождения, гражданство, место жительства или место нахождения ребенка, оставшегося без попечения родителей;

2) приметы ребенка, оставшегося без попечения родителей (рост, вес, цвет глаз, волос и другие приметы);

3) состояние здоровья ребенка, оставшегося без попечения родителей, его физическое и умственное развитие;

4) особенности характера ребенка, оставшегося без попечения родителей (общительный, замкнутый и другие особенности);

5) этническое происхождение ребенка, оставшегося без попечения родителей;

6) причины отсутствия родительского попечения над ребенком;

7) фамилии, имена, отчества, даты рождения, гражданство, принадлежность к определенной религии и культуре (при возможности указания такой информации), состояние здоровья (при наличии документального подтверждения такой информации), место жительства и (или) место пребывания родителей либо единственного родителя ребенка, оставшегося без попечения родителей;

8) фамилии, имена, отчества, пол, даты рождения, состояние здоровья (при наличии документального подтверждения такой информации), место жительства и (или) место нахождения несовершеннолетних братьев и сестер ребенка, оставшегося без попечения родителей;

9) фамилии, имена, отчества, даты рождения, место жительства и (или) место пребывания других известных органам опеки и попечительства совершеннолетних родственников ребенка, оставшегося без попечения родителей, реквизиты документов, подтверждающих отказ указанных родственников принять такого ребенка на воспитание в свои семьи;

10) возможные формы устройства ребенка, оставшегося без попечения родителей, на воспитание в семью;

11) информация о мерах, предпринятых органами опеки и попечительства, региональным оператором и федеральным оператором соответственно по устройству и оказанию содействия в устройстве ребенка, оставшегося без попечения родителей, на воспитание в семью граждан РФ, постоянно проживающих на территории РФ;

12) информация о прекращении (с указанием причин) учета сведений о ребенке, оставшемся без попечения родителей, в государственном банке данных о детях.

К анкете ребенка прилагается фотография ребенка, оставшегося без попечения родителей.

Доступ к информации, содержащейся в государственном банке данных о детях, обеспечивается региональными операторами и федеральным оператором посредством опубликования в средствах массовой информации или распространения иным способом сведений о своей деятельности (местонахождении, порядке и режиме работы, перечне предоставляемых услуг и другой информации).

Граждане, желающие принять детей на воспитание в свои семьи, вправе обратиться за информацией о детях, оставшихся без попечения родителей, к любому региональному оператору или федеральному оператору по своему выбору.

Обязательными условиями получения документированной информации о детях, оставшихся без попечения родителей, из государственного банка данных о детях являются подача в письменной форме заявления гражданином.

Не позднее чем через 10 дней заявление должно быть рассмотрено по существу и предоставлена гражданину запрашиваемая информация или дан мотивированный отказ в письменной форме в ее предоставлении.

Использование государственного банка данных о детях осуществляется бесплатно.

При выборе ребенка, оставшегося без попечения родителей, гражданину, желающему принять ребенка на воспитание в свою семью, выдается региональным оператором или федеральным оператором направление в учреждение, в котором находится ребенок, для его посещения с уведомлением об этом органа опеки и попечительства по месту фактического нахождения ребенка, оставшегося без попечения родителей.

В соответствии со ст. 20 Конвенции о правах ребенка «ребенок, который временно или постоянно лишен своего семейного окружения или который в его собственных наилучших интересах не может оставаться в таком окружении, имеет право на особую защиту и помощь, предоставляемые государством».

Вопросы устройства детей, оставшихся без попечения родителей, в Российской Федерации регулируются р. VI СК РФ «Формы воспитания детей, оставшихся без попечения родителей», а также другими нормативными правовыми актами.

Федеральный закон от 21 декабря 1996 г. № 159-ФЗ (ред. от 25 ноября 2013 г.) «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»[53] определяет общие принципы, содержание и меры социальной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, регулирует отношения, возникающие в связи с предоставлением и обеспечением органами государственной власти дополнительных гарантий по социальной защите прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Согласно ст. 1 Федерального закона «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»:

дети-сироты– лица в возрасте до 18 лет, у которых умерли оба или единственный родитель;

дети, оставшиеся без попечения родителей, – лица в возрасте до 18 лет, которые остались без попечения единственного родителя или обоих родителей в связи с лишением их родительских прав, ограничением их в родительских правах, признанием родителей безвестно отсутствующими, недееспособными (ограниченно дееспособными), объявлением их умершими, установлением судом факта утраты лицом попечения родителей, отбыванием родителями наказания в учреждениях, исполняющих наказание в виде лишения свободы, нахождением в местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, уклонением родителей от воспитания своих детей или от защиты их прав и интересов, отказом родителей взять своих детей из образовательных организаций, медицинских организаций, организаций, оказывающих социальные услуги, а также в случае, если единственный родитель или оба родителя неизвестны, в иных случаях признания детей оставшимися без попечения родителей в установленном законом порядке.

Отсюда очевидна разница между понятиями «дети-сироты» и «дети, оставшиеся без попечения родителей». Законодатель проводит такую границу, поскольку она диктует вариант устройства жизни детей. Так, дети-сироты передаются в первую очередь на усыновление (удочерение), другие дети – под опеку, в том числе в приемную или патронатную семью.

При устройстве ребенка должны учитываться его этническое происхождение, принадлежность к определенной религии и культуре, родной язык, возможность обеспечения преемственности в воспитании и образовании.

До устройства детей, оставшихся без попечения родителей, на воспитание в семью или в организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, всех типов исполнение обязанностей опекуна (попечителя) детей временно возлагается на органы опеки и попечительства.

Законодательство предусматривает следующие формы устройства детей на воспитание:

• усыновление (удочерение),

• опека или попечительство,

• приемная семья

• патронатная семья (в случаях, предусмотренных законами субъектов РФ),

• организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, всех типов (ст. 155.1 СК РФ).

При этом закон отдает предпочтение семейному воспитанию. Из форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей, приоритетной формой является усыновление (удочерение) (п. 1 ст. 124 СК РФ). Опека и попечительство как форма устройства детей, оставшихся без попечения родителей, включает собственное опеку и попечительство и передачу ребенка в приемную или патронатную семью.

Помещение в организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, всех типов производится при отсутствии возможности передачи в семью, временно, на период до их устройства на воспитание в семью.

В литературе обращается внимание на различные формулировки, которые используются в законодательстве: «формы воспитания детей, оставшихся без попечения родителей» (название раздела VI СК) и «формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей» (статьи 2, п. 1 ст. 121, п. 1 ст. 123, п. 1 ст. 124, п. 3 ст. 155.2 СК РФ и др.). Представляется, что в данном контексте эти формулировки используются как идентичные[54], хотя правильнее было бы использовать термин «формы устройства», поскольку он включает в себя и воспитание, и содержание, представительство и защиту интересов несовершеннолетнего и др.[55]

Получив сообщение о том, что ребенок остался без попечения родителей, орган опеки и попечительства:

1) в течение трех рабочих дней срок обследует условия жизни ребенка;

2) убедившись, что он действительно лишен попечения родителей или родственников, временно, на срок до одного месяца, помещает его в соответствующую образовательную организацию, медицинскую организацию, организацию, оказывающую социальные услуги, или иную организацию, в том числе организацию для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Кроме того, орган опеки и попечительства в интересах ребенка вправе принять акт о предварительных опеки и попечительстве (ст. 12 Закона об опеке и попечительстве). Эта мера действует 6 месяцев, а при наличии исключительных обстоятельств – 8 месяцев.

3) направляет сведения для первичного учета в региональный и федеральный банк данных;

4) принимает меры по защите его имущественных прав (например, опечатывает квартиру, составляет опись имущества);

5) в течение месяца направляет документированную информацию о ребенке в региональный и федеральный банк данных;

6) в течение месяца обеспечивает устройство ребенка.

Орган исполнительной власти субъекта РФ со дня поступления информации организует устройство ребенка, оставшегося без попечения родителей, на воспитание в семью граждан РФ на территории данного субъекта РФ, а при отсутствии такой возможности по истечении месяца со дня поступления информации, федеральный орган исполнительной власти, определяемый Правительством РФ (Министерство образования и науки РФ), оказывает содействие в устройстве ребенка на воспитание в семью граждан РФ на территории РФ.

Если в течение месяца передать ребенка в семью не удалось, он помещается в одну из организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.