Правовая охрана атмосферного воздуха

ФЗ от 4 мая 1999 года в ст.1 содержит определение.

Атмосферный воздух – это жизненно важный компонент окружающей природной среды, представляющий собой естественную смесь газов атмосферы, находящуюся за пределами жилых, производственных и иных помещений.

Охрана атмосферного воздуха – это система мер, осуществляемых органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами в целях улучшения качества атмосферного воздуха и предотвращения его вредного воздействия на здоровье человека и окружающую природную среду.

Действуют международные правовые документы по охране озонового слоя:

ü Конвенция о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния 1979 г.

ü Конвенция об охране озонового слоя и Манреальский договор к нему 1985 – 87 гг.

Положения:

О государственном учёте источников воздействия на атмосферный воздух

О порядке утверждения и принятия нормативов воздействия на атмосферный воздух

Направления охраны атмосферного воздуха:

1) охрана атмосферного воздуха от загрязнения

2) охрана атмосферного воздуха от физических воздействий.

Тема: Организационный механизм охраны окружающей среды (управление в экологической сфере)

1. Понятие и общая характеристика управления в области природопользования и охраны окружающей среды

Слово «управлять» означает направлять общий ход движения.

Управление – это целенаправленное воздействие на сложную систему.

Управление– это функция организованных систем различной природы (биологических, технических, социальных), которая обеспечивает их целостность, достижение стоящих перед ними задач, сохранение структуры и поддержание должного режима деятельности.

Управление необходимо для устранения хаоса, беспорядка.

В социальном управлении существует 2 подсистемы:

1) управляемая (объект управления)

2) управляющая (субъект управления).

Социальное управление – это воздействие одних людей на других с помощью информации в целях устойчивости социальных систем и их развития.

Особенности социального управления:

1) это управление людьми

2) это способность обеспечивать преобладание (доминирование) одной воли над другой при помощи власти. Власть – это средство управления.

3) высокая степень автономии (независимости) управляемых. Этим социальное управление отличается от управления в экологических системах.

4) осознанность (сознательность) управления

5) использование негенетического способа передачи, обработки и хранения информации.

Соотнесение понятий «администрация» и «управление»

Эти понятия изначально рассматриваются как тождественные.

Слово «администрация» означает руководство, управление.

Администрация – это аппарат, органы, совокупность лиц, которые руководят людьми.

Администрирование – это деятельность, которую осуществляет администрация (т.е. аппарат).

Административная власть – это средство, которое использует администрация для управления людьми.

Виды управления:

1) в зависимости от объекта управления:

1) управление людьми (социальное управление)

2) управление предприятием, т.е. имуществом

3) управление какой-либо сферой социальной жизни (определённым видом деятельности) и т.д.

2) по виду администрации (по субъекту управления):

1) государственное управление

2) муниципальное (местное самоуправление)

3) частное (внутрихозяйственное):

ü коммерческое

ü некоммерческое

3) по форме собственности на объекты управления:

1) государственное управление

2) муниципальное (местное самоуправление)

3) частное (внутрихозяйственное): 1) коммерческое и 2) некоммерческое.

В данной теме рассматриваются только публичные виды управления.

Цели публичного управления в социальной сфере:

1) реализация публичной власти на соответствующей территории и права государственной или муниципальной собственности на природные ресурсы

2) обеспечение реализации и защиты основных экологических прав и свобод человека и гражданина

3) обеспечение рационального природопользования и охраны окружающей среды.

Правовые основания публичного управления в экологической сфере:

1) государство (муниципальные образования) наделены, обладают властью

2) преобладание публичных форм собственности на природные ресурсы

3) принцип разделения государственной власти на 3 ветви: законодательную, исполнительную и судебную

4) публичный характер экологических отношений, в силу которого государство обязано обеспечивать экологические права и свободы человека и гражданина.

Управление в экологической сфере – это исполнительно-распорядительная и организационная деятельность, направленная на реализацию принадлежащих публично-правовым образованиям как субъектам политической власти и собственникам природных ресурсов прав в целях обеспечения законности и правопорядка в сфере природопользования и защиты окружающей среды.

Публично-правовые образования – это РФ, субъекты РФ и муниципальные образования.

Управление в экологической сфере динамично и постоянно развивается – это связано с общественными отношениями; с изменением основных целей и задач управления, субъектов управления (органов управления), функций управления (направлений деятельности, обеспечивающих реализацию целей) и методов управления.

Этапы в развитии управления в экологической сфере:

1) послереволюционный этап (октябрь 1917 г. – 1990 г.)

2) с 1990 г. по 2000 г.

3) с 2000 г. по настоящее время.

Первый этап

(с октября 1917 г. по 1990 г.)

В условиях единой исключительной государственной собственности на природные ресурсы управление в этот период характеризуется следующим:

1) административно-командная система управления природопользованием

2) отсутствие экономических методов управления

3) отсутствие специально уполномоченных органов управления природопользованием, когда контрольно-надзорные функции в данной сфере осуществляли так называемые «хозяйственные министерства и ведомства». Цель управления – обеспечить природопользование, т.е. изъятие природных ресурсов.

Второй этап

(с 1990 г. по 2000 г.)

За эти 10 лет в сфере управления было сделано очень много.

I. В условиях демократизации меняется система органов и методов управления. Это связано с ранее принятым актом – Постановление ЦК КПСС и Совета министров СССР от 7 января 1988 года «О коренной перестройке дела охраны природы в стране», согласно которому:

1) создаются специально уполномоченные органы управления в области охраны природы – Государственный комитет СССР по охране природы (Госкомэкология).

Госкомэкология РФ создан в 1990 году.

2) создаются поресурсные специально уполномоченные органы управления: земельным фондом (Госкомзем), недрами (Госкомнедра), водным хозяйством (Госкомвод), лесным хозяйством, в сфере рыболовства, охотничьим фондом.

За 10 лет структура специально уполномоченных органов пересматривалась около 5-и раз.

Проблемы:

1) дублирование полномочий

2) постоянные пересмотр штатной численности, штатного состава.

II. Предусматривается система экономических мер в сфере природопользования и охраны окружающей среды:

1) планирование финансирования природоохранных мероприятий

Впервые отдельной строкой в бюджете предусмотрены расходы на проведение природоохранных мероприятий.

Долгое время на эти нужды отводилось менее 1% бюджета, потом – 1%, потом – 8%.

2) создание и функционирование экологических фондов, которые имели статус государственных внебюджетных фондов. Экологические фонды аккумулировали средства:

ü поступающие в виде штрафов за административные правонарушения

ü средства от реализации орудий, предметов противозаконной деятельности

(охоты, рыболовства) и т.д.

Данные средства направлялись на:

1) переоснащение предприятий (установку очистительных сооружений, смену технологий)

2) компенсации вреда здоровью гражданам, причинённого экологическими правонарушениями

3) различные образовательные программы, подготовка экологических кадров и др.

3) внедрение экологического страхования

По этому поводу нет специального закона, есть упоминания о страховых рисках в

ФЗ «О недрах», ФЗ «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателя», ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», ФЗ «Об атомной энергии», ФЗ «О радиационной безопасности».

Добровольное экологическое страхование устанавливается ГК РФ.

4) развитие рынка экологических услуг

Например: проведение экологической сертификации, выдача экологических паспортов предприятиям, экологическое аудирование.

По данному вопросу отсутствует специальное законодательство, регулируется только на ведомственном уровне.

5) экономическое стимулирование – это повышение материальной заинтересованности природопользователей в проведении природоохранных мероприятий.

Предполагается финансирование со стороны государства – налоговые льготы (реально в этом вопросе – пробел в законодательстве).

III. Несмотря на провозглашение многообразия форм собственности на природные ресурсы государство сохраняет рычаги управления в экологической сфере в силу публичного характера экологических отношений, но заменяет методы сплошного администрирования (указаний и руководства) на усиление государственного экологического контроля и надзора. Государство видит свою задачу в том, чтобы усилить контроль, а в остальном предоставить самостоятельность субъектам природопользования.

Третий этап

(с 2000 г. по настоящее время)

В условиях возможной приватизации иных (кроме земли) природных ресурсов, необходимости рассчитываться по долгам перед мировым сообществом и проведения административной реформы (сокращение аппарата в целях снижения нагрузки на бюджет, желание концентрировать политику в руках правительства):

1) происходит дальнейшая демократизация управления природопользованием

Упраздняется самостоятельный орган управления охраны окружающей среды, его функции передаются Министерству природных ресурсов (в том числе до марта 2004 года – по государственному экологическому контролю).

2) сокращение количества экономических мер регулирования

ü упразднение федерального экологического фонда (средства теперь напрямую

поступают в бюджет). В некоторых субъекта РФ данные фонды сохранены, но изменили свой статус – теперь это государственные бюджетные фонды.

ü непринятие либо недофинансирование экологических программ

ü отсутствие в действительности механизма экономического стимулирования.

2. Виды и органы

государственного управления в экологической сфере

Виды государственного управления определяются в зависимости от функций и компетенции органов, его осуществляющих:

Общее управление

Его осуществляют органы общей компетенции:

ü Правительство

ü органы исполнительной власти субъектов РФ

ü органы местного самоуправления – могут осуществлять отдельные государственные

полномочия в случаях, прямо установленных федеральными законами и законами субъектов РФ, при соответствующем финансировании.

Специальное управление

Его осуществляют органы специальной компетенции, т.е. специально уполномоченные на то иные федеральные органы исполнительной власти и их территориальные органы, которые имеют полномочия только в сфере управления природопользованием и охраной окружающей среды либо отдельные из таковых полномочий.

ü Указ Президента РФ от 9 марта 2004 года № 314

«О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»

ü Постановления Правительства РФ от 6,7,8,9 апреля 2004 года

О вопросах федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств.

Система федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ), специально уполномоченных на осуществление управления в экологической сфере:

1) Министерство природных ресурсов – это ФОИВ, в ведении которого находятся:

§ Федеральная служба по надзору в сфере экологии и природопользования

§ Федеральное агентство водных ресурсов

§ Федеральное агентство лесного хозяйства

§ Федеральное агентство по недропользованию.

Министерство природных ресурсов (МПР) осуществляет следующие функции:

1) выработка государственной политики

2) нормативно-правовое регулирование

3) координация и контроль деятельности находящейся в его ведении Службы и Агентств.

МПР осуществляет свои функции (деятельность) по следующим направлениям (согласно Постановлению Правительства от 6 апреля 2004 года):

1) геологическое изучение, рациональное использование и охрана недр

2) охрана, защита, воспроизводство и использование лесов

3) использование и охрана водных объектов

4) обеспечение эксплуатации гидротехнических сооружений

5) охрана, использование и воспроизводство объектов животного мира и среды их обитания

6) охрана природных комплексов особо охраняемых природных территорий

7) охрана окружающей среды в целом и обеспечение экологической безопасности

8) охрана атмосферного воздуха

9) деятельность по обращению с отходами производства и потребления (кроме радиоактивных)

10) совершенствование экономического механизма регулирования природопользования и охраны окружающей среды.

Министерство природных ресурсов не вправе осуществлять функции по контролю и надзору в экологической сфере, функции по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции (кроме случаев, прямо устанавливаемых указами президента РФ).

Федеральная служба по надзору в сфере экологии и природопользования – это ФОИВ. Согласно Постановлению Правительства от 6 апреля 2004 года основным её назначением является осуществлении функций по контролю и надзору в экологической сфере по следующим направлениям:

1) в сфере недропользования и охраны недр

2) в сфере использования и охраны лесов

3) в сфере использования и охраны водных объектов

4) в сфере использования и охраны животного мира

5) в отношении использования объектов охоты

6) в отношении использования водных биологических ресурсов на особо охраняемых природных территориях

7) в области охраны особо охраняемых природных территорий и объектов

8) государственный экологический контроль

9) в области обращения с отходами

10) в области охраны атмосферного воздуха

11) лицензирование деятельности по обращению с отходами

12) организация и проведение экологической экспертизы и др.

Федеральное агентство водных ресурсов – это ФОИВ. Действует в области осуществления правоприменительных функций, по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере использовании водных ресурсов, в том числе:

1) по обеспечению мероприятий по рациональному использованию и охране водных объектов

2) по предоставлению права пользования водными объектами

3) по эксплуатации гидротехнических сооружений

4) ведение Государственного реестра договоров пользования водными объектами, Государственного водного кадастра, Государственного регистра гидротехнических сооружений

5) ведение государственного мониторинга водных объектов.

Федеральное агентство лесного хозяйства – это ФОИВ, который осуществляет правоприменительные функции, функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом. Не вправе заниматься нормотворчеством.

Виды (направления) деятельности:

1) обеспечение рационального неистощительного использования лесов, охрана и защита лесов (в том числе охрана объектов животного мира, средой обитания которых являются леса, кроме объектов охоты)

2) предоставление права пользования участками Лесного фонда

3) обеспечение проведения лесоустройства

4) государственный мониторинг лесов

5) государственный учёт Лесного фонда

6) отнесение лесов к группам, лесов первой группы – к категориям защитности; перевод лесов из одной группы в другую. Эту деятельность Агентство осуществляет в пределах своей компетенции.

7) ведение Государственного лесного кадастра

8) оказание услуг по вышеперечисленным направлениям.

Федеральное агентство по недропользованию – это ФОИВ, который осуществляет правоприменительные функции, функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом.

Направления деятельности:

1) в сфере воспроизводства минерально-сырьевой базы

2) геологическое изучение и использование недр

3) ведение федерального и территориальных Фондов геологической информации

4) ведение Государственного кадастра месторождений полезных ископаемых

5) предоставление права пользования недрами

6) установление стоимостной оценки месторождений

7) государственная экспертиза запасов полезных ископаемых.

2) Министерство сельского хозяйства, в ведении которого находится Федеральное агентство по рыболовству.

Министерство сельского хозяйства – это орган, осуществляющий государственную политику и нормативно-правовое регулирование в сфере рыболовства.

Федеральное агентство по рыболовству осуществляет правоприменительные функции, функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом упразднённого Государственного комитета по рыболовству, в том числе:

1) ведение Государственного кадастра, Реестра пользователей водных биологических ресурсов

2) государственный учёт и государственный мониторинг водных биологических ресурсов

3) комплексное изучение, научно-исследовательская деятельность и охрана водных биологических ресурсов

4) организация аукционов по продаже квот на вылов водных биологических ресурсов и др.

Федеральное агентство сельского хозяйства – это орган, осуществляющий правоприменительные функции, функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в отношении использования объектов животного мира, отнесённых к объектам охоты.

Ранее этот орган назывался Департамент охоты и охотничьего хозяйства.

3) Министерство экономического развития и торговли РФ – это ФОИВ, в ведении которого находится Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости.

Министерство экономического развития и торговли РФ занимается политикой, нормативно-правовым регулированием и координацией.

Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости – это орган, осуществляющий правоприменительные функции, функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом.

Направления деятельности Федерального агентства кадастра объектов недвижимости:

1) создание и ведение Государственного кадастра объектов недвижимости на базе Государственного земельного кадастра

2) кадастровая оценка земель и иных объектов недвижимости

3) мониторинг земель

4) обеспечение землеустройства на федеральных землях и др.

Нет контроля за использованием земель.

4) Министерство здравоохранения и социального развития РФ – это ФОИВ, в ведении которого находится Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека. Ей переданы функции по контролю и надзору в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

5) Министерство промышленности и энергетики РФ – это ФОИВ, в ведении которого находится Федеральная служба по технологическому надзору, созданная в результате преобразования Федерального горного и промышленного надзора России. Эта Служба будет выдавать лицензии на осуществление горных работ, опасных для жизни и здоровья человека, а также осуществлять контроль и надзор за такими работами.

Ранее выделялся третий вид управления – ведомственно-отраслевое управление.

Оно будет иметь значение и в дальнейшем, его будут осуществлять иные ФОИВ в части тех предприятий (учреждений, организаций), которые являются природопользователями и подчиняются данным органам.

3. Общая характеристика функций управления

Функция управления – это основное направление деятельности того или иного органа (ФОИВ).

В п.2 Указа Президента РФ от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре ФОИВ» функции выделяются по иному признаку:

1) функции по принятию нормативно-правовых актов

2) функции по контролю и надзору

3) правоприменительные функции

4) функции по управлению государственным имуществом

5) функции по оказанию государственных услуг.

Конкретные направления деятельности:

1) государственный учёт природных ресурсов и государственный учёт объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду

2) экологическое нормирование

3) лицензирование в экологической сфере

4) оценка воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной и иной деятельности (ОВОС)

5) экологическая экспертиза

6) экологический мониторинг

7) экологический контроль

8) экологическая сертификация

9) экологический аудит, аудирование.

По каждому данному направлению осуществляются функции, содержащиеся в Указе (вышеперечисленные).

Государственный учёт природных ресурсов и

государственный учёт объектов, оказывающих негативное воздействие

на окружающую среду

Учёт природных ресурсов – это деятельность уполномоченных органов управления по установлению количества, качества ресурсов, их экономической (в том числе – денежной) оценки, правового положения субъектов пользования. Высшей формой является Государственный кадастр (реестр).

Виды кадастров:

Постановления Правительства касаются порядка ведения кадастров.

Правовое значение государственного учёта и кадастров:

1) кадастры являются официальными и подлежат обязательному применению при осуществлении любых функций управления (например, лицензирования и т.д.)

2) внесение соответствующей записи о природном ресурсе (объекте) в Реестр является юридическим фактом возникновения объекта регулируемых экологическим правом общественных отношений

3) нормы, которые регулируют отношения по ведению кадастра, являются подинститутами соответствующих институтов управления поресурсных отраслей права

4) отношения, урегулированные и возникающие в соответствии с данными нормами, являются правоотношениями.

В соответствии со ст.69 ФЗ «Об охране окружающей среды» осуществляется государственный учёт воздействия на окружающую среду – на атмосферный воздух: в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 21 апреля 2001 года ведётся учёт источников воздействия и самих воздействий. Учёт воздействий ведётся субъектами природопользования, учёт источников воздействия – специально уполномоченными органами.

Постановление Правительства РФ от 26 октября 2000 года «О государственном кадастре отходов и проведении паспортизации опасных отходов» - Федеральная служба по надзору.

Экологическое нормирование

См. самост.

ü гл.5 «Об охране окружающей среды»

ü подзаконные нормативно-правовые акты, утверждающие нормативы

ü ФЗ от 27 декабря 2002 года «О техническом регулировании»

(вступил в силу в июле 2003 года)

В РФ пересматривается система государственных стандартов, изменилось понятие стандарта. Сейчас РФ переходит на технические регламенты, которые будут утверждаться законом, указом президента или постановлением правительства.

Оценка воздействия на окружающую среду

намечаемой хозяйственной и иной деятельности

(ОВОС)

Нормативная база:

ü ст.32 ФЗ «Об охране окружающей среды»

ü Приказ Госкомэкологии РФ от 16 мая 2000 года, утвердивший «Положение об оценке

воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной и иной деятельности» (зарегистрирован в Минюсте № 2302 от 4 июля 2000 года).

Приказ Госкомэкологии РФ регламентирует процесс проведения ОВОС и процесс подготовки соответствующих материалов, который является основанием для разработки обосновывающей документации по объектам государственной экологической экспертизы.

ОВОС всегда предшествует проведению государственной экологической экспертизы.

ОВОС – это процесс, способствующий принятию экологически ориентированного управленческого решения о реализации намечаемой хозяйственной и иной деятельности посредством:

1) определения возможных неблагоприятных воздействий

2) оценки экологических последствий

3) учёта общественного мнения

4) разработки мер по уменьшению и предотвращению последствий.

Цель ОВОС – это предотвращение или смягчение воздействий намечаемой деятельности на окружающую среду и связанных с ней социальных, экономических и иных последствий.

Субъекты ОВОС:

Заказчик

Заказчик – это физическое или юридическое лицо, отвечающее за подготовку документации по намечаемой деятельности в соответствии с нормативными требованиями, предъявляемыми к данному виду деятельности.

Заказчик в дальнейшем предоставляет документы на государственную экологическую экспертизу.

Требования закреплены в Регламенте 1997 г. (существовавшем до 2000 г.)

Действует также Приказ Министерства природных ресурсов РФ от 9 июля 2003 года, утвердивший «Методические рекомендации по подготовке материалов, представляемых на государственную экологическую экспертизу».

2) исполнитель работ по ОВОС – это физическое или юридическое лицо, которое осуществляет непосредственно проведение ОВОС.

Как правило, это проектная организация либо иное лицо, которое обладает специальными знаниями по намечаемой деятельности.

Часто исполнитель совпадает с заказчиком (в одном лице).

3) уполномоченный орган государственной власти, который представляет имеющуюся в его распоряжении информацию по экологическому состоянию территории и информацию по воздействию аналогичной деятельности на окружающую среду.

Это могут быть:

- органы государственной власти РФ (федеральные органы исполнительной власти – например, Министерство природных ресурсов РФ) и иные

- исполнительные органы государственной власти субъектов РФ

- иные органы, которым делегированы специальные полномочия.

О местных органах власти ничего не говорится, но в принципе им могут быть делегированы полномочия.

Общественность

Понятие не определено. На практике: общественность – это население, проживающее на территории, в пределах которой предполагается воздействие намечаемой деятельности (так определялось в Положении 1994 г.)

Результаты ОВОС – это

1) информация о характере и масштабах воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду и альтернативах её реализации; об оценке экологических и связанных с ними социально-экономических и иных последствий и их значимости; о возможности минимизации (уменьшения) последствий

2) выявление и учёт общественных предпочтений при принятии заказчиком решений, касающихся намечаемой деятельности

3) решение заказчика по определению альтернативных вариантов реализации намечаемой деятельности.

Т.е. именно заказчик принимает решение о том, какое решение принять (какой вариант выбрать).

Рассматриваются альтернативные варианты реализации намечаемой деятельности, касающиеся в том числе:

- места размещения намечаемой деятельности

- выбора технологий

- «нулевой вариант» (отказ от деятельности).

Результаты ОВОС документируются в материалах об ОВОС (это комплекс документов). Требования к данным материалам содержатся в Приложении к данному Положению.

Материалы об ОВОС являются частью документации, представляемой на государственную экологическую экспертизу, и используются при принятии управленческих решений.

Этапы проведения ОВОС:

1) предварительная оценка и составление технического задания

На данном этапе осуществляются следующие мероприятия:

ש подготовка обосновывающей документации, содержащей

описание намечаемой деятельности, цели её реализации, возможные альтернативы и условия реализации

ש проводится информирование общественности (раздел 4 Положения)

Предусмотрено участие общественных организаций. Участие должно быть оформлено Протоколом общественных слушаний. Понятие общественного слушания не определено.

ש Осуществляется предварительная оценка намечаемой деятельности,

сроков её осуществления и места размещения, производится оценка состояния окружающей среды и возможных воздействий на неё (в том числе – относительно образования отходов, а также источников выбросов и сбросов загрязняющих веществ)

ש Составление технического задания для исполнителя либо заказчика.